Банк рефератов содержит более 364 тысяч рефератов, курсовых и дипломных работ, шпаргалок и докладов по различным дисциплинам: истории, психологии, экономике, менеджменту, философии, праву, экологии. А также изложения, сочинения по литературе, отчеты по практике, топики по английскому.
Полнотекстовый поиск
Всего работ:
364141
Теги названий
Разделы
Авиация и космонавтика (304)
Административное право (123)
Арбитражный процесс (23)
Архитектура (113)
Астрология (4)
Астрономия (4814)
Банковское дело (5227)
Безопасность жизнедеятельности (2616)
Биографии (3423)
Биология (4214)
Биология и химия (1518)
Биржевое дело (68)
Ботаника и сельское хоз-во (2836)
Бухгалтерский учет и аудит (8269)
Валютные отношения (50)
Ветеринария (50)
Военная кафедра (762)
ГДЗ (2)
География (5275)
Геодезия (30)
Геология (1222)
Геополитика (43)
Государство и право (20403)
Гражданское право и процесс (465)
Делопроизводство (19)
Деньги и кредит (108)
ЕГЭ (173)
Естествознание (96)
Журналистика (899)
ЗНО (54)
Зоология (34)
Издательское дело и полиграфия (476)
Инвестиции (106)
Иностранный язык (62791)
Информатика (3562)
Информатика, программирование (6444)
Исторические личности (2165)
История (21320)
История техники (766)
Кибернетика (64)
Коммуникации и связь (3145)
Компьютерные науки (60)
Косметология (17)
Краеведение и этнография (588)
Краткое содержание произведений (1000)
Криминалистика (106)
Криминология (48)
Криптология (3)
Кулинария (1167)
Культура и искусство (8485)
Культурология (537)
Литература : зарубежная (2044)
Литература и русский язык (11657)
Логика (532)
Логистика (21)
Маркетинг (7985)
Математика (3721)
Медицина, здоровье (10549)
Медицинские науки (88)
Международное публичное право (58)
Международное частное право (36)
Международные отношения (2257)
Менеджмент (12491)
Металлургия (91)
Москвоведение (797)
Музыка (1338)
Муниципальное право (24)
Налоги, налогообложение (214)
Наука и техника (1141)
Начертательная геометрия (3)
Оккультизм и уфология (8)
Остальные рефераты (21692)
Педагогика (7850)
Политология (3801)
Право (682)
Право, юриспруденция (2881)
Предпринимательство (475)
Прикладные науки (1)
Промышленность, производство (7100)
Психология (8693)
психология, педагогика (4121)
Радиоэлектроника (443)
Реклама (952)
Религия и мифология (2967)
Риторика (23)
Сексология (748)
Социология (4876)
Статистика (95)
Страхование (107)
Строительные науки (7)
Строительство (2004)
Схемотехника (15)
Таможенная система (663)
Теория государства и права (240)
Теория организации (39)
Теплотехника (25)
Технология (624)
Товароведение (16)
Транспорт (2652)
Трудовое право (136)
Туризм (90)
Уголовное право и процесс (406)
Управление (95)
Управленческие науки (24)
Физика (3462)
Физкультура и спорт (4482)
Философия (7216)
Финансовые науки (4592)
Финансы (5386)
Фотография (3)
Химия (2244)
Хозяйственное право (23)
Цифровые устройства (29)
Экологическое право (35)
Экология (4517)
Экономика (20644)
Экономико-математическое моделирование (666)
Экономическая география (119)
Экономическая теория (2573)
Этика (889)
Юриспруденция (288)
Языковедение (148)
Языкознание, филология (1140)

Реферат: Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования); унификация надзорных требований

Название: Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования); унификация надзорных требований
Раздел: Остальные рефераты
Тип: реферат Добавлен 07:45:04 22 сентября 2011 Похожие работы
Просмотров: 842 Комментариев: 0 Оценило: 0 человек Средний балл: 0 Оценка: неизвестно     Скачать

Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования);

унификация надзорных требований

Москва 2004


СОДЕРЖАНИЕ

Введение.. 5

Глава 1. Современное состояние и комплексный прогноз развития финансовых рынков в России.. 8

1.1. Экономический подъем и новые задачи развития. 8

1.2. Проблемы развития и функции ФР. 8

1.3. Стадия развития и специфика ФР. 8

1.4. Проблемы накопления и неравномерность спроса на финансовые ресурсы.. 8

Глава 2. Назначение, формы и пределы регулирования финансовых рынков 8

2.1. Вводные замечания. 8

2.2. Базовые аксиомы и дефиниции. 8

2.3. Регулирование: элементы, структура и возможные сочетания. 8

2.4. Идеальные принципы регулирования. 8

Глава 3. Банковский сектор: текущее состояние и система регулирования 8

3.1. Структура банковской системы РФ.. 8

3.2. Описание регулирования банковской системы.. 8

3.3. Проблемы банковской системы и пути их решения. 8

Глава 4. Страховой рынок: текущее состояние и система регулирования 8

4.1. Состояние рынка страховых услуг в 2003 году. 8

4.2. Спрос и предложение страховых услуг: оценка потенциала российского страхового рынка 8

4.3. Общая оценка состояния страхового права в Российской Федерации. 8

4.4. Правовая природа регулятора. 8

4.5. Особенности входа на рынок страховых услуг. 8

4.6. Деятельность страховщика на рынке: взаимодействие с клиентами. 8

4.7. Взаимодействие страховщика с собственниками и регулирование собственников. 8

4.8. Надзор за выполнением правил. 8

4.9. Перспективы унификации надзора за институтами финансового, фондового и страхового рынков 8

Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг. 8

5.1. Российский рынок ценных бумаг: итоги развития и текущее состояние. 8

5.2. Система регулирования рынка ценных бумаг в России. 8

5.3. Необходимые нововведения в сфере регулирования на рынке ценных бумаг. 8

Глава 6. Коллективное инвестирование: текущее состояние и система регулирования.. 8

6.1. Вопросы терминологии. 8

6.2. Состояние рынков коллективного инвестирования в 2003 году. 8

6.3. Текущее состояние регулирования институтов коллективного инвестирования в РФ и направления его совершенствования. 8

Глава 7. Государственное участие на финансовых рынках. 8

7.1. Секъюритизация как инструмент повышения надежности финансовых операций. 8

7.2. Содержание и механизмы инвестиционной политики государства. 8

7.3. Институты развития. 8

7.4. Меры по развитию законодательной базы и регуляторных механизмов институтов развития и применяемых ими инструментов. 8

Глава 8. Проблемы налогообложения участников финансового рынка и пути их решения.. 8

8.1. Основные проблемы.. 8

8.2. Налогообложение доходов физических лиц при осуществлении операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами. 8

8.3. Налогообложение профессиональных участников рынка ценных бумаг и юридических лиц – инвесторов на рынке ценных бумаг. 8

8.4. Налоговые проблемы рынка негосударственного пенсионного обеспечения. 8

Глава 9. Основные рекомендации по совершенствованию системы регулирования.. 8

Приложение 1. Обзор литературы по регулированию финансовых рынков 8

А. Модели регулирования финансового рынка. 8

Б. Опыт дореволюционной России. 8

В. Варианты регулирования. Страновой опыт. 8

Г. Реформы регулирования в Европе. 8

Д. Конкуренция права. 8

Е. Регулирование в Швейцарии. 8

Ж. Пути увеличения эффективности регулирования развивающихся стран. 8

З. Пути увеличения эффективности регулирования в России. 8

Литература.. 8

Введение

Финансовые рынки являются одним из важнейших компонентов современной рыночной экономики, ее «кровеносной системой», обеспечивающей перелив капитала между отраслями, регионами и хозяйствующими субъектами в поисках наиболее эффективного его применения. Именно финансовые рынки создают инфраструктуру для процесса трансформации сбережений в инвестиции, без которого невозможно само функционирование народного хозяйства; обеспечивают возможность аккумулирования капиталов для реализации крупных инвестиционных проектов; способствуют отбору наиболее качественных и эффективных проектов; позволяют диверсифицировать риски хозяйственной деятельности и управлять ими.

В начале 90-х годов XX века финансовые рынки в России развивались в целом достаточно динамично, что не соответствовало состоянию реального сектора экономики. С другой стороны, развитие регулирования финансовой сферы отставало от развития собственно финансовых институтов, что создавало предпосылки для конфликтов и кризисных явлений. Финансовый кризис, принявший открытую форму во второй половине 1998 года, в целом привел в соответствие уровень развития финансового сектора с состоянием дел в реальном секторе экономики. К настоящему времени послекризисное восстановление финансовой системы по многим параметрам завершено - как в отношении положения самих финансовых институтов, так и в отношении их регулирования.

Вместе с тем в некоторых аспектах финансовые рынки начинают отставать от потребностей национальной экономики. Они сталкиваются с серьезными проблемами, которые оказывают и будут оказывать негативное влияние не только на состояние конкуренции и развитие финансового сектора, но и экономики в целом, если не будут приниматься адекватные и комплексные меры по их преодолению.

«Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р, указывает: «Доступность долгосрочных инвестиционных и кредитных ресурсов - важнейшее условие диверсификации и модернизации экономики. В настоящее время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет потребность экономики в краткосрочных инвестиционных и кредитных ресурсах, но пока не способна предоставлять в достаточной мере долгосрочные ресурсы». Долгосрочные капиталовложения в настоящее время в большей мере основываются на самофинансировании, чем на привлечении капиталов на финансовых рынках.

При этом обмен потоками капитала с внешними рынками носит парадоксальный характер: в силу специфики внешнего долга и положительного сальдо торгового баланса Россия экспортирует прямой капитал и одновременно ввозит портфельный (через кредиты зарубежных банков, выпуск еврооблигаций и АДР). Национальные сбережения не используются напрямую для обеспечения экономического роста. Необходимо принципиально поставить вопрос о том, какие финансовые рынки, какие финансовые институты и инструменты нужны в современной российской экономике. В свою очередь, решение этого вопроса требует понимания того, каким образом можно эффективно регулировать финансовые рынки, как обеспечить устойчивость их развития.

Регулирование финансовых рынков в настоящее время сильно сегментировано и характеризуется множественностью регуляторов, приоритетом формальных подходов, слабостью стимулирующих рычагов по сравнению с запретительными. В результате ни один из секторов финансового рынка (коммерческие банки, страховой рынок, рынок ценных бумаг, рынок коллективных инвестиций) не свободен от проблем в своем регулировании.

Многочисленность государственных ведомств, в функции которых входит регулирование тех или иных секторов финансового рынка (по состоянию на момент начала исследования – Центральный Банк, Министерство финансов, Министерство по антимонопольной политике[1] , Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг[2] , Инспекция негосударственных пенсионных фондов[3] ) и отсутствие должной координации между ними всегда приводила к созданию излишних барьеров для входа на рынок и необоснованные издержки в процессе функционирования финансовых институтов. Административная реформа привела к некоторому перераспределению полномочий между регуляторами, в частности, к сосредоточению многих регулирующих функций в рамках Федеральной службы по финансовым рынкам, но не решила всех проблем в этой области.

Помимо совершенствования собственно системы государственного регулирования, нуждается в развитии и система механизмов гарантирования и страхования на финансовых рынках: система выдачи государственных гарантий, создание банков развития, использование секъюритизации как механизма управления рисками, использование рынка производных финансовых инструментов для целей хеджирования. В свою очередь, для запуска этих механизмов они также должны стать объектом государственного регулирования.

Характер перечисленных проблем позволяет утверждать, что к настоящему времени назрела потребность в разработке единой концепции развития финансовых рынков России, которая смогла бы преодолеть ведомственную ограниченность и предложить комплексное решение ключевых вопросов, от которых зависит будущее финансового сектора, а значит, и всей российской экономики.

Бюро экономического анализа в разные годы проводило ряд исследований в области финансовых рынков. Они были посвящены восстановлению российской банковской системы после кризиса 1998 года; развитию институциональной инфраструктуры пенсионной реформы; тенденциям и перспективам развития страхования в России; анализу страхового рынка; проблемам конкуренции и антимонопольной политики на рынках финансовых услуг и др. Однако все эти исследования носили либо отраслевой (секторный) характер, либо акцентировали внимание преимущественно на одном аспекте регулирования - на конкурентной политике. Ни одно из этих исследований не преследовало цели комплексной оценки регулирования финансовых рынков и разработки системы мер, обеспечивающих их устойчивое развитие, с учетом взаимосвязей и взаимовлияния различных секторов.

Общая цель проекта - определить принципы и механизмы построения государственной политики в финансовом секторе. Специальные цели проекта: выявить значение устойчивого развития финансового сектора для эффективного функционирования экономики и обеспечения экономического роста, разработать методологические подходы к созданию единой концепции развития финансовых рынков в России, определить оптимальное соотношение между государственным регулированием и саморегулированием в различных секторах финансового рынка, выяснить возможность и пределы унификации надзорных требований к финансовым институтам, оценить эффективность использования механизмов гарантирования и управления рисками для целей развития финансовых рынков. Кроме того, результатом проекта должны стать рекомендации по внесению изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты по регулированию финансовых рынков.

Структура работы следующая. В главе 1 дается макроэкономический анализ финансовых рынков и их воздействия на другие сектора экономики, обсуждаются основные функции финансовых рынков на разных стадиях развития национальной экономики, анализируется структура спроса на финансовые ресурсы и существующие ограничения на его удовлетворение. Глава 2 содержит теоретические подходы к проблемам регулирования финансовых рынков: анализируется назначение регулирования, его возможные формы, а также пределы регулирования. Главы 3 – 6 посвящены исследованию регулирования на четырех основных сегментах финансового рынка: банковском секторе, страховом рынке, рынке ценных бумаг и в сфере коллективного инвестирования (инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды). В главе 7 рассматриваются вопросы государственного участия на финансовых рынках, включая осуществление инвестиционной политики государства, создание и функционирование институтов развития; в это же главе анализируются проблемы секъюритизации. Глава 8 посвящена проблемам налогообложения участников финансовых рынков. Глава 9 содержит основные рекомендации по совершенствованию системы регулирования финансовых рынков в России, включая предложения по разработке новых нормативно-правовых актов или по внесению изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты. В Приложение вынесен обзор литературы по регулированию финансовых рынков.

Глава 1. Современное состояние и комплексный прогноз развития финансовых рынков в России

Данный раздел опирается на работу, выполненную в 2002 году в рамках проекта ТАСИС «Состояние и прогноз развития финансовых рынков до 2010 года» и аналитические обзоры состояния и развития секторов финансовых рынков РФ в 2000-2003 годах, приведенные ниже в соответствующих разделах. Данный раздел аргументирует следующие тезисы (выводы):

– Модель самофинансирования капиталовложений компаний России сохраняет свое значение и после пятилетнего подъема 1999-2004 гг. Она не может обеспечить эффективное решение проблем масштабной модернизации экономики России;

– Развитие финансовых рынков (далее по тексту – ФР) в период текущего подъема шло опережающими темпами и после тяжелого краха 1998 г. в целом вышло (а в некоторых областях превзошло) на уровень 1997 года по относительным показателям и рейтингам;

– Специфика развития ФР в стране с огромным неравенством секторов и регионов, «голландской болезнью» и длительным положительным сальдо торгового баланса и бюджета затрудняет применение стандартных подходов – рост активов ФР сохраняет их структурные дисбалансы;

– При оценке успеха развития ФР в стране нужно опираться не на рост абсолютных показателей активов, а на изменение структурных показателей, в особенности на приближение структуры предложения кредитных ресурсов к спросу в экономике;

– Характер российского корпоративного контроля в результате приватизации и законодательные особенности ограничивают роль биржи, акционерного капитала в целом как института оценки стоимости компаний и привлечения капитала, поскольку действуют противоположная тенденция к консолидации контроля (свыше 75%) с целью, в частности, внебиржевой продажи и получения «приватизационных выигрышей»;

– Малая изученность спроса реального сектора вынуждает опираться на анализ инвестиционного процесса на отраслевом и проектном уровне;

– Конкуренция со стороны финансовых схем от частных пирамид до ГКО, массовый уход от налогов в течение первого десятилетия переходного периода создали устойчивый внутренний отток капитала в краткосрочные рискованные высокодоходные инструменты;

– Большой объем постоянного вывоза капитала из страны и флуктуирующий поток ввоза портфельного капитала означают большую степень интеграции экономики страны в мировые финансовые рынки, чем это выглядит на поверхности (по доле иностранных банков и проч.). ФР российской экономики должны рассматриваться как часть мировых ФР со всеми вытекающими отсюда последствиями (конкуренция на российских рынках с зарубежными игроками, участие российских финансовых институтов на иностранных и международных рынках, и т.п.);

– Ключевая проблема нехватки долгосрочных капиталов не создает условий для конкуренции банковского сектора с фондовым рынком или рынком облигаций в рамках единых временных сегментов; комбинированное финансирование только стартует;

– Прогноз развития ФР в будущем должен опираться на анализ корпоративного контроля (концентрации собственности), целей и стратегий российского бизнеса, структуры рисков;

– Нынешние условия развития ФР в большой степени ведут к фиксации дисбалансов в развитии сегментов ФР и ограничению посредничества российских ФР в развитии.

1.1. Экономический подъем и новые задачи развития

Развитие российских финансовых рынков в период после краха 1998 г. представляется достаточно успешным с точки зрения сохранения стабильности платежной системы (восстановление работы банковской системы после лета 1998 г.) и поддержания стабильности страхового сегмента. В определенной мере удалось сохранить доверие населения ко всем сегментам ФР, хотя оно не развилось до такой степени, чтобы изменить сложившийся баланс между организованными и «домашними» сбережениями. Улучшение состояния финансовых рынков в эти годы в значительной мере было естественным компонентом подъема экономики, подкрепленного устойчивостью макроэкономической ситуации, укреплением надзорных органов (то есть ограничением пирамид и злостных банкротств кредитно-финансовых организаций). Экономический рост и значительный приток доходов от экспорта привели к падению процентных ставок и расширению доступности кредита. Усилия государственных органов были направлены на преодоление кризисных явлений в финансовом секторе, но не проводилось какой-либо комплексной реформы на финансовых рынках. Реструктурирование банковской системы не проводилось в сколько-нибудь серьезных масштабах, рост активов финансовых институтов шел с опережением роста реального сектора, что совершенно естественно после глубокого финансового кризиса.

Второй по важности финансовый сектор страны – страховой – также находится в настоящее время на подъеме. Российские страховщики практически без потерь прошли финансовый кризис 1998 года. Им удалось сохранить численность компаний на рынке, достаточно быстро восстановить величину активов, частично утраченных в связи с неисполнением обязательств по государственным ценным бумагам. За эти годы размер страховой премии вырос в три раза. Произошло изменение структуры сектора: более трети собираемых взносов приходится на страхование жизни. Введено обязательное страхование автогражданской ответственности. В то же время сохраняется проблема суррогатного страхования, в частности, использования схем страхования жизни для «оптимизации» налогов.

Рост индексов фондового рынка в 2003-2004 гг. был весьма значителен, но его не надо переоценивать. На фондовом рынке обращалось незначительная доля акций, инсайдерская торговля не исчезала. В структуре собственности эмитентов наблюдалась тенденции к концентрации собственности (до 75% и более), что отражало стратегию перепродажи с прибылью активов, полученных в период приватизации. Фондовый рынок не стал пока средством финансирования даже для проектов крупных компаний, выход на биржу компаний «второго эшелона» идет медленно. Как отмечается в главе 5 настоящей работы, несмотря на преодоление основных последствий кризиса 1998 года и устойчивого развития практически всех секторов российского фондового рынка, он по-прежнему не способен в полной мере выполнять свои основные функции – трансформацию внутренних сбережений в инвестиции, межотраслевое перераспределение капитала и распределение рисков. Отсутствие долгосрочных финансовых инструментов, высокие барьеры выхода предприятий на рынок ценных бумаг, информационная закрытость и асимметричность являются основными причинами фактической стагнации на сегменте долгосрочных инвестиций и ориентацией всего рынка ценных бумаг на краткосрочные операции.»

Капитализация фондового рынка на конец 2003 г. достигла уровня 39% от ВВП за год, что уже близко к мировым показателям (см. График 1.1). Правда, значение этого показателя существенным образом отличается от большинства стран в связи с высокой концентрацией собственности и низкой долей торгуемых акций. Он скорее отражает стремление владельцев компаний поднять капитализацию за счет часто инсайдерской (оффшорной) торговли небольшими объемами акций, часто с целью перепродажи активов. Ликвидность рынка остается ограниченной.

График 1.1

Рыночная капитализация (53 основные биржи мира)

Источник: The Significance of the Exchange Industry. World Federation of Exchanges, July 2004, p.3.

Влияние новой накопительной пенсионной системы на развитие финансовых рынков и экономику страны – дело будущего. Пока основной проблемой является именно нехватка надежных инструментов для вложения средств пенсионных фондов. Существенно отстает от нужд рынка развитие двух важнейших инструментов – корпоративных облигаций и закладных. Быстро развивается потребительский кредит, но он может создать проблемы в случае общих финансовых осложнений в стране.

Процессы восстановления ФР в условиях экономического подъема 1999-2004 гг. отражены в приведенных ниже материалах. Они также были описаны и осмыслены в многочисленных работах исследовательских центров (в частности Центра Развития в части банковской системы), а также более или менее систематически изложены в докладе «Состояние и прогноз развития финансовых рынков до 2010 года» (ТАСИС, М. 2003). В то же время сохраняются проблемы, отмеченные в Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (август 2003 г.): «Доступность долгосрочных инвестиционных и кредитных ресурсов - важнейшее условие модернизации и диверсификации экономики. В настоящее время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет потребность экономики в краткосрочных инвестиционных и кредитных ресурсах, но пока не способна предоставлять в достаточной мере долгосрочные ресурсы.

Эту проблему можно решить путем развития банковского сектора, повышения его капитализации, развития рынка долговых ценных бумаг, создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний), рынка ипотечных услуг, для лизинга, а также организованных рынков товаров и производных финансовых инструментов.»

Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2008 года, утвержденные 28 июля 2004 г. (далее - «Основные направления…»), трезво оценивают ситуацию, сложившуюся в российской экономике в ходе подъема: «Сложившаяся модель роста, опирающаяся на наращивание экспорта сырья, не сможет в дальнейшем обеспечить высокие темпы экономического роста на уровне 7-8 процентов, а также высокий уровень доходов для большинства населения и создать условия для формирования среднего класса. Даже при благоприятной конъюнктуре мировых рынков сырья и энергоносителей темпы роста валового внутреннего продукта могут в перспективе составить 5-6 процентов в год. Вместе с тем российская экономика обладает значительными возможностями для ускорения экономического роста, в том числе сформированной нормативной правовой базой, научно-техническим, кадровым и природным потенциалом.» Одним из важнейших факторов роста экономики являются ФР, которые имеют собственные закономерности развития, могут создавать проблемы в ходе этого развития, но обеспечивают финансирование реального сектора.

Неразвитость финансовых рынков и ограниченная роль банковской системы к 1998 г. в кредитовании российских предприятий стали причиной сравнительно умеренной глубины экономического кризиса 1998 г. (тогда как многие страны Юго-Восточной Азии с более глубоким развитием финансовых рынков после Азиатского финансового кризиса 1997 г. испытали двузначные величины падения ВВП).

С точки зрения финансовых рынков и институтов крах 1998 г. охватил всю действующую на тот момент финансовую систему: банки, фондовый рынок, внутренний государственный долг (единственный массовый обращающийся инструмент), национальную валюту. В период кризиса далеко назад была отброшена вся система государственного внутреннего долга и банковская система. Меньше пострадал страховой сектор экономики. Отсутствие в то время накопительной пенсионной системы и многих долгосрочных инструментов, естественно, предотвратили их банкротство. При этом падение показателей реальной экономики в 1998-1999 гг. было относительно небольшим и стало исходной точкой последующего подъема при более благоприятных внешних условиях.

Обесценение внутреннего долга государства, обесценение рублевых налоговых обязательств и неизбежное реструктурирование налоговой задолженности предприятий довольно быстро разрешили проблему неплатежей в бюджет и между предприятиями. В ходе подъема резко сократился неистребимый ранее бартер, радикально уменьшилась задолженность по зарплате, почти исчезли забастовки. По-видимому, увеличился горизонт планирования как у бизнеса, так и у домашних хозяйств. Нормализация экономической жизни на микроуровне стала одним из важнейших факторов роста.

Главное достижение последнего четырехлетия – снятие с повестки дня большинства острейших макроэкономических проблем 1997–1999 гг. Многолетний рост привел постепенно к ослаблению синдрома кризиса, постоянного ожидания (политиками, СМИ и гражданами) крупных экономических неприятностей. Если в 2000 г. сильны были ожидания массовых техногенных катастроф, падения цен на нефть и обострения проблемы обслуживания внешнего долга, то к настоящему времени даже угроза падения нефтяных цен выглядит отдаленной.

Экономический подъем в РФ 1999-2003 годов обеспечил значительный рост экономики – среднегодовые темпы прироста ВВП за эти годы составил 6,8%, средний прирост капиталовложений составил более 10% (см. Таблицу 1.1). В 2004 году бум продолжается более высокими темпами. Фактически большой набор проблем макроэкономической стабилизации и бюджетной реформы был решен за это время. Но норма накопления страны выросла не слишком значительно и осталась в пределах 20–21% ВВП при 35% норме сбережений.

Таблица 1.1

Макроэкономические показатели 1997–2003 гг.

Показатели

Средняя за 1997–1999 гг.

Cредняя за 2000–2003 гг.

1999

2000

2001

2002

2003

Темпы прироста, %

ВВП

0,7

6,8

6,4

10,0

5,1

4,7

7,3

Промышленное производство

2,4

6,8

11,0

11,9

4,9

3,7

7,0

Инвестиции в основной капитал

–2,3

10,2

5,3

17,4

8,7

2,6

12,5

Конечное потребление домохозяйств

–0,5

8,4

–2,9

7,3

10,1

8,8

7,4

Инфляция (декабрь к декабрю), потребительские цены

40,8

16,4

36,5

20,2

18,6

15,1

12,0

Уровень безработицы (МОТ), %

12,5

8,8

12,6

9,8

8,9

8,6

7,9

Дефицит федерального бюджета, % ВВП («+» – профицит)

–4,7

1,8

–1,1

1,3

3,0

1,4

1,6

Внешний долг, % к ВВП

59,2

41,0

82,0

57,5

44,1

35,9

26,4

Торговый баланс, млрд. долл.

22,5

53,6

36,0

60,2

47,9

46,3

60,0

Цена на нефть (сорт «Юралс»), долл. за баррель

15,9

25,1

17,2

26,6

22,9

23,6

27,3

Валютный курс, руб./долл., на конец периода

17,9

29,9

27,0

28,2

30,1

31,8

29,5

Золотовалютные резервы, млрд. долл.

14,0

47,3

12,5

28,0

36,6

47,8

76,9

Рейтинг S&P (конец года)

SD

B–

B+

BB

BB+

Рейтинг Moody's (конец года)

B3

B2

Ba3

Ва2

Baa3

Источники: Госкомстат, Банк России, Минфин.

Результаты экономического подъема, поддержанного девальвацией рубля, обесценением долгов предприятий (особенно экспортных) и высокими экспортными ценами на сырьевые товары, представлены в таблице 1. Существенным результатом стало восстановление рейтингов докризисного периода, валютных запасов. Это стало основой роста ФР (прогноз Минэкономразвития август 2004 г.): «В начале 2004 года произошел качественный скачок в кредитовании инвестиционного процесса банковским сектором. Его доля в структуре инвестиций возросла до 8% по сравнению с 4,3% в I квартале 2003 года. Суммарная доля банковских кредитов и заемных средств других организаций (страховых и инвестиционных компаний, промышленных и торговых предприятий и т.д.) составила в I квартале 2004 года 18,9%, что в 2 раза больше, чем по итогам 2001 года (9,3 процента). Вместе с тем в последние месяцы темпы роста банковских кредитов замедлились под влиянием негативных явлений в банковском секторе. Резко расширились вложения банков в иностранные активы, заметно сократился приток зарубежных кредитов и займов в банковскую систему.»

Позитивная динамика в экономике в целом и рост роли финансовых институтов в финансировании экономического роста отражают естественные процессы развития ФР в условиях длительного подъема. Но они не снимают вопросов формирования более адекватной структуры ФР, доступности долгосрочных кредитов, крупных кредитов и кредитов для малых и средних предприятий.

Главной целью Правительства остается формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста, способной обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны. Это предполагает постепенный уход от сырьевой модели, «голландской болезни» и развитие наукоемких секторов. «Основные направления…» подчеркивают этот аспект: «Конкурентоспособность России на мировых рынках определяется темпами внедрения новейших научно-технических решений и развития наукоемких производств, эффективностью инновационных процессов. Эффективное использование интеллектуальных ресурсов и развитие технологической базы являются важнейшими общенациональными задачами, требующими принятия новых решений, определения государственных приоритетов научно-технологического и инновационного развития страны. Необходимо определить оптимальный состав государственного сектора науки и сосредоточить усилия на ограниченном числе стратегически важных направлений, решить проблемы повышения эффективности управления и финансирования научно-технической и инновационной деятельности.

Финансирование сферы НИОКР и фундаментальной науки в настоящее время составляет около 1 процента валового внутреннего продукта против 2-3 процентов валового внутреннего продукта в технологически развитых странах, доля инновационной продукции в структуре промышленного производства оценивается соответственно в 4-5 процентов против 30-35 процентов. Структурные и технологические преобразования, необходимые для повышения темпов роста экономики до 7 - 8 процентов в год, также требуют партнерства бизнеса и государства в сфере научно-исследовательской деятельности на основе широкого привлечения внебюджетных ресурсов, но при условии сохранения в государственной собственности стратегических объектов. Оно должно ориентироваться на реализацию крупных национальных инфраструктурных проектов и создание новых источников роста в сфере высоких технологий и "экономики знаний".»[4]

Принципиально важны три структурных параметра инвестиционного подъема: отраслевое распределение инвестиций, их характеристики с точки зрения длительности, рентабельности и риска, а также их региональное распределение. В идеальном варианте накопление идет с захватом ключевых отраслей, направлено на создание новой продукции и новых эффективных мощностей, а также охватывает ключевые регионы страны. Для России принципиально важно перейти к инновационному развитию, начать обновлять изношенные инфраструктурные сети и начать восстанавливать способность производить инвестиционные товары. Успех инвестиционного процесса в этих аспектах был бы эквивалентен формированию институциональной базы для широкого накопления и снизил бы потребность в любых подстраховках рынка с помощью государственных инвестиций и различных промежуточных инструментов промышленной политики.

На протяжении последних лет лишь несколько отраслей демонстрировали очень высокие темпы прироста инвестиций, причем отраслевые взлеты были в значительной мере разрозненны и связаны со специфическими отраслевыми факторами. Отрасли, подверженные интенсивной иностранной конкуренции и зависящие от реального курса рубля, испытывали существенные затруднения. Напомним, что падение реального накопления в 90-х годах составило величину в три четверти начального уровня. В целом при высоких, часто двузначных темпах прироста капиталовложений, трудно говорить о полноценном инвестиционном буме. Так что основными движущими силами подъема в основном были личное потребление и экспорт. Об ограниченности инвестиционного роста говорят следующие важные характеристики подъема:

– низкая общая норма накопления (20-21% ВВП);

– низкие показатели образования новых действующих фирм (малых в том числе);

– относительно небольшие объемы импорта промышленного оборудования и его внутреннего производства;

– медленный процесс радикальной реконструкции предприятий;

– недостаточное количество новых крупных инвестиционных проектов;

– низкий уровень расходов на инновации.

Характеристики финансирования инвестиций в России в годы подъема были схожи с показателями середины 1990-х годов. Сокращение доли самофинансирования при росте роли прибыли не сопровождалось ростом традиционных для рыночных экономик источников финансирования. Вместо этого мы видим рост роли местных бюджетов, естественно, пытающихся поддержать жилищное строительство, подтолкнуть производственные инвестиции. Сокращение внебюджетных фондов (прежде всего дорожного) было перекрыто резким ростом «прочих» привлеченных источников финансирования (которые состоят в основном из средств вышестоящих организаций). Хотя и наблюдается некоторый прогресс в использовании внешнего финансирования, но даже более развитая, чем другие сектора финансового рынка, банковская система явно не успевает за инвестиционным процессом.

При бесспорном улучшении инвестиционного климата страны за счет общих политических и макроэкономических факторов, большая часть регионов, отраслей и типов проектов остается вне того процесса модернизации, который выступает как естественная цель развития страны. Значительный рост производства и накопления улучшил обстановку в стране, но не решил проблему перехода к инновационному типу развития. Тем самым правительство остается перед сложным, но хорошо знакомым всему миру выбором: продолжать политику дальнейшего улучшения инвестиционного климата и терять время в ожидании, или пытаться найти специфические средства решения проблем развития в соответствии с приоритетами и рисковать в проведении политики повышения конкурентоспособности. Потребности современного развития и в большой степени потерянные с этой точки зрения пятнадцать лет переходного периода вынуждают вновь вернуться к рассмотрению целей и инструментов политики в области финансовых рынков.

1.2. Проблемы развития и функции ФР

Можно считать давно признанным фактом наличие тесной связи между уровнем развития финансовой системы и интенсивностью экономического развития той или иной страны. Вместе с тем, характер этой связи до сих пор остается предметом дискуссий экономистов. Одна позиция (которая, по-видимому, впервые была четко сформулирована Й.Шумпетером) исходит из активного влияния финансовых институтов на экономику за счет более эффективной трансформации сбережений в инвестиции. Важным продвижением в данной области стала недавняя серия исследований, проведенных экспертами Мирового банка, где на основе обширного материала эмпирически исследовалась связь между показателями финансовой системы и темпами экономического роста. При этом анализ влияния проводился на нескольких уровнях: путем сопоставления значений и динамики показателей по большим выборкам стран, отраслей и отдельных предприятий. Важное значение имеют также недавние публикации, рассматривающие взаимосвязь между развитием финансовой системы и институциональной средой (включая тип законодательной системы, ее ориентацию на обеспечение прав инвесторов, обеспечение контрактного права и т.д.). Эти работы убедительно продемонстрировали, что показатели развития финансовой системы не просто коррелируют с долгосрочными темпами экономического роста, но что связь между ними носит устойчивый причинно-следственный характер. Кроме того, были получены новые важные данные относительно механизмов влияния финансовых институтов на экономику. Сравнительное значение различных механизмов определяет угол зрения, под которым целесообразно рассматривать перспективы развития финансовой системы в России.

Для выхода на устойчиво высокие (7-8 % в год) темпы роста экономики необходимо завершение институциональных и структурных преобразований в соответствии с потребностями рыночной экономики, в частности формирование современных развитых, многосекторных финансовых рынков с развитым инструментальным рядом. В конечном итоге для страны, активно экспортирующей капитал в течение пятнадцати лет переходного периода, создание надежных, пользующихся доверием финансовых институтов и рынков является необходимым условием превращения национальных сбережений в национальные инвестиции. Финансовые рынки в России характеризуются крайне неравномерным развития их сегментов. Если банковская система, страховой сектор, потребительский кредит развиваются опережающими темпами, то пенсионная система, рынок облигаций, ипотека проходят намного более ранние стадии развития. Отдельной важной задачей остается связь накопления с корпоративным контролем и капитализацией российских компаний. Особую роль играет фондовый рынок, на котором доминируют либо интересы контроля над активами (а не финансирования), либо интересы крупных зарубежных фондов, формирующих доходные портфели для своих клиентов в развитых странах. Структура предложения долговых инструментов должна соответствовать структуре накопления и дополнять самофинансирование. Это в свою очередь позволило бы повысить устойчивость положительной экономической динамики.

В практической жизни и аналитической литературе анализ российских финансовых рынков по понятным причинам часто сводится к описанию существующих сегментов рынка, их проблем и проблем их регулирования. Такой анализ неизбежно имеет фрагментарный характер. Разумеется, эта ситуация имеет объективные основы в неразвитости ФР страны, которая лишь пятнадцать лет развивает рыночную экономику. В то же время проблема того, какие ФР страна хотела бы иметь, какую они могли бы играть роль в условиях глобальной конкуренции, остается за кадром. В дальнейшем необходимо также отделить общую конкуренцию стран за свое развитие и благосостояние своего населения, экономический рост, занятость, - от собственно внутриотраслевой конкуренции на финансовых рынках между финансовыми институтами разных стран за клиентов.

Неослабевающее внимание бизнеса, общественности и исполнительных органов власти к проблеме развития финансовых рынков имеет глубокие основания, которые необходимо, по крайней мере, систематизировать в целях дальнейшего анализа:

– озабоченность регуляторов (государства) состоянием банков и других финансовых компаний с точки зрения их надежности, качества капитала;

– проблема качества услуг финансовых институтов;

– роль финансовых институтов в вопросах «оптимизации налогообложения»;

– постоянная необходимость крупных компаний прибегать к услугам западных финансовых институтов (недостаток крупных кредитов);

– дороговизна кредита (положительный реальный процент);

– недостаточная длительность кредитов реальному сектору;

– ограниченная доступность кредита малому и среднему бизнесу;

– зависимость многих кредитных учреждений от учредителей в отборе проектов (кэптивность);

– значительный вывоз капитала (легальный и нелегальный);

– сложность получения средств на фондовом рынке;

– характер и роль иностранного капитала в финансовых институтов страны в условиях вступления в ВТО.

Функции финансовых рынков могут быть описаны различным образом. Нобелевский лауреат Дж. Стиглиц дал их следующий список в специальной работе по переходным экономикам в самом начале 90-х годов[5] :

– Передача ресурсов (капитала) от сберегающих агентов к заемщикам и инвесторам.

– Агломерация капитала, поскольку проекты требуют больше капитала, чем может быть у одного или группы сберегающих агентов.

– Отбор проектов.

– Мониторинг использования средств по проекту.

– Обеспечение выполнения контрактов (возврата).

– Передача, разделение, агрегирование рисков.

– Диверсификация рисков.

Недостаток (содержательный) обычного обсуждения в России проблемы ФР состоит в том, что обсуждается только первые один-два пункта. Доклад ФКЦБ на заседании Правительства РФ (ноябрь 2003) утверждает: «Основной проблемой современного российского финансового рынка является его неспособность обеспечить потребности экономики в инвестициях финансовыми ресурсами. Финансовый рынок недостаточно эффективно опосредует потоки, направляемые на экономическое развитие, не выполняет функции трансформации сбережений в инвестиции и перелива капитала.»

Российская литература сосредоточена на проблеме перелива свободных капиталов сырьевых отраслей. Эта проблема постоянно обсуждается в аспекте ренты, которую получают сырьевые компании, их влияния на спрос внутри страны и вывоз капитала. Сформировавшийся за годы переходного периода сравнительно либеральный режим движения капиталов при слабом фактическом контроле позволяет экспортным секторам размещать свои средства достаточно свободно. С помощью трансфертных цен компании могут (хотя мы не утверждаем, что они это делают) перемещать свободные ресурсы как внутри страны между регионами, так и за рубежом.

В данном случае под «свободными ресурсами» мы понимаем не остатки на счетах в банках, а средства, высвобождаемые при вывозе капитала. Специфика российского вывоза капитала, размеры и последствия которого обсуждаются в следующем параграфе, заключается в том, что пересечение границы РФ означает не только автоматическое инвестирование соответствующих средств в зарубежные активы. Есть еще две важные особенности данного процесса, которые, вероятно, не являются уникально российскими, но для целей нашего исследования представляются исключительно важными с точки зрения взаимоотношений финансового и реального сектора экономики страны. Первой из их является природа вывозимых средств, а вторая - изменение характера собственности на вывозимый капитал при пересечении границы.

Использование подставных фирм и трансфертных цен, широкое использование оффшоров с точки зрения движения средств промышленного (или любого иного) предприятия представляет собой вывоз средств сверх уровня текущих издержек производства. В данном случае несущественно, какова политика предприятия в области поддержания и обучения рабочей силы, социальных расходов или ремонта оборудования. Предполагая вполне нормальное ведение дел на предприятии, вывод средств из непосредственного оборота означает объективно вывод инвестируемого дохода: прибыли и амортизации плюс, естественно, «оптимизированные» элементы налогов. Отдельные крупные предприятия при выводе «свободных средств» могут делать это непосредственно. Предприятия в составе интегрированных бизнес-групп (ИБГ) действуют в рамках единой холдинговой системы, что предположительно включает централизацию средств.

Вторая особенность ситуации заключается в том, что вывезенные средства, как правило, меняют формального собственника: та или иная оффшорная компания оказывается не только промежуточным звеном, но представляет собой финальный адрес ресурсов. С этого момента мы оказываемся перед своеобразной ситуацией: если средства остаются вне страны, они представляют собой обычный элемент мировой финансовой системы и могут рассматриваться как потребительский доход собственника. Если они возвращаются в Россию как портфельные инвестиции – они неотличимы от любых зарубежных портфельных вложений. Но при реинвестировании этих средств в ту же группу предприятий они замаскированы как приток прямого или портфельного капитала (или коммерческий кредит), хотя по существу должны рассматриваться как элемент самофинансирования (которое и без того велико). Естественно также, что вывезенный капитал в принципе оперирует по другим стандартам рисков. Смена собственника, таким образом, не является нейтральной по отношению к дальнейшему процессу движения средств. Анализ этой ситуации в сравнении с предположительной ситуацией более развитых финансовых рынков («как в стране с более развитыми рынками») дает достаточно ясную картину:

– Средства в основном минуют внутреннюю банковскую систему (кроме как для «отмывки») и не создают дополнительного предложения финансовых ресурсов;

– Нет понижающего давления на ставку процента;

– Налоговые средства минуют казну;

– Средства теряют связь с предприятием, которые было первичным источником дохода, и становятся формально иностранным капиталом;

– Использование собственных зарубежных финансовых ресурсов фирмами увеличивает фактический уровень самофинансирования реального сектора и сокращает спрос на услуги финансовой системы.

Господство самофинансирования производственных инвестиций в капиталоэкспортирующей стране создает существенные ограничения на возможности привлечения кредита. Тем самым как на практике, так и в обсуждении проблем ФР весьма ограниченная роль отводится другим ведущим функциям ФР применительно к инвестиционному процессу в стране по «списку Стиглица»: отбор и мониторинг реализации проектов и возврата средств, разделение и диверсификация рисков.

Огромная потребность страны в капиталовложениях охватывает весьма широкий спектр отраслей и проектов, необычный для развивающихся стран, которые зависят от небольшого набора отраслей, в большинстве случаев имеют проблемы финансирования платежного баланса и пытаются использовать государственные средства, частный и государственный долг для финансирования развития. В российских условиях отбор проектов по принципам финансовых рынков сталкивается с высокими политическими и коммерческими рисками (а исторически и с инфляционными проблемами), что в условиях переходного периода сузило горизонт частных инвестиций, ограничивало вложения как на уровне предприятий, так и на уровне отраслей и регионов лишь совершенно очевидными быстроокупаемыми проектами, которые обеспечивали высокий доход.

Огромную тормозящую роль в развитии ФР как совокупности систем отбора проектов сыграли финансовые схемы всего переходного пятнадцатилетия, в которых сколько-нибудь серьезный отбор проектов развития (прямые внутренние инвестиции) подрывался необычайно высокой нормой прибыли спекулятивных вложений. Этот аспект часто игнорируется, хотя необычайно высокая доходность «финансовых пирамид», управления государственными средствами, использования пирамиды ГКО создали устойчивые ожидания инвесторов в отношении высокой нормы прибыли (40% и более по отзывам бизнесменов в 2001-2003 гг.).

Роль ФР в области передачи и диверсификации рисков в условиях ограниченной защиты прав собственности, большого риска невозврата кредита, особенностей законодательства по очередности взыскания долгов оказалась крайне ограниченной. Банки, которые имели широкие промышленные вложения перед крахом 1998 года пытались частично распределить риски за счет отраслевой и региональной диверсификации, что могло стать моделью на будущее. Однако в целом эта ветвь финансовых учреждений понесла, пожалуй, наибольшие потери в 1998-1999 гг. по сравнению с более спекулятивными ветвями. Бизнес пошел по другим путям перераспределения рисков: доминирование самофинансирования, в том числе финансирование капиталовложений через подчиненные (кэптивные) банки и страховые компании, концентрация сбережений своих предприятий в рамках ФПГ для вложений в контролируемые предприятия.

Другим радикальным путем стал вывоз капитала. Фактически складывалось необычное «разорванное» соотношение доходности и риска: либо очень высокий доход на «домашний» риск, либо низкий безрисковый доход после вывоза капитала за рубеж. Риск государственной экспроприации был достаточно низок в ее явных формах (национализация, выкуп) - во всяком случае, до «дела ЮКОСа». Скорее речь шла об установлении рентных отношений со стороны государственных соучастников процесса приватизации. Но риск частного захвата собственности с использованием судов и искусственных банкротств, зачастую при косвенном участии государственных органов, был высок в условиях ослабления как государства в целом, так и правоохранительной системы в особенности.

В современных условиях состояние ФР выглядит противоречиво: с одной стороны, наблюдается значительный рост в годы подъема, с другой стороны, возникает «институциональная ловушка» в отношении роли кредита в накоплении. Постепенный рост внешнего финансирования капиталовложений (см. соответствующие данные роста банковских кредитов реальному сектору) во многом обеспечен растущими инвестициями со стороны государственных банков, прежде всего Сбербанка. Последний объективно оказался в тяжелейшем положении после краха 1998 г. как основной держатель государственных облигаций. Необходимость платить по депозитам большинства населения вынудила его играть роль своего рода квази-банка развития. Он имеет многие параметры банка развития: государственная собственность, государственные гарантии, крупные вложения в ведущие компании страны при возможном и вероятном влиянии политических соображений.

Важной проблемой в обсуждении роли ФР является проблема государственного финансирования капиталовложений или системы методов снижения риска и повышения рентабельности тех проектов (экспорт, инновации и др.), которые выступают приоритетными с точки зрения развития страны. С этой проблемой сталкиваются все развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Вступление стран Центральной и Восточной Европы в ЕС снимает вопрос о способе отбора проектов, поскольку в короткое время интеграция финансовых рынков приведет к обслуживанию сколько-нибудь значительных фирм этих стран иностранными или скорее интернациональными банками и другими финансовыми институтами. Обеспечение единой правовой среды и снижение страновых рисков облегчат эту задачу.

Новые проблемы развития в РФ вызвали значительную дискуссию вокруг проблем промышленной политики. Инструментарий промышленной политики на уровне отдельных проектов носит явно компенсаторную роль по отношению к недостатку развития ФР. Например, гарантии правительства для снижения политических рисков (недавний пример с компанией СУАЛ) снижают стоимость зарубежного финансирования крупного промышленного проекта, которое необходимо из-за недостаточности общей мощности внутренней банковской системы для поддержки проекта. Аналогичную роль играет субсидирование ставки процента: стимулирование роли внутреннего кредита и сокращение ставки для снижения риска банков.

По нашему мнению, возможность и необходимость промышленной политики в большой степени зависит от развития ФР. Чем больше длина выдаваемых кредитов и ниже ставка, тем выше доступность кредита для широкого круга заемщиков, тем меньше поле для государственных банков и инструментов. Условно говоря, меры финансирования капиталовложений в рамках промышленной политики и возможности ФР в сумме составляют константу: развитые ФР снимают нужду в методах промышленной политики и связанных с ней рисках, уменьшают сферу ее возможного применения. При этом важно не сбрасывать со счетов еще один институциональный риск: укоренение методов промышленной политики или расширение роли государственных банков немедленно создает специальную группу интересов в поддержании и сохранении этих методов надолго.

1.3. Стадия развития и специфика ФР

Проблема стадии или характера развития страны относится к одной из серьезных проблем развития, причем споры вокруг попыток международных финансовых организаций (особенно МВФ) выработать единые подходы к решению однотипных проблем вызывают значительную критику. 1990-ые годы, видимо, дали достаточно материала, чтобы убедиться в важности институтов, определяющих фактическое поведение экономических агентов. Предсказанные результаты того или иного законодательного акта, реформы или мер политики часто оказывались недостижимыми в силу того, что подлинные цели и мотивация экономических агентов (на микроуровне) отличались от тех, которые предполагались разработчиками нововведений.

Нужно более четко определить специфику России среди иных стран с формирующимися рынками. Такое определение должно охватывать специфику структуры экономики, уровень развития и характер институтов собственности. Россия – это страна с малопрозрачными (недавними) отношениями собственности, высокой концентрацией собственности в ИБГ, сырьевыми перекосами в экспорте и «голландской болезнью», большим незагруженным человеческим капиталом и уровнем общего развития, характерного для стран с 5-10 тысячами долларов ВВП на душу населения, а также с огромными социальными и региональными неравномерностями и дисбалансами.

Права собственности большой массы российских ведущих компаний в результате особого пути приватизации оказалась в конечном итоге номинально в руках оффшорных юридических лиц, обеспечивающих бóльшую правовую защиту своим фактическим собственникам. Во-первых, приватизация - это спецификация прав собственности, а в России был применен метод максимальной деспецификации. Во-вторых, Россия - это самая большая экономика, в котором основная часть собственности представлена оффшорами, а не национальными владельцами. В-третьих, имеется масса «соучастников» в контроле на производственными активами, которые претендуют на ренту. Часто они участвовали в приватизации или способствовали ей лично, но не могли предъявить права явно. В-четвертых, отечественная приватизация все еще не завершена полностью формированием устойчивой системы собственности. Проблема в том, что не сложилась система стимулов к максимизации текущей стоимости фирмы за счет текущих усилий управления и инвестирования. Для многих собственников на данной стадии легче перепродать и реализовать «приватизационные выигрыши», чем инвестировать ради будущих доходов. Короткие сроки, прошедшие со времени приватизации, и явные социальные дисбалансы еще более повышают неустойчивость ситуации.

Наконец, в-пятых, имеет место феномен (институт) «квази-скрытого собственника», который явно присутствует в жизни компании, управляет ею, но на собраниях акционеров и в Совете Директоров действует на основании доверенностей от оффшоров. «Квази-скрытый собственник» - обычно физическое лицо (или группа таких лиц), которого все знают и которое фактически реально контролируют и управляют активами в России (часто здесь и находятся), но юридически экранировано офшорными юридическими лицами, поэтому предъявить к нему претензии проблематично[6] . При этом его все знают, он пользуется своим правами, владеет и распоряжается активами - в том числе продает их, если хочет.

Данный феномен существенным образом влияет на корпоративный контроль, цели осуществления бизнеса, использование прибылей, миграцию капитала, глобальную аллокацию активов и характер заимствований предприятиями в России. Если говорить о глобализации, то в области контроля собственности и связи с зарубежными финансовыми институтами (и правовым полем) российские собственники, возможно, вовлечены в нее в больших масштабах, чем это можно фиксировать в других областях. В частности эта структура собственности существенным образом облегчает заимствование за рубежом в форме банковских или коммерческих кредитов – эти кредиты либо обеспечены собственными средствами российских компаний (через иные юридические лица), либо просто представляют собой очищенные от налогов российские доходы (не обязательно сводимые к прибыли). Такие отношения, в сущности, требуют переопределения понятия самофинансирования российских компаний. Если учесть реинвестирование собственных зарубежных активов, то приток портфельного капитала в условиях подъема частично может рассматриваться как скрытое самофинансирование.

Понятно, что формирование товарных рынков с сильнейшим влиянием международной торговли – экспорт сырья и импорт инвестиционных и потребительских товаров и услуг – шло на ранних стадиях переходного периода легче и быстрее, чем формирование финансовых рынков. Мы не можем здесь восстанавливать всю историю приватизации, развития банков и других финансовых институтов в России. Важно, что общий фон формирования ФР со стороны компаний нефинансового бизнеса характеризовался в течение пятнадцати лет доминированием непрозрачных отношений собственности у заемщиков. В ходе приватизации спецификация прав собственности и их защита были снижены ради эффекта скорости. Частая и далеко не всегда юридически чистая смена собственников при слабых судах и недостаточной защите прав собственности в целом представляет собой серьезный фактор торможения развития ФР.

Тенденция к концентрации контроля основных собственников (принципалов) до 75% ярко проявилась в ходе подъема после краха. Перераспределение собственности в этот период было стимулировано тем, что впервые на фоне политической и макроэкономической стабилизации появилась возможности реализовать «приватизационные выигрыши». Поскольку приватизация оставила сложную систему взаимоучастий, основная проблема собственников оказалась не столько в качественном ведении бизнеса, сколько в сокращении посторонних влияний на характер контроля. Наличие блокирующего пакета (25% плюс одна акция) затрудняла перепродажу активов, что также проявилось в скупке (изъятии) акций у миноритариев. Хотя влияние таких операций на курс акций в российских условиях проследить нелегко, общая тенденция к росту биржевых индексов стимулировалась как общестрановыми факторами, так и консолидацией контроля. В этой связи значительный рост индексов отражал не столько признание высокой эффективности и доходности российских предприятий (их биржевая оценка все еще на порядок ниже мировых аналогов), сколько ограничение предложения. Это тем более верно, что второй эшелон предприятий только начинает выходить на биржу. Важно также отметить, что продажа крупных пакетов зачастую формально происходит между иностранными юридическими лицами. Средства, получаемые в таком случае, не всегда или редко проходят через российские домашние банки и ФР, что является еще одним примером опосредования внешними ФР российских финансовых операций.

В той же системе формирования рынков банковская система в значительной мере использовала лоббизм для доступа к государственным средствам. Кэптивность финансовых частных институтов исключала свободную конкуренцию. Если мы вернемся к «списку Стиглица», то хорошо видно, что основной проблемой прошедшего переходного периода в России является не какая-то одна функция ФР, а скорее их комплекс.

Проблема развития финансовых рынков в принципе связана с накоплением и развитием экономики, а также структуры экономики: это вопрос о типе доминирующих отраслей. Способность различного типа экономик расти при той или иной конфигурации финансовых рынков – явление, привязанное к типу и стадии развития страны. Страны с избытком финансовых ресурсов в связи с положительным торговым (текущим платежным) балансом вывозят капитал по определению, и их финансовая система формируется на базе ресурсов основных отраслей экономики. Соответственно, импортирующие капитал страны притягивают долговые ресурсы извне для финансирования своего развития.

Проблема аккумуляции свободных ресурсов у финансовых посредников неоднозначно влияет на развитие нефинансового сектора в зависимости от положения страны, структуры ее экономики и экспорта. Стартовые различия стран лежат на стороне платежного баланса. В этом смысле результаты многочисленных межстрановых исследований стоило бы контролировать по знаку сальдо текущего платежного баланса. Правда, большинство стран мира за исключением нефтеэкспортеров и весьма развитых стран имеют отрицательный платежный баланс и вынуждены искать способы привлечения прямого капитала, заимствовать средства на развитие на частном или на государственном уровне.

В этом отношении принципиально важна развилка по общему соотношению финансовых потребностей нефинансового и финансового секторов страны: страны с положительным сальдо текущего баланса располагают по определению инвестируемыми сбережениями, которые они экспортируют. При этом в целом для экономики – на первый взгляд - не так важно, проходят ли эти сбережения через национальную финансовую систему или нет. Основной факт здесь состоит в том, что по тем или иным причинам внутренняя экономика производит ресурсы и располагает финансовыми ресурсами, избыточными для текущего процесса внутреннего накопления. В случае с Россией длительность процесса вывоза капитала заметна в том аспекте, что вывоз капитала в значительной мере осуществляется в форме «бегства» или просто прямого вывоза самим нефинансовым сектором. То есть избыток капитала абсорбируется финансовыми институтами и рынками вне страны. ФР вне страны конкурируют за клиентов и финансовые ресурсы страны с избыточными ресурсами, причем они предлагают выше качество защиты прав собственности, выше качество услуг и выше миграционные возможности. Эта конкуренция за обслуживание российских клиентов происходит как вне страны, так и на ее территории (в основном между банками).

Реинвестирование эмигрировавших капиталов оказывается менее рискованным видом вложений (в том числе долговых), нежели прямые вложения на той территории, где финансовые ресурсы были произведены. Соответственно в этом случае у правительства страны и бизнеса с избыточными капиталами намного меньше стимулов повышать уровень защиты прав собственности и качество домашних финансовых институтов, чем у капиталодефицитной страны. Последняя вынуждена повышать уровень институтов, которые могли бы абсорбировать на приемлемых условиях зарубежные сбережения.

Различие между капиталопринимающей и капиталоэкспортирующей страной оказывает огромное влияние на формирование системы взаимоотношений между нефинансовым сектором, промышленными группами и ФР. Фактически страна (в данном случае - Россия), экспортирующая капитал, оказывается перед принципиально важным тормозом развития ФР, связанным с неравномерностью развития своей экономики. Можно говорить о своего рода побочном явлении «голландской болезни».

Экспортный сырьевой сектор, естественно, легко приобретает доступ к мировым ФР, создает систему сбытовых компаний, финансовых компаний, которые с базой внутри и вне страны (легче в офшорах) в состоянии обслуживать свободные средства для реинвестирования их в рамках мировых процессов перелива капитала. Потребность в национальных финансовых рынках для этого сектора достаточна ограничена. В современных условиях, в которых большинство экспортеров сырья и сырьевых материалов представляют собой крупные компании, они могут легко вести процесс накопления на основе самофинансирования или долгового заимствования на основе экспортных контрактов. Тем самым создается сфера конкуренции зарубежных финансовых институтов с российскими, косвенно препятствующая развитию внутренних ФР. Действительно, в условиях низких рисков, инфляции и ставок процента в странах ОЭСР вложения в ценные бумаги формирующихся рынков дают международным институциональным инвесторам дополнительный умеренный риск (распределенный по странам и отраслям) при значительном росте доходов. При повышении рейтинга страны на первый взгляд отпадает даже и потребность в ускоренном развитии собственных ФР, поскольку указанные предприятия могут решать свои проблемы с помощью международных банков и облигационных займов уже сейчас. При более детальном рассмотрении, однако, только ограниченный контингент российских компаний в состоянии выполнить требования международных финансовых институтов, а представления о российских рисках за рубежом достаточно высоки.

По оценкам, Россия экспортирует порядка 2-3 миллиардов долларов прямого капитала в год – первое место среди развивающихся рынков Востока Европы, но одно из последних в притоке прямых инвестиций (общий приток в регион – порядка 30 млрд. долл.)[7] . Таблица 2 указывает на рост вывоза легального прямого и портфельного капитала и рост доли легального экспорта в общем вывозе за годы подъема. В общем увеличение легального вывоза есть совершенно нормальное явление для страны с таким гигантским положительным торговым сальдо, подпитываемым высокими нефтяными ценами. В конце концов экспорт легального капитала – это: респектабельно – это раз; помогает нашему ЦБ сдерживать повышающее давление на рубль и держать остаточную защиту внутреннего рынка; наконец, это увеличивает влияние российских компаний и позволяет им занять более прочные позиции в глобальной конкуренции.

Таблица 1.2 показывает, что размер вывоза капитала колеблется в некоторых пределах все эти годы. По отношению к валовому товарному экспорту колебания между 17 и 33%. А вот по отношению к торговому сальдо относительный размер вывоза показывает уже удивительные вещи: в 1996-1998 гг. он был выше 100%.

Таблица 1.2

Показатели ввоза и вывоза капитала из России в 1999-2003 годах (в миллиардах долларов, если иное не указано)

1999

2000

2001

2002

2003

1. Прямые инвестиции за границу

-2,2

-3,2

-2,5

-3,5

-9,7

2. Портфельные инвестиции (активы)

0,3

-0,4

0,1

-0,8

-2,5

3. Экспорт прямого и портфельного капитала из РФ (1 + 2)

-2,0

-3,6

-2,5

-4,3

-12,3

4. Ввоз прямого капитала в РФ*)

3,3

2,7

2,7

3,5

6,7

4а) Справочно: прирост прямых инвестиций**

4,3

4,4

4,0

4,0

нд

5. Превышение ввоза над вывозом (3 + 4) ***

1,4

-0,9

0,3

-0,9

-5,5

6.Своевременно не полученная экспортная выручка и не поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам

-5,1

-5,3

-6,4

-12,2

-15,4

7.Торговые кредиты и авансы предоставленные

-3,3

-4,2

0,8

0,6

-3,9

8. Чистые ошибки и пропуски

-8,6

-9,2

-9,5

-6,5

-7,4

9. "Бегство" капиталов (6 + 7 + 8)

-16,9

-18,7

-15,0

-18,2

-26,8

10. Валовой вывоз капитала (3 + 9)

-18,8

-22,3

-17,5

-22,5

-39,1

11. Чистый вывоз капитала (5 + 9) ***

-15,5

-19,6

-14,8

-19,0

-32,3

12. Отношение легального вывоза к валовому, % (3./9.)

10,4

16,1

14,0

19,2

31,4

13. Экспорт

75,6

105,0

101,9

107,3

135,9

14. Сальдо торгового баланса

36,0

60,2

48,1

46,3

60,5

15. Отношение вывоза капитала к экспорту, %

25

21

17

21

29

16. Отношение вывоза капитала к торговому сальдо, %

52

37

36

49

65

*прямые иностранные инвестиции в Россию; портфельные инвестиции не учитываются,

**прирост прямых инвестиций по методике расчета ГКС включает реинвестирование,

***не учитываются портфельные инвестиции в российскую экономику.

Рассчитано по данным платежного баланса ЦБ.

Специфика структуры экономики РФ, в которой несколько секторов экономики производят основную массу экспорта, дополняется тем, что сырьевые экспортные компании одновременно являются и наиболее политически влиятельными, и реализуют стратегии глобального позиционирования. В этой ситуации вывоз капитала ведущими компаниями в легальной форме (например, покупка компаний в цепочке вертикальной интеграции) может рассматриваться как совершенно нормальное явление, обеспечивающее позиции национального бизнеса в глобальной конкуренции. Аналогичные действия с освоением крупных рынков США, ЕС, Юго-Восточной Азии, как в сфере энергетики, так и в сфере торговли, информационных технологий, осуществляют компании многих развивающихся и развитых стран. В этом отношении проблема российской экономики состоит не в легальном экспорте капитала, а в утечке по другим «экзотическим» статьям платежного баланса (вроде «пропусков и ошибок»).

Вывод капитала по этим статьям эквивалентен вывозу прямого капитала, поскольку – как было отмечено выше – смена собственности при пересечении границы «убегающим» капиталом делает его юридически иностранным капиталом. Реинвестиции вывезенного ранее российского капитала в форме портфельного капитала (включая кредитные линии и коммерческий кредит) подчиняются общим правилам движения капитала и могут, как это уже было продемонстрировано, оттекать довольно быстро.

Огромная роль вывоза (и ввоза) капитала в Россию была особенно характерна годам текущего подъема – 2002 и особенно 2003 гг. Как и при всяком подъеме, возрастает потребность в быстром наращивании внешнего финансирования при внутренних ограничениях, связанных с господством самофинансирования. В этом проявляется специфика российской экономики: часть отраслей вывозит капитал, а другая ввозит; многие предприятия, видимо, «рециклируют» свои собственные средства через оффшорные операции для большей надежности и оптимизации налогов.

При норме накопления в ВВП в 20,2-20,6% ВВП РФ валовой вывоз капитала вырос в последние годы в связи в ростом положительного сальдо торгового баланса и другими факторами с 6,5% до 9% ВВП. Если в соответствии с произведенным выше анализом рассматривать это как вывоз прямого капитала, то соответственно «глобальная» норма накопления российской экономики составит – при понятной условности такого подхода – соответственно 26,7 и 29,6% ВВП соответственно. Фактически «глобальная норма накопления» представляет собой внутреннюю норму сбережений в ВВП за вычетом накопления резервов ЦБ РФ и выплат по внешнему долгу. Она указывает на потенциально максимальную норму накопления, возможную при данных сбережениях и обязательных выплатах.

Одновременно росло внешнее финансирование российской экономики через банковский сектор и ссуды и кредиты нефинансовому бизнесу. Нехватка средств на внутреннем рынке, малые размеры большинства банков, ограничивающие размер кредита одному заемщику, слабость правовой базы для развития банковских консорциумов обусловили резкий рост внешнего финансирования подъема. Экономика в условиях быстрого роста испытывала значительную потребность в средствах, так что и предприятия нефинансового сектора и банковская система вместе получили в 2002 и 2003 годах, соответственно 12 и 26, 4 миллиарда долларов или 3,5 и 6,1% ВВП (по платежному балансу ЦБ). Отметим, что внешнее финансирование по своим размерам сопоставимо с приростом российского внутреннего долгового кредитования. При сопоставлении с нормой накопления можно отметить резкое увеличение внешнего оборота средств: вывоз капитал плюс внешнее финансирование. В 2002 г. оно равнялось почти половине (10% ВВП на 20,2% накопления), а в 2003 г. достигло трех четвертей (15,1% против 20,6% ВВП). Такое развитие событий отражает более глубокое вовлечение российских банков и предприятий во взаимодействие с ФР вне страны. Одновременно оно демонстрирует качественную слабость российских ФР не только в отношении общеизвестной нехватки длинных денег и высокой стоимости кредита, но неспособность банковской системы и ФР развиваться в ногу с подъемом. Огромный опережающий рост активов банков и страхового сектора не адекватен идее формирования ФР как фактора, обеспечивающего определенную независимость от мировых ФР для защиты от внешних колебаний и более полного использования собственных сбережений экономики.

С учетом вышесказанного можно вернуться к сравнительным (структурным) характеристикам российских ФР. Ключевой показатель развития на ранней стадии формирования институтов прав собственности, - это все-таки объем кредитов банковского сектора нефинансовому сектору. В России (см. соответствующий раздел ниже) он достиг 19%, хотя прирост, видимо, можно приписать большей активности крупных государственных банков. Но в странах ЕС (15) он составлял в 2002 г. 104% ВВП, а в восьмерке вступающих в ЕС стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) держится с 1996 по 2002 гг. на уровне 32-34% ВВП.


График 1.2

Распределение накопленных вложений прямых иностранных капиталовложений (%) у развивающихся стран и по регионам в 2002 г.

Источник : Global Development Finance, World Bank, 2004, Figure 3.6, p.82.

График 1.2 показывает, что в восьми странах[8] ЦВЕ с населением примерно в 60 миллионов жителей размер активов финансовой системы приближается к полутриллиону, а банковский сектор составляет примерно две трети этой величины (54% активов в России в 2003 г.). При отсутствии нефтегазовых компаний в этих странах рыночная капитализация не представляет серьезной абсолютной величины, зато банковский сектор намного превосходит российский. Намного больше также и активы страховых, пенсионных и взаимных фондов.

В заключение отметим, что современные российские ФР отражают специфику российской экономии и переходного периода в силу важнейших факторов: специфика приватизации и корпоративного контроля; специфика доминирования экспортных секторов и экспорта капиталов; последствия краха 1998 г.

Нынешнюю стадию развития ФР (с учетом нового законодательства в ряде сегментов ФР) можно рассматривать как стартовую перед развитием их до уровня потребностей развития российской экономики, модернизации.

1.4. Проблемы накопления и неравномерность спроса на финансовые ресурсы

В годы текущего подъема обсуждалось довольно много новых инвестиционных проектов, но это по-прежнему главным образом или завершение долгостроев, или сырьевые проекты на экспорт, остальное – транспорт, связь, пищевая промышленность и торговля, а также жилищное строительство[9] . «Голландская болезнь» душит обрабатывающую промышленность, особенно отрасли, работающие на внутренний рынок и конкурирующие за спрос со стороны своего (в основном состоятельного) населения – легкая, автомобильная и прочее.

Структура накопления в России отражает фундаментальный факт, что за пятнадцать лет переходного периода структура экономики страны сдвинулась по производству и накоплению в сторону сырьевых отраслей. Интересно, как распределяются прямые инвестиции по трем группам отраслей по континентам. Характерна высокая доля вложений в обрабатывающую промышленность в Азии – то, что, видимо, хотели бы видеть большинство специалистов в России. С другой стороны большинство вложений в первичный сектор в Европе и Средней Азии приходится на Россию и Казахстан, а остальные сектора – на страны, вступающие в ЕС.

Принципиально важны три структурных параметра инвестиционного подъема: отраслевое и региональное распределение инвестиций и характер проектов с точки зрения их длительности, рентабельности и риска. В идеальном варианте накопление идет с захватом ключевых отраслей, направлено на создание новой продукции и новых эффективных мощностей, а также охватывает ключевые регионы страны. Для России принципиально важно перейти к инновационному развитию, начать обновлять изношенные инфраструктурные сети и восстанавливать способность производить инвестиционные товары самим. Успех инвестиционного бума в этих аспектах был бы эквивалентен формированию институциональной базы для широкого накопления и снизил бы объективную потребность в любых подстраховках рынка с помощью государственных инвестиций и различных промежуточных инструментов промышленной политики.

Таблица 1.3

Показатели инвестиционного процесса, 1997–2003 гг.

Показатели

Средняя за 1997–1999 гг.

Средняя за 2000– 2003 гг.

1999

2000

2001

2002

2003

Темп прироста валового накопления основного капитала, %

–5,0

10,9

6,3

18,1

10,3

3,0

12,9

Норма накопления, % ВВП

17,3

20,3

14,8

18,7

21,9

20,2

20,6

Собственные средства, %

52,2

47,6

52,4

47,5

49,4

48,0

45,6

Прибыль

13,4

21,4

15,9

23,4

23,9

20,5

18,0

Амортизация

н.д.

21,0

н.д.

18,1

18,5

23,5

23,8

Прочие собственные

н.д.

5,2

н.д.

6,0

7,0

4,0

3,8

Привлеченные средства

42,4

52,4

47,6

52,5

50,6

52,0

54,4

Кредиты банков

4,5

4,3

4,2

2,9

4,4

4,8

5,3

Заемные средства других организаций

5,0

6,8

5,6

7,2

4,9

6,0

9,2

Бюджетные средства

17,8

20,2

17,0

22,0

20,4

19,6

18,7

Ставка процента по рублевым кредитам предприятиям и организациям

40,8

18,3

40,1

28,0

18,0

15,2

12,2

Капитализация рынка акций, млрд. руб.

н.д.

3087

н.д.

1152

2434

3526

5235

Капитализация рынка облигаций, млрд. руб.

н.д.

93

н.д.

39

67

109

158

* - Оценка.

Источники: Госкомстат, НАУФОР.

Выделим три типа инвестиционных проектов, которые в России идут достаточно успешно. Во-первых, это те вполне рентабельные проекты, которые основаны на самофинансировании и краткосрочных банковских кредитах. Облигации с офертой на выкуп - это на самом деле 12-месячная коммерческая бумага с пролонгацией, «замаскированная» под облигации. Соответствующий раздел показывает, что снижение доли облигаций с офертой в последние годы было значительным, но лишь до уровня в 70% от выпусков. Во-вторых, идут экспортные сырьевые проекты с залогом поставок, - практически это проектное финансирование зарубежными инвесторами. И в-третьих, идет некоторое ограниченное количество проектов, связанное с потреблением состоятельных 25-30% населения (автомобили, торговля, строительство и т.п.)

Теперь дадим более подробную характеристику тех трех типов проектов, которые «не идут». Прежде всего, это проекты в области инфраструктуры. На отрасли инфраструктурного характера в 2003 г. пришлось уже почти 30% всех капиталовложений. Тот факт, что электросвязь в России обгоняет все остальные отрасли по динамике накопления, вряд ли требует комментариев. Энергичный рост вложений в электроэнергетику (ввод Бурейской ГЭС) вряд ли может считаться чисто рыночным эффектом. Изношенные коммуникации, нехватка дорог, недостаточная надежность энергопоставок и т.п. оставляют возможности для наращивания инвестиций.

Однако, в отличие от связи, многие отрасли инфраструктуры характеризуются длительным сроком окупаемости и не слишком коммерчески привлекательны. Остается проблемой, кто (кроме государства) будет в ближайшие годы обновлять изношенные сети дорог, мостов, городских теплосетей, поскольку это низкорентабельные проекты с длительными сроками окупаемости. Огромная потребность в обновлении изношенных «советских» физических активов – это в конечном итоге проблема государственной политики, переложенная во многом на местные органы власти, что мы констатировали четыре года назад: «Отсутствие крупных национальных инвестиций в инфраструктурные проекты, ограниченность возможностей привлечения иностранного капитала ставят перед политиками неприятную дилемму: продолжать ждать самостоятельного решения проблем рыночными методами (время и риск не решить проблемы) или пытаться с помощью государственных средств или поддержки решать проблему (вопрос эффективности и коррупции)»[10] . Можно утверждать, что за последние пятнадцать лет не было начато и проведено практически никаких инфраструктурных проектов национального значения. Исключение составляет строительство шоссейных дорог за счет одного из займов Мирового Банка, а также завершение долгостроев советского времени за счет средств естественных монополий. Одним из неожиданных результатов подъема стал контраст между значительным развитием жилищного строительства и снижением вложений в коммунальное хозяйство, доля которого сократилась с 24,7% в 1998 г. до 14,3% в 2003 г. Можно предположить, что ограниченный доступ к земле, монополизация доступа к строительству, отсутствие проработанных правовых и финансовых механизмов расширения строительства массового жилья привели не только к буму строительства, но и к буму цен на недвижимость.

Теперь о втором типе проектов. Основная часть машиностроения, легкой, пищевой и промышленности строительных материалов образуют ту группу, которая в наибольшей степени подвержена как общему сжатию в ходе переходного кризиса и открытия экономики, так и повседневной конкуренции. В 1990 г. на эти четыре отрасли приходилось 72,6% занятых промышленности и 63,5% выпуска промышленности. При падении валового накопления за 1990-е годы в четыре раза относительная доля капиталовложений этой группы сократилась в промышленности более чем вдвое с 40,4% до 18% в 2003 г.

Увеличение вложений в машиностроение и металлообработку, отмечаемое наблюдателями, остается в весьма незначительных пределах – много меньше вложений в связь и пищевую промышленность: 3,3% в 2003 г. выглядят естественно. Рост вложений в эти отрасли идет от исключительно низкого уровня после краха в течение первого десятилетия переходного периода. На эту опасность указывалось еще в середине 90-х годов: «…стране небезразлично, в каких именно отраслях начнется по­ворот к росту и как именно пойдет процесс восстановле­ния капиталовложений. Легко представить себе такой подъ­ем, в котором иностранные поставщики будут готовы ввезти высокоэффективное оборудование. Без серьезной промышленной политики в соче­тании с укреплением финансо­вой системы и ростом внутрен­них сбережений мы можем столкнуться с тем, что внутренний инвестиционный спрос придет после того, как наше машиностроение потеряет способность его оперативно удовлетворять. Это станет просто результатом того, что спад в этой ключевой отрасли может оказаться дольше и глубже, чем в целом по эконо­мике. ... Восстановление на­копления, причем со спросом на национальную продукцию - это далеко не обязательно быстрый и легкий процесс, ко­торый пойдет сам собой вслед за окончанием кризиса»[11] .

Серьезного бума вложений в машиностроение нет. Импорт машин и оборудования растет, и в 2003 г. он превысил уровень 1997 г. или вдвое – уровень 1999 г. Динамика производства машин и валового накопления (табл. 1.3) идут параллельно. Этот тип проектов с оценкой будущей их коммерческой доходности берет год-два на разработку, а строительство, заказ и поставка оборудования – еще года два-три. И если они сегодня в разработке, они будут введены не ранее 2007 года. Эти проекты нельзя сделать без развития рынка трех-пятилетних корпоративных облигаций в значительных масштабах.

В целом именно здесь лежат серьезнейшие проблемы развития экономики России, именно тут находятся неиспользованные возможности огромных национальных сбережений, которые не могут найти эффективного применения. Осуществляется очень мало проектов в обрабатывающей промышленности, которые выходили бы по длительности проектирования, строительства и окупаемости за пределы двух–трех лет. Можно пересчитать по пальцам сколько-нибудь значительные проекты в обрабатывающей промышленности, выходящие за несколько десятков миллионов долларов, реализованные в течение последних пятнадцати лет, включая текущий подъем. В основном мы видим реализованные проекты экспортной ориентации в отраслях сырьевых товаров и полуфабрикатов, которые укладываются в модель самофинансирования или привлечения коммерческих кредитов. Кроме того, в обрабатывающей промышленности можно найти облагораживание полуфабрикатов с целью увеличить цену товаров без перехода к серьезным изменениям самого уровня обработки. За время подъема Россия не предложила на мировом рынке новых товаров с высокой добавленной стоимостью. Так что успех сырьевого подъема остается под угрозой в долгосрочном плане. Несколько отраслей демонстрировали очень высокие темпы прироста в процентном выражении, однако такие «взлеты» были в значительной мере разрозненны и связаны со специфически отраслевыми факторами. Отрасли, подверженные интенсивной иностранной конкуренции и зависящие от реального курса рубля, испытывали существенные затруднения. В целом, несмотря на высокие (часто двузначные) темпы прироста капиталовложений, трудно говорить о полноценном инвестиционном буме.

И третий тип проектов, которые не идут, - это инновации, где очень высокий риск каждой отдельной инвестиции и длинные пассивы. Можно говорить о необходимости реформы инновационной системы.

Таблица 1.4

Темпы прироста физического объема инвестиций по отраслям, % (без досчетов за 2002-2003 гг.)

Все средние предприятия

Крупные и средние

предприятия

1999

2000

2001

2001

2002

2003

вклад * отраслей в рост 2000-2003 гг., %

Группа 1: инфраструктурные отрасли

19,7

22,5

7,8

5,8

-5,4

15,4

29,7

электроэнергетика

-20,9

-4,9

11,1

6,6

12,2

19,6

3,9

транспорт

35,1

30,5

4,6

2,9

-17,9

3,4

27,3

связь

-12,9

-3,0

26,1

27,3

33,4

51,3

1,9

Группа 2: конкурирующие с импортом

20,5

-18,3

7,3

8,4

13,0

15,1

5,8

машиностроение и металлообработка

14,0

-5,7

13,0

6,8

7,4

18,8

2,8

легкая

15,2

-30,1

9,9

38,8

-4,8

20,7

0,1

пищевая

24,8

-27,9

2,0

8,2

18,5

11,5

2,9

Группа 3: ЖКХ, строительство, торговля

-3,1

10,6

3,7

-5,3

12,7

8,9

19,6

жилищное хозяйство

3,2

2,8

3,0

-9,0

28,3

7,8

9,7

коммунальное хозяйство

-15,5

11,2

-2,9

-5,0

-1,6

3,4

7,5

промышленность строительных материалов

19,0

23,5

16,5

18,0

16,2

-1,2

0,6

строительство

-4,2

13,3

11,2

32,7

-18,0

7,1

3,0

торговля и общественное питание

-9,5

34,9

6,4

20,2

20,9

28,5

1,5

Группа 4: нефть и газ

28,3

49,3

19,2

13,2

-11,3

20,7

17,9

нефтедобывающая

25,8

51,1

23,6

15,9

-15,1

19,2

13,6

газовая

34,7

44,4

5,0

5,0

-1,0

24,8

4,4

Группа 5: конкурирующий экспорт

22,4

21,5

21,0

13,2

-2,5

10,3

6,8

черная металлургия

8,9

15,7

18,4

10,1

-10,4

15,6

2,2

цветная металлургия

52,6

29,9

25,9

14,3

-2,2

5,5

3,1

химическая и нефтехимическая

-7,1

14,3

15,7

15,3

5,2

12,6

1,6

Примечания:

* Вклад отраслей в прирост инвестиций за три года (2001-2003 к 2000 г.), взвешенные по среднеарифметической структуре инвестиций в постоянных ценах за 2001-2003 гг.

Инвестиционный рост последних лет имел три «локомотива» с точки зрения вклада в инвестиционный спрос (табл. 4): транспорт и связь, на которые пришлось 24% общего объема инвестиций в 2001 г., топливная промышленность (19% инвестиций в 2001 г.) и ЖКХ (около 17% инвестиций в 2001 г.). Таким образом, эти три сектора обеспечивают 60% общего инвестиционного спроса. Понятно, что в такой стране, как России, все три сектора представляют естественные сферы вложений. Однако проблема опять появляется, если мы ищем силы для модернизации экономики. Безусловно выделяются связь и торговля (последняя, видимо, недооценена), в которых обновление и расширение идет на историческом фоне низких советских инвестиций. Во многих отраслях заметен бум вложений в 1999-2001 гг. под «прикрытием» низкого рубля: пищевая промышленность, цветная металлургия. Понятно, что нефтедобыча вышла на новые объемы экспорта и наращивала инвестиции в условиях высоких мировых цен. На этом фоне весьма низкими – несмотря на высокую динамику отдельных лет – остаются объемы (и вклад в прирост инвестиционного спроса) инвестиций в машиностроении и металлообработке, легкой промышленности.

Пример нефтяной и газовой промышленности с их огромной долей (22%) всех вложений страны ясно указывает на сегментированность (на отраслевом уровне) российской экономики и в особенности ее инвестиционных процессов. Вне сбыта большей половины добываемой нефти за рубеж для российских компаний (как и для большинства нефтеэкспортирующих стран) нет реально бизнеса и перспективы. Соответственно, инвестиционный цикл в глобальной нефтяной промышленности определяется глобальным спросом, технологическими возможностями добычи в различных районах, политическими рисками, особенностями финансирования добычи, конкуренции со сжиженным газом. Конкуренция нефтяных компаний в мире несет на себе значительное бремя национальных энергетических стратегий, стремления к обеспечению устойчивости и диверсификации источников поставок странами потребителями. Российские компании активно включились в глобальные процессы освоения пространства и конкуренции. Огромная роль мирового рынка, конкурирующих стратегий развития делает инвестиционный процесс нефтедобывающей промышленности зависимым от политических факторов, включая желание стран ОЭСР сократить свою зависимость от ближневосточной нефти (разновидность промышленной политики). Так что будущее этой отрасли во многом зависит от внешних факторов и от энергетической стратегии страны.

Политика развития финансовых рынков и институтов существенно влияет на характер развития экономики и тип реализуемых проектов. Например, без развития среднесрочного финансирования (как минимум 5-летние корпоративные облигации) новые проекты в машиностроении, химии, металлургии трудно реализовывать. Соответственно, «голландская болезнь» укореняется через структуру финансирования и отбор проектов по типу, срочности и отраслям. Другим примером является развитие инновационной политики, которое за пределами прямого государственного финансирования предполагает несколько условий, которые в настоящее время не соблюдаются:

– четко прописанные права собственности на изобретения (индивиды или организации и т.п.);

– правовая и информационная инфраструктура, поддерживающая рынок;

– финансирование новых исследований и коммерческой доработки старых – фактически «длинные пассивы» при коротких, раздробленных и рискованных активах, то есть венчурное финансирование;

– минимизация административных издержек для инновационных фирм, включая доступ к помещениям и аренду оборудования;

– снижение налогов на труд, поскольку это удерживает всю сферу использования человеческого капитала в тени.

Потребуются значительные преобразования на финансовых рынках, улучшение защиты прав собственности, все-таки участие государства в реализации стратегии развития страны, селекции и поддержки приоритетных проектов, возможно, приоритетов регионального развития, чтобы внутренний инвестиционный бум втянул в себя финансирование вложений как из национальных, так и внешних источников.

Отраслевая структура российской экономики, характер распределения рисков и рентабельности по проектам определяет структуру спроса на финансовые ресурсы. Отсутствие сплошной гаммы предложения по финансовых инструментов по срокам, рискам и ценам определяет направление поиска путей ускоренного развития ФР – банковского сектора, страхового, решение проблемы корпоративного контроля, или же поиск иных средств, чтобы решать проблемы экономического развития и реализации функций ФР в сфере перераспределения сбережений, их пакетирования, отбора, сопровождения проектов и диверсификации рисков.

Глава 2. Назначение, формы и пределы регулирования финансовых рынков

2.1. Вводные замечания

В данном разделе мы рассмотрим общие для всех сегментов финансового рынка такие проблемы, как принципы, уровни и виды регулирования, различные аспекты взаимоотношений государственного и негосударственного регулирования, объекты и цели регулирования. Анализ будет строиться на основе действующей модели функционирования российских финансовых рынков. Преимущественно – по состоянию на момент, предшествующий принятию Указа Президента РФ № 314 от 06 апреля 2004 года, ибо о модели, предложенной данным Указом, говорить по многим причинам преждевременно.

Автор считает необходимым упомянуть ряд отечественных ученых, чьи труды составляют необходимый всякому приступающему к изучению российского регулирования компендиум фундаментальных знаний. Среди них – профессора А.А. Аузан, С. А. Васильев, А. Е. Шаститко и В.Л. Тамбовцев, признанные специалисты в области теории саморегулирования Г.А. Тосунян, П.В. Крючкова, А.Ю. Обыденов, П.М. Лансков и В.С. Плескачевский. В области анализа децентрализованных учреждений и возможностей практического приложения данной модели регулирования к российским реалиям наиболее заметным специалистом является Е.В. Макеева.

При этом мы считаем себя свободными от принятия a priori или даже упоминания официально постулировавшихся аксиом, принципов, выводов и предложений по административной реформы, сформулированных в одноименной комиссии под руководством бывшего вице-премьера российского Правительства Б.С. Алешина, ибо, вне зависимости от того, принимали мы их или опровергали, они, как показала практика, оказались сняты с повестки дня.

2.2. Базовые аксиомы и дефиниции

Здесь и далее мы принимаем стандартное, классическое определение понятия «регулирование». В лапидарном виде оно звучит так:

Регулирование предполагает (юридическое) принуждение к выполнению правил со стороны третьего лица, уполномоченного на такое принуждение[12] .

При этом, говоря о целях регулирования и разделяя таковое на государственное (осуществляемое органами государственной власти и управления) и негосударственное (в частности – сорегулирование и саморегулирование), мы полагаем, что:

Государственное регулирование должно являться средством реализации общественного интереса (интереса общества в целом), а не частных интересов отдельных компаний или госчиновников;

Сорегулирование выполняет функции согласования интересов заинтересованных сторон по регулированию отдельного рынка (отрасли) как такового.

Саморегулирование является средством реализации интересов участников отдельной отрасли.

2.3. Регулирование: элементы, структура и возможные сочетания

Принципиальная схема регулирования состоит как минимум из 2 компонентов: регулятор и регулируемый. Рассмотрим вначале первого.

2.3.1. Общие положения о регуляторе

Компонента «регулятор» подразумевает под собой:

1. Систему формализованных норм, стандартов и правил деятельности, обязательных к исполнению регулируемым. Назовём эту систему условно «Кодекс поведения на рынке».

2. Систему выработки и принятия такового Кодекса.

3. Систему надзора за выполнением регулируемым данного Кодекса.

4. Систему наказаний за нарушения Кодекса.

+ отдельно – систему обратной связи между участниками процесса регулирования и систему раскрытия информации, которую мы условно назовем «системой институтов гражданского общества на рынке» и рассмотрим в дальнейшем отдельно.

2.3.1.1. Регулятор: его троякая сущность

При этом, как видно, системы 2 - 4 институционализированны. Соответственно, мы можем разделить понятие «регулятор в широком смысле» (каковым мы его употребляли до сих пор) на три разные группы институтов:

А. Собственно регулятор («регулятор в узком смысле») – система институтов, устанавливающих «правила игры» на рынке, или, в терминах «административной реформы» - система «правоустановления».

Б. Надзор. (Некоторые эксперты отделяют от функции надзора функцию контроля, что мы на данном уровне рассмотрения проблемы считаем излишним.) Надзор, как правило, включает в себя систему отчетности участников рынка перед надзорным органом и систему проверки деятельности этих участников. В терминах административной реформы в данном и следующем случаях используется понятие «правоприменение».

В. Система наказаний за нарушения, которая, как правило, состоит из следующих подсистем:

В1. Подсистема выработки и принятия кодифицированного перечня возможных нарушений и наказаний.

В2. Подсистема проведения расследования, квалификации правонарушения и доказательства вины.

В3. Подсистема определения вины и меры наказания.

В4. Подсистема исполнения наказания.

Строго говоря, эти три подсистемы могут быть объединены в одном институте, а могут быть разбросаны по всем трем регулятивным системам. Например, как обычный случай – кодекс правонарушений принимает «регулятор в узком смысле», бремя доказательства вины лежит на надзорном органе, а решение о вынесении наказания и собственно исполнение наказания осуществляет отдельный орган (например, органы судебной системы).

2.3.1.2. Регулятор: специализированный и общий

Каждая из систем и подсистем регулирования может иметь как специализированный характер (ориентироваться исключительно на финансовый рынок в целом или даже на отдельный его сегмент), так и общий характер (быть единой для участников всех рынков). Возможен и смешанный характер, когда в регулирующей системе присутствуют как специализированные, так и общие институты.

Например (наиболее распространённый случай): разработкой Кодекса рыночного поведения занимается и общий правоустанавливающий орган – Парламент (Законы) или Правительство (Постановления), и специализированный (отдельное правительственное ведомство); надзор закреплен за специализированной службой; система исполнения наказания – за органами общей судебной системы.

Преимущества и недостатки специализированных и общих органов очевидны. Специализированные органы обладают бо льшим профессионализмом, возможностью более тесной связи с регулируемыми (соответственно, большей информированностью о состоянии системы регулирования), как правило, большей гибкостью и оперативностью при принятии решений, большей заинтересованностью в развитии рынка. Общие же органы, в свою очередь, ceteris paribus, менее подвержены поиском административной ренты, имеют внутренние системы согласования интересов многих разнородных участников, следовательно, не заинтересованы в привилегированном развитии одного рынка в ущерб другим и ориентированы (по крайней мере, должны быть ориентированы) на повышение общего благосостояния.

При этом следует отметить объективное стремление специализированных органов к расширению своих полномочий и постепенному превращению в орган все более общего характера. Назовем эту тенденцию «восхождения от частного к общему» «индукцией регулятора». Как правило, она сдерживается как индукцией других регуляторов, так и стремлением существующих общих регуляторов к сохранению собственных полномочий.

2.3.1.3. Регулятор: кто он?

Любая из вышеупомянутых систем и подсистем регулирования может, в свою очередь, выступать от имени и по поручению:

– Государства;

– Самих регулируемых (участников рынка);

– Потребителей услуг участников рынка;

– Одновременно от имени всех или некоторых из вышеперечисленных групп.

В первом случае мы говорим о государственном регулировании, во втором – о саморегулировании, в четвертом – о сорегулировании. Третий случай теоретически возможен, но излишне экзотичен, поэтому мы ограничимся только его упоминанием, а более детальное его рассмотрение оставим для последующих работ.

Эти различные формы регулятора имеют несколько более глубокое значение, нежели просто различия в организационно-правовой форме или форме собственности. Это разница в целеполагании. В одном случае регулирование осуществляется в интересах государства, в другом – в интересах участников рынка, в третьем происходит согласование этих интересов.

В любом случае речь идет о делегировании полномочий от принципала (государства или участников рынка) к агенту – собственно регулятору. Таким образом, здесь возникает классическая агентская проблема, неоднократно обсуждавшаяся в литературе, но, как правило, применительно к корпорациям. Мы готовы утверждать, что агентская проблема в нашем случае принципиально схожа с таковой в корпоративном случае. И, по аналогии с термином «корпоративное управление» (corporate governance), мы для нашего случая предлагаем термин “government governance” (или, что точнее, но менее красиво, “regulation governance”).

Соответственно, мы далее можем вести разговор в терминах корпоративного поведения – например, говорить о социальной ответственности регулятора, о защите прав миноритарного принципала (например, небольших участников рынка в случае саморегулирования или ведомств-аутсайдеров в случае госрегулирования), о необходимости раскрытия информации регулятором о своей деятельности и пр.

Следует учитывать, что любая из систем регулирования (в том числе надзор и система исполнения наказаний) может представлять как в образе государственного регулирования, так и саморегулирования, и соответственно, сорегулирования. Причем каждый из этих вариантов может принимать форму как общего, так и специализированного регулятора.

2.3.2. Государственный регулятор

Говоря о системе государственного регулирования, нелишне будет кратко напомнить основные недостатки такового:

А. Общая (для всех отраслей) неэффективность государственного аппарата управления

– Высокие бюджетные издержки при неэффективном использовании бюджетных средств;

– Непрофессионализм регулятора (ибо у него нет стимулов повышать свой профессионализм);

– Высокая текучка кадров (особенно на низком и среднем уровне специалистов);

– Коррупция и иные способы изъятия административной ренты.

Б. Отсутствие единой государственной политики в области финансовых рынков

– Непредсказуемость и гетерогенность (происхождение из различных источников) правовой среды;

– Конфликты между ведомствами подрывают авторитет государства как регулятора;

– Отсутствие публичной цели регулирования.

В. Нарушения в обратной связи между потребителями, рынком и государством

– Незаинтересованность регулятора в развитии рынка[13] ;

– Отсутствие показателей эффективности деятельности регулятора;

– Отсутствие ответственности регулятора за принимаемые решения;

– «Запаздывание» в принятии регулирующих норм;

– Непредсказуемость действий регулятора;

– Информационная асимметрия в пользу регулятора;

– Неосведомленность регулятора о реальных условиях бизнеса.

Г. Сверхжесткое административное давление на участников рыночного процесса. В данном случае мы можем выделить две группы действий госрегулятора, в результате которых он де-факто выступает ингибитором развития рынка:

1. Действия регуляторов, приводящие к росту непроизводительных издержек бизнеса (соответственно, к росту цен на финансовые услуги, перекладываемые на плечи инвесторов):

– Барьеры на вход на рынок для небольших компаний

– Навязанные услуги

– Издержки контроля:

– Прямые

– Косвенные – издержки ликвидации последствий контроля.

2. Действия регуляторов, ограничивающие деловую активность участников рынка (искажают рыночные сигналы, ограничивают конкуренцию, ведут к прямой коррупции):

– Навязанные условия деятельности;

– Создание искусственных олигополий;

– Закрытые конкурсы на доступ к государственным ресурсам и общественным благам;

– Привилегированное (монопольное) положение коммерческих структур, аффилированных с регулятором.

2.3.3 Саморегулятор

Напомним классическое определение саморегулирования:

«Саморегулирование – это институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, (2) объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора)»[14] .

Приведем кратко основные достоинства и недостатки, сложившиеся к настоящему времени в области саморегулирования на финансовом рынке (помня постоянно, что саморегулирование как таковое существует на нем только на сегменте рынка ценных бумаг. Многочисленные общественные организации, представленные на иных его сегментах, даже такие влиятельные, как, например, АРБ и ВСС под определение СРО не подпадают, являясь, при всем к ним уважении, скорее лоббистскими и консалтинговыми структурами).

Саморегулирование сегодня. Достоинства:

– Наличие обратной связи и ответственность перед регулируемыми

– Профессионализм (само)регулятора

– Гибкость регулирования

– Экономия бюджетных средств

Саморегулирование сегодня. Недостатки:

– Разрыв между идеей и формальным статусом

– Полная подконтрольность госрегулятору;

– Бесправность в установлении стандартов;

– Трудности с контролем и наказанием за нарушения.

– Конфликт интересов (СРО versus членская общественная организация)

– Повышение материальной нагрузки на участников рынка;

– Финансовая зависимость от подконтрольных субъектов;

– Конфликт между необходимостью увеличения количества членов и установлением жестких стандартов;

– Конфликт между разными группами профучастников.

– Отсутствие заинтересованности развития СРО со стороны государства.

Саморегулирование в будущем. Проблемы:

Ниже приведена своеобразная «матрица СРО» (термин предложен Е. А. Тимохиной), в которой сведены воедино теоретически возможные сочетания модели саморегулирования на каждом рынке в дихотомиях единственность-множественность и обязательность-необязательность членства.

Таблица 2.1

Единственность СРО

Множественность СРО

Обязательность членства

Монополизация рынка первыми членами СРО;

Установление высоких барьеров на вход в отрасль;

Фактическое введение налога на профдеятельность в виде членских взносов;

Возможный конфликт стандартов;

Регулятивный арбитраж с переходом членов между СРО;

Необязательность членства

Полная алогичность регулятивной конструкции

Регулятивный арбитраж между госрегулированием и СРО при явном предпочтении госрегулирования;

Наличие двойных стандартов (государство – СРО);

– Отсутствие критериев разграничения полномочий между государством и СРО

– Неправовой характер нормативных актов СРО, следовательно – невозможность использования адекватных мер принуждения (наказания) за неисполнение актов СРО

– Невозможность использования судебной системы при возникновении конфликтов в сфере, регулируемой СРО, а также между СРО и ее членами. Решение этой проблемы путем создания «квазисудов» при СРО повлечет дополнительные издержки, при этом решения таких органов не будут поддерживаться системой исполнительного производства.

2.3.4 Сорегулирование

В данном случае мы говорим о попытке соединить интересы всех или части групп участников рыночного процесса – государство, бизнес и потребителей бизнес-услуг. Таковое сорегулирование может строиться трояким образом:

- приданием права регулятивной инициативы (инициации нормативных актов) негосударственным субъектам – инициативное сорегулирование ;

- обязательным учетом мнения негосударственных субъектов при принятии решений. Например, путем создания различного рода экспертных советов, консультативных групп, коллегий и пр. при государственном регуляторе с наделением таковых соответствующими полномочиями (например, правом вето на инициативы регулятора) – экспертное сорегулирование ;

- созданием отдельного регулятора, в коллегиальный исполнительный орган которого входили бы представители всех заинтересованных групп. Наиболее часто в данном случае создаются так наз. «децентрализованные учреждения», как правило, имеющие 100%-ную государственную собственность, но финансируемые как государством, так и участниками рынка, и имеющие последних (включая потребителей услуг) в составе Правления либо Совета директоров.

Именно система сорегулирования нам представляется наиболее адекватно соответствующей требованиям, предъявляемым к идеальному регулятору рынка. При этом мы отдаем себе отчет в технических сложностях построения такой модели, например, при наделении сорегулятора правом нормотворчества и легитимации актов, принятых децентрализованным учреждением.

2.3.5. Подчиненный субъект регулирования

В зависимости от типа подчиненного субъекта регулирования (т.е. кого мы регулируем) теоретически возможно выделение 4 модели регулирования. Назовем их условно

- институциональная модель (по-разному регулируются разные финансовые институты);

- инструментальная модель (по-разному регулируются разные финансовые инструменты);

- функциональная модель (по-разному регулируются разные функции, выполняемые субъектами финансового рынка);

- актуальная, или бихевиоральная модель (по-разному регулируются различные виды действий (модели поведения) субъектов финансового рынка).

При этом встречаемое выше словосочетание «по-разному регулируется» можно толковать как:

- регулируется разными нормативными актами;

- регулируется разными ведомствами;

- регулируется разными требованиями, предъявляемыми к объектам регулирования.

Рассмотрим вышеуказанные модели регулирования подробнее.

Институциональная модель

Исторически первая сложившаяся модель. При ней, как уже было сказано, различным регуляциям отдельно подвергаются разные институты – например:

- банки;

- инвестиционные компании;

- страховые компании;

- ипотечные компании;

- лизинговые компании;

- пенсионные фонды;

- и др., вне зависимости от того, какие действия и какие функции они выполняют.

Несомненным достоинством данной модели является ее простота (если ты называешься определенным кодовым словом – например, «банком», - то ты автоматически подпадаешь под полное управление соответствующего регулятора – в данном случае, Центрального Банка). Один из существенных недостатков данной модели явным образом высвечивается, когда мы рассматриваем структуру финансовых групп, в которых под единым руководством и собственником собираются лица с разными «кодовыми словами» в наименовании. В итоге, единый механизм финансовой группы (с единым центром принятия решений, согласованной политикой и стандартным распределением прибылей и убытков) оказывается во власти нескольких регуляторов, каждый из которых имеет свои представления о должном. Таким образом, в начале имеет место явно выраженный «регуляционный арбитраж»[15] , затем - «шизофрения регулируемого»[16] (и, как следствие – рост издержек бизнеса) и конкуренция регуляторов за объект регулирования. Данные недостатки могут скрываться при росте универсализации субъекта регулирования – например, в случае возможности проведения банками операций на финансовых рынках без ограничений, у них может не возникнуть необходимости в создании дочерних инвестиционных компаний, и, таким образом, они будут избавлены от опеки со стороны соответствующего регулятора.

Инструментальная модель

Выбирает себе в качестве субъекта регулирования определенный тип финансового инструмента (или рыночный сегмент). Например:

- инструменты денежного рынка;

- инструменты валютного рынка;

- инструменты рынка классических ценных бумаг (акций и облигаций, возможно – отдельно для государственных ценных бумаг);

- инструменты рынка производных финансовых инструментов;

- инструменты рынка ипотечных бумаг;

- инструменты вексельного рынка;

- инструменты рынка драгоценных металлов и иных предметов инвестирования;

- и др., вне зависимости от кого, кто (какой институт) является участником данного рынка.

Недостаток данной модели высвечивается при анализе диверсифицированных финансовых институтов, оперирующих одновременно на разных рынках. Достоинством данной модели является корректный учет специфики каждого финансового инструмента. Логично предположить, что в данной модели доминирующим должно являться регулирование именно рынка данного инструмента (т.е. правил выпуска и обращения инструментов, деловой этики в области совершения сделок и расчета по ним), а не предъявление определенных требований к институтам, оперирующим на данном рынке.

Функциональная модель

В данной модели мы можем абстрактно выделить, в частности, следующие группы регулируемых функций:

- привлечение (аккумуляция) финансовых средств. Она может по разному регулироваться, например, для привлечения средств от физических лиц, юридических лиц или государственных средств;

- размещение средств (финансовых активов), в т.ч.

- кредитование (в том числе ипотечное)

- операции на финансовом рынке (брокерские и дилерские операции, операции по (доверительному) управлению денежными средствами и ценными бумагами и пр.);

- учет финансовых активов (в том числе денежных средств, обязательств и ценных бумаг) и расчеты по ним, в т.ч.

- расчетно-кассовое обслуживание;

- регистраторская деятельность;

- депозитарная деятельность;

- деятельность клиринговых организаций и расчетных палат;

- деятельность по организации коммуникаций (взаимодействия) между участниками рыночного процесса (в частности, деятельность организаторов торговли, включая биржи и услуги по организации внебиржевой торговли (например, на рынке FOREX), услуги по размещению займов и пр.);

- деятельность по предоставлению информации участникам рыночного процесса (т.е. услуги рейтинговых, аналитических, информационных агентств, консалтинговых, аудиторских, оценочных и т.п. компаний, инвестиционных (финансовых) консультантов etc.);

- деятельность по страхованию рисков (включая как классические виды страхования, так и проведение операций хеджирования с использованием инструментов срочного рынка);

- деятельность по выпуску новых финансовых инструментов (различные эмиссии, в том числе денежные);

- деятельность по ликвидации финансовых активов (совсем уж абстрактная).

Недостаток функциональной модели также связан с тенденцией к универсализации и диверсификации финансовых институтов, следовательно, и тут могут возникнуть и шизофрения регулируемого, и конкуренция регуляторов. Впрочем, в данной модели не возникает предпосылок для создания регуляционного арбитража. Т.е., здесь, как и в инструментальной модели, регулированию следует подвергать не столько состояние институтов как лиц, выполняющих определенные функции, сколько сами правила осуществления данных функций.

Актуальная (бихевиоральная) модель

В данной модели субъектом регулирования служат различные виды действий участников рынка, вне зависимости от того, кто эти действия совершает, с каким инструментом и с какой целью. Мы можем выделить среди прочих следующие группы подобных действий:

- Выход на рынок. В данном случае могут устанавливаться определенные требования к финансовому состоянию потенциального участника рынка, к уровню его или его сотрудников образования, к его истории, к организационно-правовой форме и пр.

- Торговое поведение. В данном случае регулируется проведение операций (прежде всего – операций купли/продажи) на рынке. Здесь могут быть установлены специальные требования, направленные на предотвращение манипулирования рынком и использования инсайдерской торговли, а также требования к поведению по отношению объекта покупки (направленные в частности на предотвращение некорректных способов захвата активов).

- Конкурентное поведение. Регулирование в данном случае опирается на принципы и методы антимонопольного законодательства и направлено, в частности, на контроль за сделками M&A, за рыночной долей участников процесса и за справедливым ценообразованием (в т.ч. за ценовыми сговорами).

- Корпоративное поведение. В данном случае регулируется весь спектр взаимоотношений между собственниками (как миноритарными, так и мажоритарными), менеджерами и стейкхолдерами компании.

- Поведение с клиентами.

- Поведение с государством (в том числе уплата налогов, отчетность, борьба с отмыванием нелегальных доходов и пр.)

- Поведение с общественностью (включая социальную, экологическую и информационную ответственность бизнеса).

- Уход с рынка.

Как правило, различные юрисдикции тяготеют к той или иной мягкой форме первых трех моделей регулирования. Последняя же, актуальная модель, как правило, является дополнительной к базовой. При этом как мировую тенденцию можно констатировать постепенный отказ от институционального регулирования в пользу функционального.

Если рассмотреть более подробно сложившуюся на момент до принятия Указа Президента № 314 систему регулирования в Российской Федерации, то мы можем обнаружить логически малообъяснимое сосуществование всех четырех теоретически возможных моделей регулирования.

Так, институциональная модель проявляет себя в таких связках «регулятор-регулируемый», как ЦБ – коммерческие банки, ФКЦБ – инвестиционные компании, Инспекция НПФ при Минтруда – негосударственные пенсионные фонды, Минфин в лице департамента страхового надзора – страховые компании, МАП в лице Комиссии по товарным биржам – соответственно, товарные биржи и т.п.

Инструментальный подход к регулированию проявляется, например, в том, что все действия на валютном и денежном рынках регулируется Центральным Банком, на рынке ценных бумаг – ФКЦБ, рынок срочных контрактов оспаривают друг у друга МАП, ФКЦБ и ЦБ, а, например, вексельный рынок, напротив, вообще не имеет персонифицированного регулятора и регулируется исключительно напрямую нормами гражданского и международного права.

Функциональная модель, в силу большого разнообразия возможных регулируемых функций, является самой сложносоставной из всех. При этом как раз она наименее явно выражена в российской системе регулирования.

Наконец, бихевиоральная модель являет себя, в частности, в антимонопольном законодательстве (МАП), в законодательстве о легализации преступных доходов (КФМ), в попытках ФКЦБ монополизировать контроль за соблюдением норм добросовестного корпоративного поведения и прав инвесторов.

Такое соединение разных моделей регулирования в одной юрисдикции объясняется исключительно субъективными исторически сложившимися обстоятельствами – своеобразной межвидовой борьбой за контроль над рынком между разными ведомствами, политическими и финансово-промышленными группами на протяжении 1990-х – начала 2000-х годов, в результате которой, после многих частных компромиссов, побед и отступлений сложилась такая громоздкая, затратная и неэффективная система регулирования.

Нам представляется целесообразным предложить переход к цельной функциональной модели регулирования финансовых рынков с вынужденными элементами бихевиоральной модели (в той ее части, которая имеет общий для всех рынков характер и не имеет явно выраженной специфики для рынков финансовых).

2.3.6. Выводы

Теперь, проанализировав пространство теоретически возможных участников системы регулирования, мы можем перейти собственно к моделированию таковой системы.

Мы помним: о 3 (или 4) типах регулятора, о 4 моделях регулирования и о 6 институциональных (под)системах регулирования, каждая из которых может быть представлена двояким образом – специализированным и общим. Упражнения в комбинаторике на предмет теоретически возможного количества вариантов регулирования мы оставляем неравнодушным читателям. Обратим только их внимание на тот факт, что при принятии нашего подхода широко используемые понятия «мегарегулятор» и «метарегулятор»[17] расплываются, теряя очертания вплоть до потери идентификации. Ибо – что есть ФСФР РФ, созданная пресловутым Указом № 314 и при рождении нареченная прообразом мегарегулятора? На сегодняшний[18] момент – государственный специализированный надзорный орган в преимущественно институциональной модели управления с элементами бихевиорально-институциональной (в области раскрытия информации эмитентами) модели. Что такое была ФКЦБ? Государственный регулятивно-надзорный специализированный орган с элементами экспертного сорегулирования в преимущественно институциональной регуляционной модели.

Проблемы возникают при сосуществовании разных систем и моделей регулирования на разных его сегментах. И тут уже можно строить модели поведения регуляторов и регулируемых – их внутривидовое соперничество, регуляционный арбитраж, «захват и перехват регулирования», «банкротство регулятора», «скрытые», «формальные», «формально скрытые» и пр. регуляторы. Но это тема для отдельного этологического исследования.

В рамках настоящего исследования мы не готовы сделать вывод о том, какова же должна быть оптимальная система регулирования. Однако в данном контексте нельзя не упомянуть «гипотезу Григорьева о нормативной синхронности[19] », предполагающую целесообразность синхронизации стадий развития финансового рынка (кредиты - векселя – корпоративные облигации - еврооблигации – акции) с соответствующим развитием системы регулирования, в целях сохранения взаимной адекватности регулирующей и регулируемой систем.

2.4. Идеальные принципы регулирования

2.4.1. Что должно быть в регулировании

Мы предполагаем, что при построении оптимальной системы регулирования какого бы то ни было рынка, должны быть в обязательном порядке предусмотрены и в итоге наличествовать:

– Системы и контуры обратной связи между регулятором, рынком и потребителями рыночных услуг;

– Публичная цель регулирования и публичный контроль за ее достижением.

– Применение анализа «затраты-выгоды» при выборе системы регулирования и принятии каждого конкретного регулирующего решения.

2.4.2. Чего не должно быть в регулировании

Одновременно с этим мы заявляем, что при построении системы регулирования должны быть в обязательном порядке предусмотрены системы защиты, препятствующие:

– возможности непубличного давления на регулятора со стороны заинтересованных групп;

– возможности изъятия административной ренты со стороны регулятора.

Упомянутые две запретные возможности не отменяют присутствие более общей системы антикоррупционных действий, в частности ограничивающих разовые случаи вымогательства регулятора.

2.4.3. Что является объектом регулирования

Проблемы, которые должно решать регулирование (в отношении финансовых рынков):

Защита прав собственности и контрактов (судебная защита – арбитражные и третейские суды, контроль за расчетной дисциплиной)

Борьба с неполнотой, искаженностью и асимметрией информации (см. раздел о развитии институтов гражданского общества), в т.ч.

– Проблема «ухудшающего отбора»

– Информация об участниках рынка, в частности - поиск контрагента

– Информация о финансовых инструментах и эмитентах

– Ценовая и прочая конъюнктурная информация

– Информация о деятельности регулятора

– Информация о потребителях

Несовершенство конкуренции (преимущественно антимонопольное законодательство и кодексы профессиональной этики)

– Картели - ценовые сговоры и сговоры по разделу рынка

– Барьеры на вход в отрасль и выход из отрасли

Несбалансированность рынка (методы в дополнение к общей макроэкономической политике)

– Флуктуация уровня цен (правила стабильной биржевой торговли)

– Циклические кризисы и структурная безработица (проблема выхода с рынка)

Устойчивость и надежность рыночных структур

– Устойчивость системы расчетов

– Надежность системы учета прав собственности

– Дефолты по долговым обязательствам (развитие системы рейтинговых агентств)

Развитие рынка

– Новые участники (барьеры на вход в отрасль)

– Новые инструменты (в т.ч. IPO, производные и пр.)

– Новые правила и стандарты (как правило, функция СРО)

Развитие институтов гражданского общества в системе финансовых рынков

– Роль общественного контроля за регуляторами и участниками рыночного процесса

Данные меры должны распространяться как на государственные органы власти и управления, так и на негосударственные органы регулирования (саморегулирования) рынка:

– Установление публичных целей регулирования;

– Установление показателей деятельности регулятора и развития рынка;

– Раскрытие информации о деятельности регуляторов и профучастников, развитии рынка. Создание доступной базы данных об участниках рынка;

– Публичное обсуждение нормативно-правовых новаций;

– Регулярная общественная экспертиза деятельности регуляторов;

– Внедрение практики периодической публичной отчетности регуляторов о результатах своей деятельности;

– Развитие институтов независимого анализа на финансовом рынке;

– Развитие системы независимых рейтинговых агентств

– Развитие общественных институтов потребителей финансовых услуг;

– Развитие системы административных судов;

– Возможность для общественных организаций подачи исков против действий регуляторов;

– Установление для сотрудников регулятивных органов квалификационных требований как минимум не ниже соответствующих требований, установленных для профессиональных участников рынка;

– Раскрытие информации (в т.ч. финансовой) о деятельности структур, аффилированных с органами регулирования;

– Публичность конкурсов на доступ к ресурсам.

Глава 3. Банковский сектор: текущее состояние и система регулирования

3.1. Структура банковской системы РФ

3.1.1. Двухуровневый принцип построения банковской системы России

Вот уже более 10 лет российская банковская система с формальной точки зрения является двухуровневой.

На верхнем уровне находится Банк России (Центральный Банк Российской Федерации), который является одновременно и банком, и государственным регулирующим органом, на нижнем уровне – кредитные организации, в которые входят коммерческие банки, небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

Если анализировать историю становления и развития банковского дела, то можно сделать вывод, что совокупность банковских организаций может существовать и существовала в трех формах.

Первая форма была представлена в виде множества независимых друг от друга кредитных организаций, каждая из которых была вправе выполнять любые из принятых в то время банковских операций, включая эмиссию наличных денег. Кроме того, отсутствовали устойчивые взаимосвязи между этими кредитными организациями, а их взаимодействие никем специально не координировалось. Конечно, они руководствовались действующими в стране законами, однако еще не появился специальный орган, уполномоченный государством на управление этим сегментом экономики. Такой этап развития банковского дела прошли многие страны мира.

Со второй формой мы имеем дело тогда, когда в стране существует лишь одна банковская организация, имеющая разветвленную, охватывающую всю страну сеть филиалов.

Эта форма сложилась в СССР и в ряде стран, входивших в так называемый «социалистический лагерь». Речь идет о Госбанке СССР и государственных банках этих стран и их филиалах. Как и в первой форме, банковское дело в данном случае имеет одноуровневую организацию.

Третья форма. Это такое множество банковских организаций, которое распадается на две численно неравные части: на одной стороне Центральный банк и другие органы управления и самоуправления банковской системы, а на другой – остальные кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок.

Специфическая особенность этой формы состоит в том, что хотя бы один из элементов данного множества – Центробанк – уполномочивается государством на управление всей совокупностью кредитных организаций, которые объявляются однопорядковыми, и функционированию которых придается скоординированный характер.

Эти особенности свидетельствуют о том, что у совокупности банковских организаций появились признаки системы и двухуровневая форма построения.

3.1.2. Банк России, его цели и задачи, функции, принципы его деятельности

Банк России представляет собой уникальное в правовом и в экономическом смысле образование.

Во-первых, Банк России – это федеральный орган государственной власти, что напрямую вытекает из Статьи 1 Федерального Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (в дальнейшем – Закон «О Банке России…»):

«…Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…»

Во-вторых, Банк России является юридическим лицом (та же Статья 1 Закона «О Банке России…»), и хотя получение прибыли и не является целью его деятельности, осуществляет ряд коммерческих операций.

Цели Банка России в сфере регулирования банковской системы хорошо описаны в Законе «О Банке России…»:

1) защита и обеспечение устойчивости рубля,

2) развитие и укрепление банковской системы РФ,

3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Для обеспечения этих целей Банк России осуществляет следующие функции:

«…1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

5) устанавливает правила проведения банковских операций;

6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные…».

Таким образом, в отличие от других отраслевых регуляторов (например, ФСФР или Федеральной службы страхового надзора), Банк России занимается не только регулированием финансовых институтов, но еще и:

- денежно-кредитной политикой,

- расчетно-платежной системой,

- эмиссией наличных денег и налично-денежным обращением,

- рефинансированием кредитных организаций,

- обслуживанием счетов бюджета,

- управлением золотовалютными резервами страны,

- валютным регулированием и валютным контролем,

- платежным балансом Российской Федерации,

- осуществляет собственные банковские операции.

Все вышеизложенное можно определить как принцип полисубъектности верхнего уровня банковской системы РФ – т.е. Банка России. Этим принципом обусловлена дифференциация полномочий Банка России.

Суть данного принципа состоит в том, что один и тот же орган (Банк России) сочетает нормотворческую, контрольную и надзорную функции, выполняет роль эмиссионного центра, кредитора последней инстанции и одновременно выступает как хозяйствующий субъект. То есть фактически Банк России на настоящем этапе развития российской банковской системы сочетает функции нескольких субъектов государственного управления.

Хорошо это или плохо, и не следует ли возложить эти функции на разные государственные структуры? По этому поводу у банковских экспертов и аналитиков имеются разные мнения.

По мнению одних, Центробанк должен быть единственным субъектом на верхнем уровне банковской системы с теми же, что сейчас, либо с обновленными управленческими функциями. В этом случае законодатель должен будет подробно и последовательно очертить пределы его влияния на коммерческие банки и иные финансовые институты, осуществляющие банковские операции.

Этот вариант развития банковского законодательства не предполагает сколько-нибудь существенных сдвигов в структуре и функциях субъектов и объектов управления банковской системой и направлен на осуществление лишь «косметического ремонта» этой системы.

Другая часть экспертов и аналитиков предлагает в качестве варианта реформирования разделение управленческих функций, осуществляемых Банком России как центром банковской системы. Представляется крайне важным подчеркнуть, что разделение этих функций должно полностью основываться на нормах Конституции РФ.

Реализация этого варианта связана прежде всего с изъятием у него и передачей другим субъектам ряда выполняемых им функций государственного управления. Так, регистрация банков, лицензирование банковской деятельности, осуществление контрольно-надзорных функций и нормотворчество служат формой реализации публичного интереса в банковской сфере, понимаемого как требование обеспечения стабильности кредитно-банковской системы. В подавляющем большинстве стран этот интерес реализуется не центральными банками, а специальными государственными органами.

Например, в Германии лицензирование банковской деятельности, а также осуществление контрольно-надзорных функций исполняется Федеральным ведомством по контролю за кредитным делом – самостоятельным федеральным органом, подчиненным федеральному министру финансов.

В США функции регистрации и лицензирования выполняет не Федеральная резервная система (ФРС), а Служба финансового контролера, подчиненная министру финансов. Более того, в литературе и материалах для законодательных органов настоятельно рекомендуется лишить ФРС всех функций регулирования и контроля, оставив за ней главную функцию – формирование и проведение в жизнь денежно-кредитной политики.

Данные вариант развития представляется нам более прогрессивным. Его реализация позволит избежать постоянных конфликтов между двумя уровнями банковской системы и законодательно установить систему «сдержек и противовесов» с целью воспрепятствования сосредоточению всех властных функций в руках одного субъекта управления банковской системой, что представляется на данном этапе крайне важным.

Какими же могли бы быть органы, которые взяли бы на себя ряд функций, выполняемых в настоящее время Банком России? Прежде всего это функции регистрации банков, а также лицензирования банковской деятельности, которые могут быть возложены на учреждение, организационно обособленное от Банка России и не подведомственное ему.

Далее, специальному ведомству можно частично передать и нормотворческую функцию нынешнего Банка России, поскольку осуществление функций государственного управления невозможно без права принимать в пределах предоставленной компетенции соответствующие нормативные правовые акты. При этом подзаконные акты должны проходить процедуру регистрации в Министерстве юстиции РФ, что является дополнительной гарантией обеспечения их соответствия закону.

Наконец, осуществление контрольно-надзорных функций и применение санкций за нарушение банковского законодательства также могли бы быть возложены на специальный орган. Что же касается системы Банка России, то на нее ложится задача осуществления единой денежно-кредитной политики, что и превращает эту систему в федеральную банковскую систему России. Учитывая, что Конституция РФ возложила на Банк России как один из органов государственной власти ряд исключительных функций, необходимо использовать для их реализации существующую систему Центробанка.

По какому пути пойдет развитие банковского законодательства в этой сфере, пока неясно. Тем не менее, очевидно, что есть ряд правовых и управленческих вопросов, решение которых необходимо уже в ближайшем будущем. В частности:

1. Определение органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой в России.

2. Определение компетенции каждого из этих органов с целью создания и реализации механизма «сдержек и противовесов», направленного на обеспечение взаимного контроля этих органов в процессе принятия управленческих решений и их оптимизации.

3. Определение правовых средств, обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти, осуществляющих управление банковской системой РФ.

4. Решение вопросов правового положения и компетенции территориальных органов управления банками в регионах и их взаимоотношений с федеральными органами управления банковской системой РФ.

5. Определение инструментов, обеспечивающих управление субъектами нижнего уровня банковской системы со стороны субъектов верхнего уровня (минимальные обязательные резервы и иные экономические нормативы, установление учетной ставки, порядка и условий рефинансирования банков и иных кредитных институтов, средства, направленные на обеспечение ликвидности банковской системы, операции на открытом рынке и т.д.), а также порядка их применения.

6. Определение правовых основ самоуправления и саморегулирования банковской системы.

7. Установление мер юридического воздействия, в том числе мер юридической ответственности субъектов обоих уровней банковской системы (в особенности субъектов верхнего уровня) за принимаемые решения.

Весьма важным является также принцип независимости Банка России от других органов государственной власти.

Содержание данного принципа раскрыто в Статье 5 Закона «О Банке России…», в соответствии с которой Банк России в пределах его полномочий независим в свой деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельности Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Закону «О Банке России…». В случае вмешательства в его деятельность Центробанк информирует об этом Госдуму РФ и Президента РФ.

На данный момент Банк России подчиняется непосредственно Государственной Думе Федерального Собрания России, которая в соответствии со Статьей 5 Закона «О Банке России…» никак не влияет на процесс и направления регулирования банковской системы, кроме таких опосредованных способов как:

- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации;

- рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение.

На практике ситуация такова, что Банк России фактически самостоятелен в выборе стратегии и тактики регулирования банковской системы и определения направлений ее развития.

Организационное построение Банка России устроено по принципу экономического районирования . Этот принцип является производным от конституционного принципа осуществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в Статье 85 Закона «О Банке России…».

В соответствии с данным принципом по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России (к которым, согласно Статье 83 Закона «О Банке России…», относятся и национальные банки республик в составе РФ) могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов РФ. То есть, с одной стороны, в регионах должны наличествовать территориальные учреждения Банка России, а с другой стороны, не обязательно в каждом субъекте федерации должно быть отдельное территориальное учреждение. Например, такие кредитных организации, расположенные в Москве и в Московской области (которые являются разными субъектами РФ), подчиняются одному территориальному управлению Банка России.

3.1.3. Кредитные организации, их виды и функции

Кредитные организации, составляющие нижний и основной уровень российской банковской системы, внутри себя достаточно неоднородны.

«…Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.

Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

Иностранный банк - банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован…[20] ».

Впервые определения понятия «банк» появилось в Законе РСФСР от 02.12.1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР», в соответствии со Статьей 1 которого банк определялся как коммерческое учреждение, являющееся юридическим лицом, которому в соответствии с данным Законом и на основании лицензии (разрешения), выдаваемой Центробанком РСФСР, предоставлено право привлекать денежные средства от юридических и физически лиц и от своего имели размещать их на условиях возвратности, платности и срочности, а также осуществлять иные банковские операции.

Это определение с правовой точки зрения было не совсем удачным, так как под учреждением в советском и российском законодательстве традиционно понимались и понимаются организации, создаваемые собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемые им полностью или частично. Следовательно, юридическая сущность коммерческого банка оставалась во многом неясной. Положение усугублялось и не вполне точными формулировками Статьи 5 данного Закона РСФСР, где перечислялись банковские операции и сделки. Причем, во-первых, банковские операции не были как-либо отделены от банковских сделок, что не позволяло провести четкое различие между этими понятиями, а во-вторых, перечень банковских операций и сделок не был исчерпывающим, что затрудняло отделение банковской деятельности от небанковской. На практике это создавало условия для осуществления банковской деятельности организациями, не имевшими специального разрешения (лицензии) на осуществление банковских операций.

Кроме того, Закон РСФСР разрешал осуществление отдельных банковских операций учреждениям, не являющимся банками, определив их как «другие кредитные учреждения». При этом само понятие кредитного учреждения в Законе не раскрывалось.

Данные недостатки были во многом обусловлены переходным периодом, в условиях которого зарождалось банковское законодательство.

В 1996 году новая редакция Федерального Закона № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в дальнейшем – Закон «О банках…») определила банк как создающееся в организационно-правовой форме хозяйственного общества коммерческое юридическое лицо, которое на основании лицензии Банка России вправе привлекать вклады (депозиты), выдавать кредиты, осуществлять расчеты, выполнять другие банковские операции, а также совершать иные сделки, не противоречащие закону и целям деятельности, указанным в его уставе.

Такой подход позволил:

1) уяснить место банков в системе субъектов права (коммерческий банк определен как коммерческая организация, т.е. организация, самостоятельно осуществляющая на свой страх и риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке),

2) выделить специфический признак банка, позволяющий отделить его от других субъектов предпринимательской деятельности, - осуществление банковских операций,

3) подчеркнуть, что банковская деятельность осуществляется на основании разрешения специально уполномоченного органа государственной власти – Банка России,

4) указать, что отличительным признаком коммерческого банка является не просто осуществление банковских операций, а то, что он осуществляет в совокупности такие банковские операции, как привлечение вкладов (депозитов), выдача кредитов и осуществление расчетов.

«Банк» определяется как кредитная организация, и далее в определении идут различные спецификации банка, выделяющие его из всего многообразия кредитных организаций.

Это означает, что понятие «кредитная организация» по своему объему шире, чем понятие «банк», и включает в себя некое подмножество кредитных организаций, не являющихся банками. Российское законодательство в большинстве случаев связывает юридические последствия не с понятием «банк», а с понятием «кредитная организация».

Кредитные организации могут быть образованы только в форме хозяйственного общества (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью).

Небанковские кредитные организации выполняют довольно широкий набор функций по обеспечению кредитно-финансового сегмента общественного производства и воспроизводства. Существование небанковских кредитных организаций наряду с банками обусловлено тем, что в силу объективных причин кредитные организации заинтересованы в специализации, позволяющей распределять между ними финансовые и кредитные обязанности.

Это происходит в том числе по следующим причинам:

1) довольно широкий перечень банковских операций и иных сделок, которые кредитная организация вправе осуществлять помимо банковских операций, побуждает кредитные организации специализироваться на оказании каких-либо отдельных банковских услуг или какого-то перечня таких услуг, но всегда такой перечень услуг будет закрытым, так как довольно проблематично для одной (пусть и крупной) организации осуществлять все банковские и иные финансовые операции, разрешенные для кредитных организаций,

2) неизбежно ограниченные возможности (организационные, материальные, кадровые и др.) любой кредитной организации, которые не позволяют им расширяться и укрупняться бесконечно, что дополняется закрепленными в Конституции РФ принципами поддержки конкуренции[21] и запрещения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию[22] .

Таким образом, если банки – это основной, главный финансовый институт, изначально ориентированный на комплексное осуществление банковской деятельности, т.е. объективно стремящийся к универсализации, то небанковские кредитные организации вторичны, производны по отношению к ним. Все они являются организациями, специализирующимися на проведении лишь отдельных банковских операций, в связи с чем имеют свое объективно обусловленное место в кредитно-финансовом сегменте экономики.

Законодательство предусматривает в составе современной российской банковской системы только три вида небанковских кредитных организаций:

- расчетные небанковские кредитные организации , в том числе:

- клиринговое учреждение – организация, которая является юридическим лицом, заявила себя как центр взаимных расчетов и которой не основании лицензии, выданной Банком России, предоставлено право осуществлять расчетные (клиринговые) операции, а также ограниченное число банковских операций, поддерживающих выполнение клиринга;

- расчетный центр организованного рынка ценных бумаг – кредитная организация, имеющая корреспондентский счет, открытый в подразделении расчетной сети Банка России, и уполномоченная на основании договора с Банком России обеспечивать денежные расчеты участников сделок на организованном рынке ценных бумаг путем открытия им счетов и осуществления денежных переводов по этим счетам;

«…1. Расчетные НКО вправе осуществлять следующие банковские операции:

1) открытие и ведение банковских счетов юридических лиц;

2) осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков - корреспондентов, по их банковским счетам.

2. В зависимости от функционального назначения НКО могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам, осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, операции по купле - продаже иностранной валюты в безналичной форме, а также сделки, предусмотренные их уставами, зарегистрированными в порядке, установленном Инструкцией Банка России от 23.07.1998 г. № 75-И.

НКО не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет.

3. Расчетные НКО вправе предоставлять кредиты клиентам - участникам расчетов на завершение расчетов по совершенным сделкам в порядке, определенном Типовым положением Банка России о деятельности соответствующих расчетных НКО и (или) их уставом, на условиях возвратности, срочности, платности, обеспеченности в пределах, установленных нормативами Н6, Н16 (п. 6 Положения). При этом предоставление кредитов за счет специально созданных участниками расчетов резервов (фондов) осуществляется в рамках полномочий, предоставленных участниками.

4. Временно свободные денежные средства расчетные НКО вправе размещать только в виде вложений в ценные бумаги Федерального Правительства, отнесенных Банком России к вложениям с нулевым риском, а также хранить на корреспондентских счетах в Банке России и в кредитных организациях, осуществляющих деятельность по проведению расчетов…»[23] .

- организации инкассации – кредитные организации, которые на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять инкассацию (прием, доставку и сдачу) денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов.

«…9. Организации инкассации на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять следующую банковскую операцию: - инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов…».

Упомянутые также в Законе «О банках…» филиалы и представительства иностранных банков - это зарегистрированные и работающие на территории России обособленные подразделения банков, признанных таковыми по законодательству иностранных государств.

Банки, являющиеся российскими юридическими лицами, но имеющими иностранное участие в уставном капитале, не являются иностранными банками с точки зрения Закона «О банках…» и общепринятой терминологии.

Роль иностранных банков в российской банковской системе не очень незначительна, в отличие от российских банков с иностранным участием и российских банков, являющихся «дочерними» по отношению к иностранным банкам.

Существуют ли еще какие-либо виды кредитных организаций, кроме предусмотренных Законом «О банках…» и нормативными актами ЦБ РФ? В строгом смысле – нет. Однако можно выделить так называемые «квазибанковские» структуры:

- кредитные союзы,

- «ссудно-сберегательные» общества или товарищества.

- «инвестиционные» небанковские организации («инвестиционные» НО).

Кредитные союзы нуждаются в том, чтобы поговорить о них подробнее.

Кредитный союз не является кредитной организацией в строгом смысле слова: это кредитный потребительский кооператив граждан, то есть некоммерческая организация. Деятельность кредитных союзов регламентируется Федеральным Законом «О кредитных потребительских кооперативах граждан» и не нуждается в лицензировании. Регулирующих государственных органов у кредитных союзов также нет, для них не установлено каких-либо нормативов финансово-хозяйственной деятельности.

Члены кредитного союза вносят в собственного кредитного союза денежные средства в форме паевых взносов – аналог уставного капитала у хозяйственных обществ. Кроме того, члены кредитного союза могут вносить денежные средства в форме личных сбережений (на основании договора об использовании в соответствии с целями деятельности кредитного союза) – аналог банковских вкладов (депозитов) или полученных займов у небанковских хозяйственных обществ.

За счет внесенных членами (пайщиками) кредитного союза паевых взносов и личных сбережений формируется так называемый фонд финансовой взаимопомощи, за счет которого кредитный союз предоставляет займы своим членам. Займы предоставляются под проценты, ставка которых обычно определяется правлением кредитного союза, исходя из рыночной конъюнктуры, имеющихся рисков и возможностей членов кредитного союза, выступающих в качестве заемщиков.

На личные сбережения также начисляются проценты, ставка которых регулируется тем же правлением кредитного союза и зависит от доходности осуществленных вложений (выданных займов).

Таким образом, основные доходы и расходы кредитного союза формируются за счет полученных и уплаченных процентов. Прибыль, которая остается у кредитного союза после уплаты всех налогов (а налогообложение кредитных союзов на данный момент ничем не отличается от стандартного налогообложения юридических лиц), распределяется на цели, предусмотренные уставом кредитного союза, его правилами, а также на выплату доходов членам кредитного союза (пропорционально их паевым взносам) – аналог дивидендов у хозяйственных обществ.

Как правило, существует некоторая пропорциональная зависимость между суммой паевого взноса и личных сбережений, внесенных членом кредитного союза, и той суммой, которую он вправе получить в виде займа от данного кредитного союза. Эти пропорции достаточно индивидуальны и устанавливаются правилами каждого конкретного кредитного союза. Естественно, что кредитующихся членов кредитного союза обычно меньше, чем членов, вносящих паевые взносы и личные сбережения. Часть пайщиков кредитных союзов вообще заинтересована только во вложениях с определенным доходом, и не нуждается в займах.

Займы в кредитных союзах существенно более доступны для его членов, нежели банковские кредиты: во-первых, ниже процентные ставки, во-вторых, нет сложной процедуры изучения кредитоспособности потенциального заемщика, т.к. в кредитном союзе его знают, и в-третьих, нет длительных, дорогих и сложных залоговых процедур (подавляющее большинство займов предоставляется кредитными союзами своим членам без залогового обеспечения).

По оценкам Лиги кредитных союзов (добровольное общественное объединение кредитных союзов общероссийского значения, существует наряду с региональными объединениями кредитных союзов), в настоящее время создано и функционирует более 200 кредитных союзов, объединяющих около 200 тысяч пайщиков.

Кредитные союзы в основном создаются и функционируют в малых и средних городах. Активные кредитные союзы есть на Дальнем Востоке, в Восточной Сибири. Можно выделить крупные кредитные союзы в Смоленске, в Кемерово, в Липецке, в малых городах Юрга и Урай.

Кредитные союзы делятся по числу пайщиков на мелкие, средние и крупные. К крупным относятся кредитные союзы с числом пайщиков более тысячи (например, в кредитном союзе г.Урай 7000 пайщиков). К средним можно отнести кредитные союзы, объединяющие от 200 до 1000 пайщиков. Кредитные союзы с числом пайщиков менее 200 относятся к мелким.

Кредитные союзы объединяют своих членов по принципу некоторой общности данных людей (принцип «common bond»), что вообще является основой любой кооперативности. Общность может быть, например, по месту жительства (территориальный признак), или по месту работы (профессиональный признак), или по общности интересов (общее хобби – кредитный союз садоводов, филателистов и т.п.).

Подавляющее большинство действующих сейчас в России кредитных союзов объединяет своих членов по профессиональному признаку (например, один из крупнейших кредитных союзов в городе Юрга объединяет работников машиностроительного завода). Меньшее количество кредитных союзов сформировано по территориальному признаку.

В настоящее время рынок кредитных союзов развивается, растет конкуренция в этой области. Появляются новые направления деятельности кредитных союзов, в частности такие, как финансирование малого бизнеса. Как уже говорилось выше, получить заем в кредитном союзе куда проще, нежели кредит в банке. А малые предприятия готовы платить большие проценты на полученный заем, нежели физические лица. То есть ситуация получается взаимовыгодной и для кредитных союзов, и для малого бизнеса. В качестве примера кредитного союза, активно предоставляющего займы малым предприятиям, можно назвать кредитный союз г.Смоленска.

Кроме того, в ряде регионов кредитные союзы активно участвуют в различных социальных программах, проводящихся при поддержке региональных администраций. Это жилищные программы, программы финансирования молодежного образования, программы поддержки многодетных семей.

В целом, на наш взгляд, сектор кредитных союзов представляется весьма перспективным в плане оказания финансовых услуг (предоставления займов) населению и малым предприятиям. При этом тот факт, что кредитные союзы никем не регулируются, не контролируются и никому не подчиняются, дает им несомненные преимущества. Это позволяет обеспечить большую свободу их деятельности.

По нашему мнению, есть ряд моментов, касающихся кредитных союзов, которые не нужно даже пытаться законодательно закрепить или ограничить, а можно оставить в рамках саморегулирования. В частности, это:

- Вопрос достаточности собственных средств кредитных союзов – здесь никаких общих требований нет. Если что-то и должно волновать государство в этом плане, так это качество активов кредитных союзов, а не размер их собственных средств. Вопрос размера и качества собственных средств должен решаться каждым кредитным союзом самостоятельно, или в крайнем случае – с учетом стандартов, разработанных объединениями кредитных союзов (в первую очередь – Лигой).

- Нормативы соотношения паевых взносов и личных сбережений, а также предоставленных займов, нормативы формирования резервного фонда кредитного союза. Здесь также можно положиться на индивидуальные правила кредитных союзов и стандарты, подготовленные Лигой кредитных союзов.

Однако существуют аспекты, по которым целесообразность разработки и принятия нормативных документов, касающихся кредитных союзов, сомнений не вызывает. В первую очередь, это вопросы бухгалтерского учета и налогообложения кредитных союзов. Следовало бы разработать особые стандарты бухгалтерского учета деятельности кредитных союзов, которые с одной стороны позволили бы подчеркнуть некоммерческий характер их деятельности, а с другой стороны – особый (финансовый) характер осуществляемых операций. Для целей налогообложения имеет смысл обеспечить принятие специального налогового режима для кредитных союзов: поскольку фактически происходит кредитование одними гражданами других (и даже самих себя), обычный режим налогообложения сначала налогом на доходы физических лиц (полученных процентов на личные сбережения), потом налогом на прибыль организаций (прибыли кредитных союзов), затем снова налогом на доходы физических лиц (доходов на паевых взносы) никак не оправдан экономически.

«Ссудно-сберегательные» общества или товарищества представляют собой объединения предпринимателей или иных состоятельных лиц, одни из которых имеют свободные денежные средства, а другие – нуждаются в них для финансирования собственного бизнеса.

Как правило, речь идет опять-таки о финансировании таким образом малого и среднего бизнеса. Хорошо знакомые друг с другом (лично или по бизнесу) люди предоставляют друг другу денежные средства взаймы.

Дело в том, что предоставление займов от физических лиц юридическим сопряжено с определенными юридическими и налоговыми проблемами. Если физическое лицо предоставляет заем юридическому лицу, то в случае, если заем процентный, с полной суммы процентов возникает налог на доходы физических лиц, который юридическому лицу нужно рассчитывать и удерживать. У юридического лица могут возникнуть проблемы с включением данных процентов в расходы для целей налогообложения, т.к. физические лице не должны заниматься предпринимательской деятельностью.

В этой связи, наиболее простым выходом из положения представляется создание специального юридического лица (хозяйственного общества), которое выступает аккумулятором денежных средств физических лиц и выдает их взаймы юридическим лицам за свой счет. Аккумулирование средств физических лиц может быть организовано в разных формах: в виде вкладов в уставный капитал (для большей подвижности вкладов можно зарегистрировать акционерное общество), в виде средств от размещения векселей и др.

Форма юридического лица позволяет проводить все операции легально и в безналичной форме, а также минимизировать налоговые расходы (тем более, если юридическое лицо переходит на упрощенную систему налогообложения).

На наш взгляд, в ближайшие несколько лет частное ростовщичество (т.е. предоставление конкретными физическими лицами конкретным предприятиям займов «в черную») будет все больше уступать место описанным выше «ссудно-сберегательным» обществам или товариществам, которые имеют при кредитовании малого и среднего бизнеса те же ощутимые преимущества перед банками, что и кредитные союзы.

В этой связи можно было бы рекомендовать выделение на законодательном уровне подобных небанковских кредитных организаций, которые могли бы заниматься исключительно кредитно-депозитной деятельностью для ограниченного круга лиц (физических и юридических), не осуществлять расчеты и не привлекать публично средства населения. В такие небанковские «кредитно-депозитные» организации могли бы со временем трансформироваться мелкие коммерческие банки, сократить количество которых так мечтает Банк России.

«Инвестиционные» небанковские организации – это юридические лица, представляющие собой аналог управляющих компаний для осуществления того или иного бизнес-проекта. Компания создается на определенный срок и/или под определенный проект. Она привлекает денежные средства инвесторов, аккумулирует их и размещает в реальный коммерческий проект, приносящий прибыль или должный принести прибыль в будущем.

Менеджмент и владельцы компании (это могут быть и одни и те же лица) контролируют весь процесс: сбор средств, их размещение, реализацию бизнес-проекта, денежные потоки, выплату доходов на привлеченные средства.

На данный момент, наиболее характерными для описанного вида «квазибанковских» организаций являются строительные компании (заказчики-застройщики и генеральные подрядчики), привлекающие средства инвесторов для строительства недвижимости и выплачивающие инвесторам доход в виде конкретных квадратных метров построенных домов.

Между тем, возможно на законодательном уровне предусмотреть «инвестиционные» организации как одну из форм небанковских кредитных организаций, предоставив им право по аналогии с банками привлекать денежные средства инвесторов на текущие счета, размещать привлеченные средства в конкретные инвестиционные проекты, носящие долгосрочный характер (а не в короткие кредиты, ценные бумаги и прочие рыночные инструменты), и самое главное – право осуществления всех расчетов, связанных с реализацией инвестиционных проектов. Тем самым обеспечивался бы полный контроль за объектами инвестирования, образовывалась бы своего рода «инвестиционно-проводящая сеть», а риски инвестиционного проекта (или инвестируемого предприятия) замыкались бы на инвесторов. При этом данная «инвестиционная» НКО не брала бы непосредственно на себя каких-либо рисков, а выступала бы только в качестве посредника, управляющего и платежного агента. Ведение депозитно-кредитной деятельности для таких «инвестиционных» НКО не предусматривается.

Банковскую систему можно классифицировать не только по видам кредитных организаций, перечисленных в Законе «О банках…», но, например, следующим образом:

1) государственные банки,

2) банки развития,

3) банки с иностранным участием,

4) прочие банки, которые в свою очередь распадаются на крупные, средние и мелкие.

Необходимо особо выделить так называемые «государственные банки ». С юридической точки зрения – это банки, значительная доля в уставном капитале которых принадлежит государству.

Несмотря на провозглашенное властями стремление к разгосударствлению, доля госбанков в банковской системе остается весьма значительной. Помимо давно существующих и всем известных Сбербанка и Внешторгбанка, в 2001 году фактически начали работу два новых крупных специализированных банка: Российский банк развития и Россельхозбанк, которые, едва появившись, по многим параметрам вошли в число 50 крупнейших банков страны. Государство внесло в их уставный капитал в течение года 6,5 млрд. руб.

Хотя с формальной точки зрения «государственные банки» уравнены в правах и обязанностях с обычными коммерческими банками, но в силу своей «государственной принадлежности» они имеют ряд существенных преимуществ перед последними:

- большая капитализация, а, следовательно, большие возможности для привлечения крупной и выгодной клиентуры, более твердые позиции на рынке банковских услуг;

- особые подходы в регулировании: индивидуальные требования по обязательному резервированию, соблюдению обязательных нормативов банковской деятельности, кредитных рисков;

- особые подходы при осуществлении надзора.

О направлениях совершенствования правового регулирования банковской системы с точки зрения выхода государства из капиталов коммерческих банков и уравнивания последних в правах с прочими кредитными организациями более подробно будет сказано в третьей главе настоящей работы.

Банки по своей природе являются «оболочечными» фирмами, осуществляющими посредничество на финансовых рынках. Они не обладают производственными фондами, за исключением необходимых офисных зданий, технического и программного обеспечения. По сути, банк представляет собой совокупность обязательств перед клиентами и контрагентами, принятых на себя банком (отражаются в пассиве баланса), обязательств клиентов и контрагентов перед банком (отражаются в активе баланса), собственных средств банка, а также команду специалистов и акционеров, порождающую и обслуживающую все эти обязательства.

Поскольку банки неотрывно связаны с денежными инструментами, основные направления их деятельности естественным образом проистекают из функций денег. Они обеспечивают осуществление расчетов, хранение сбережений, кредитование (то есть перераспределение средств во времени и пространстве). Помимо этого, банки работают на финансовых рынках, являющихся по сути производными от рынка обязательств. Стратегии поведения банков заключаются в определении структуры активов и пассивов, а также объемов и темпов роста их элементов. Очевидно, что эти стратегии в совокупности определяют функционирование банковской системы в целом, ее взаимодействие с другими секторами экономики. При этом внутренняя структура банковской системы, концентрация на рынках различных банковских услуг позволяет понять, поведение каких банков преимущественно влияет на отдельные показатели всей системы в целом, на ее устойчивость и на динамику ее развития.

Самым важным параметром «оболочечной» фирмы является совокупный объем тех посреднических операций, которые она выполняет. Для банка таким показателем служит величина его активов. В зависимости от размера банка он имеет различные возможности работы на рынках финансовых услуг и различный вес в банковской системе.

По величине активов выделяются три группы действующих кредитных организаций: крупные, средние и мелкие банки. Внутри первых двух групп ввиду их особой значимости для показателей всей системы выделяются более мелкие подгруппы. В результате структура банковской системы представляет собой своеобразную башню с очень широким и низким основанием в виде примерно тысячи мелких банков, узким «средним классом» из примерно 200 банков, при этом вдвое возвышающимся над «основанием», и тонкой быстро сужающейся высоченной верхушкой из 30 крупных банков, венчающейся «заоблачным шпилем» в лице Сбербанка.

Такая структура является отражением сложившихся отношений между банками и их клиентами: сходятся «особи» схожих размеров. Сбербанк аккумулирует сбережения населения и удовлетворяет часть кредитных потребностей предприятий. При этом практически все крупнейшие российские компании привлекают кредиты Сбербанка. Крупные и средние банки уделяют большое внимание расчетно-кассовому обслуживанию предприятий, а также их кредитованию и финансовым операциям. При этом крупнейшие банки обслуживают производителей национального масштаба, а с уменьшением размера банка и, соответственно, его кредитных возможностей мельчают и их клиенты, зато большее внимание уделяется фондовому рынку. Недокапитализированные мелкие банки преимущественно работают с мелким бизнесом и живут в основном доходами от различных финансовых схем.

Сбербанк в силу его размеров обособляется отдельно от остальных банков.

Среди крупных банков отчетливо выделяются три эшелона. К первому относятся 4-5 крупнейших банков с величиной активов более 150 млрд. руб. В их число входят, естественно, Сбербанк РФ, а также (в разные периоды) Внешторгбанк, Газпромбанк, Межпромбанк, Альфа-банк.

На долю пяти крупнейших российских банков приходится примерно 2.400 млрд. руб. активов, то есть около 43% всех активов банковской системы РФ.

Второй эшелон составляют следующие 10-15 банков с активами от 30 млрд. руб. К этой группе банков относятся, в частности, Росбанк, МДМ-Банк, Банк Москвы, ММБ, Промстройбанк СПб, Уралсиб, Ситибанк, Райффайзенбанк Австрия, «Петрокоммерц», Менатеп СПб, «Промсвязьбанк», Номос-Банк, «Траст», «Никойл», Банк «Зенит».

На долю «второго эшелона» приходится около 980 млрд.руб. активов, то есть примерно 17% всех активов банковской системы РФ.

Последняя группа крупных банков с активами более 13 млрд. руб. является и наиболее многочисленной – в нее входит около 30 коммерческих банков. В число банков третьего эшелона входят Гута-банк, «Глобэкс», Транскредитбанк, Импэксбанк, «Ак Барс», «Возрождение», «Ингосстрах-Союз», многие другие.

Эта группа крупных банков обладает общей сложности активами в сумме примерно 622 млрд.руб., то есть где-то 11% всех активов российской банковской системы.

Банки с величиной активов от 1,5 млрд. руб. до 10 млрд. руб. относятся к средним банкам. Таких банков примерно 150 штук, причем эта группа кредитных учреждений также не является однородной. На долю 150 средних банков приходится примерно 926 млрд.руб. активов, то есть примерно 16,5% от всех активов банковской системы РФ.

Наконец, банки с величиной активов менее 1,5 млрд. руб. относятся к мелким банкам. Всего таких банков на начало 2004 года было немногим более 1100. Что интересно в данной группе банков: на долю самых мелких банков (чуть более 300 банков) приходится всего лишь 18 млрд. руб. активов (менее 0,5% от общих активов российской банковской системы), а на долю остальных 800 мелких банков – почти 656 млрд. руб. активов, то есть почти 12% общих активов российской банковской системы (то есть данная категория коммерческих банков весьма значима для экономики.

Интересно отметить также, что если анализировать доли тех или иных групп банков в банковской системе не по активам, а по чистым активам (собственным средствам), то результаты получатся существенно отличающиеся от вышеприведенных. В расположенной ниже таблице приведено сравнение размеров активов и чистых активов коммерческих банков различных категорий с указанием их процентных долей в общей сумме активов и чистых активов банковской системы. Данные приведены по состоянию на 1 января 2004 года.

Таблица 3.1.

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)

Чистые активы (собственные средства) (млн.руб.)

Доля группы в чистых активах

Всего активов (млн.руб.)

Доля группы в активах

Крупные банки:

«Первый эшелон» - 5 банков

285 076

34,95%

2 400 325

42,86%

«Второй эшелон» - 15 банков

108 195

13,27%

977 995

17,46%

«Третий эшелон» - 30 банков

99 657

12,22%

622 293

11,11%

Средние банки:

Следующие 150 банков

165 476

20,29%

926 315

16,54%

Мелкие банки:

Следующие 800 банков

150 966

18,51%

655 591

11,71%

Остальные 329 банков

6 213

0,76%

18 165

0,32%

Итого:

815 583

100,00%

5 600 685

100,00%

Источник данных вышеприведенной таблицы и всех последующих таблиц данной главы – «Бюллетень банковской статистики» Банка России.

Заметно, что доля собственных средств в активах выше у средних и мелких банков, а крупные банки (за исключением, пожалуй, третьего эшелона) имеют худшее соотношение собственных средств и активов (то есть, иначе говоря, средние и мелкие банки более капитализированы).

Стратегии банков существенно различаются в зависимости от их размеров: При этом выполнение банковской системой функции кредитования, оказывающей влияние на производство и экономический рост, в разное время возглавлялось различными группами банков. В этом плане поворотным пунктом развития российской банковской системы стал системный банковский кризис августа 1998 года.

До кризиса 1998 года более половины всех кредитов реальному сектору приходилось на тридцать крупных банков, причем десяток крупнейших из них контролировали около четверти кредитного портфеля всей банковской системы. На эти крупнейшие универсальные кредитные организации пришелся основной удар, связанный с девальвацией национальной валюты, дефолтом по госбумагам и бегством вкладчиков, и практически все они прекратили свое существование.

Место прежних лидеров заняли новые банки, хотя и уступающие им в масштабах. Большинство из них активно работало именно с кредитованием реального сектора, внутренне ориентированная часть которого получила в результате девальвации запас конкурентоспособности, а экспортные предприятия выиграли в результате роста мировых цен на сырье. Поэтому доля кредитного портфеля, выданного крупными банками, с уходом прежних «монстров» довольно быстро перешла к новым лидерам.

С момента кризиса августа 1998 года и до конца первого квартала 1999 года кредитные портфели крупных банков росли, в результате чего их доля в системе выросла за счет средних и мелких банков. Основная причина тому – свойственная крупным банкам большая валютизация кредитов, которая в ходе девальвации привела к значительному росту кредитного портфеля стоимостном выражении. Однако затем доля крупнейших банков стабилизировалась.

Поворот произошел в середине 1999 года, когда начал свою кредитную экспансию Сбербанк. Всего за два с половиной года (с начала 1999 года до конца 2002 года) кредитный портфель банковской системы вырос на 580 млрд. руб. (в 3,2 раза), а Сбербанка – на 240 млрд. руб. (в 9,8 раза). Таким образом, именно Сбербанк среди крупнейших банков выступил пионером реформирования структуры активных операций.

Сбербанк выступил в роли лидера не только количественного роста кредитов, но и изменения кредитования с качественной стороны. В то время как остальные банки в основном перераспределяли ресурсы внутри реального сектора между отраслями и субъектами, Сбербанк обеспечивал межсекторный переток капитала. Учитывая, что около трех четвертей всех депозитов населения хранится в Сбербанке, а трансформация этих средств в инвестиции является важнейшей задачей для развития российской экономики, значение поворота Сбербанка в сторону кредитования трудно переоценить.

Вслед за лидером в 1999 года потянулись другие крупнейшие банки, в первую очередь традиционно ориентированный на кредитование Межпромбанк, который в результате в начале 2000 года контролировал до 10% всего кредитного портфеля. В 1999 года по темпам роста кредитования реального сектора не было равных «бридж-банкам» (Доверительный и инвестиционный банк, Импэксбанк и Первое ОВК). Кредитный портфель еще одного известного «бридж-банка» – Росбанка – за это время немного сократился, но в отличие от вышеупомянутых банков в него реальный бизнес был переведен ранее, в конце 1998 года. Среди других крупнейших банков значительно в это время в большей мере, нежели система в целом, увеличили кредитные портфели Банк Москвы, Собинбанк, Гута-банк. Вместе с тем сократили кредитные портфели МФК, Мост-банк, Газпромбанк, ММБ. Заложенное в это время изменение стратегий крупнейших банков отчетливо сказалось на их судьбе впоследствии.

Другой крупнейший государственный банк – Внешторгбанк – активное наращивал кредитование экономики в 2000 году, увеличив его в 2,3 раза, а доля кредитов в активах Внешторгбанка увеличилась с 15% до 25%. Именно он как бы подхватил у Сбербанка эстафету и передал ее крупнейшим частным банкам, а затем – средним и мелким банки. При этом «эстафетная палочка» шла по нисходящей, от более крупных банков к более мелким.

Если в период послекризисного восстановления 1999-2000 гг. явными лидерами по темпам роста кредитного портфеля были государственные Сбербанк и Внешторгбанк, то затем вперед вырвались крупнейшие банки. В конце 2000 года крупнейшие банки первого эшелона обеспечили более 40% прироста всех банковских кредитов. В первой половине 2001 года кредитную экспансию поддержали крупные банки второго и третьего эшелонов. Большинство этих банков традиционно ориентировалось на кредитную деятельность, после кризиса с уходом прежних лидеров они заняли освободившиеся ниши, и, наращивая размеры своих операций, стали занимать всё более видное место в банковской системе. Остальные банки в 2001 году также наращивали кредитный портфель, обеспечив в марте-мае 2001 года две трети прироста кредитного портфеля всей системы. К середине 2001 года произошло увеличение доли кредитов в операциях большинства крупных и средних негосударственных банков. Лидерами «кредитной гонки» стали Альфа-банк и Внешторгбанк, которые к концу 2002 года обогнали бывший в 1999-2001 гг. кредитором «номер два» Межпромбанк.

В результате к 2002 году сложилась «равномерная» структура рынка кредитов реальному сектору: около трети (31,7%) кредитного портфеля всей банковской системы принадлежит Сбербанку, немного больше (40,2%) контролируют 30 крупнейших банков, и несколько меньшая часть (28,1%) приходится на все остальные банки.

К 2004 году это распределение несколько изменилось в пользу средних банков и крупных банков «третьего эшелона». Данные по распределению общего объема кредитных вложений и вложений в векселя по состоянию на 1 января 2004 года приведено в следующей таблице:

Таблица 3.2

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)

Объем кредитов, предоставленных предприятиям, организациям, банкам и физлицам (млн.руб.)

Доля группы в кредитных вложениях

Объем вложений в векселя (млн.руб.)

Доля группы во вложениях в векселя

Крупные банки:

«Первый эшелон» - 5 банков

1 315 205

44,43%

53 964

20,65%

«Второй эшелон» - 15 банков

555 437

18,76%

25 688

9,83%

«Третий эшелон» - 30 банков

315 236

10,65%

31 734

12,14%

Средние банки:

Следующие 150 банков

474 300

16,02%

75 225

28,79%

Мелкие банки:

Следующие 800 банков

293 063

9,90%

73 116

27,98%

Остальные 329 банков

7 091

0,24%

1 598

0,61%

Итого:

2 960 331

100,00%

261 325

100,00%

Операции на рынке ценных бумаг традиционно носят второстепенный характер для банков всех категорий. Причем это касается и рынка госдолга, и рынка корпоративных ценных бумаг. Данные о вложениях различных групп банков в государственные и корпоративные ценных бумаг (кроме векселей) на 1 января 2004 года приведены в следующей таблице.

Таблица 3.3

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)

Объем вложений в государствен-ные ценные бумаги (млн.руб.)

Доля группы во вложениях в госбумаги

Объем вложений в корпоративные ценные бумаги (млн.руб.)

Доля группы во вложениях в корпоратив-ные бумаги

Крупные банки:

«Первый эшелон» - 5 банков

353 347

79,05%

35 263

43,02%

«Второй эшелон» - 15 банков

36 518

8,17%

12 965

15,82%

«Третий эшелон» - 30 банков

19 729

4,41%

20 581

25,11%

Средние банки:

Следующие 150 банков

26 932

6,03%

9 875

12,05%

Мелкие банки:

Следующие 800 банков

10 280

2,30%

3 211

3,92%

Остальные 329 банков

162

0,04%

79

0,10%

Итого:

446 969

100,00%

81 973

100,00%

Из приведенной таблицы понятно, что крупные и средние банки гораздо более охотно держат активы в государственных ценных бумагах, нежели в акциях и облигациях предприятий. А для мелких банков дело обстоит с точностью до наоборот.

Что же касается ресурсной базы банков различных категорий, то подавляющее большинство средств населения привлечено крупнейшими банками (в первую очередь – за счет Сбербанка РФ), при этом любопытно, что средние банки по объему привлеченных средств физических лиц не уступают крупным банкам «третьего эшелона» и даже почти догнали крупные банки «второго эшелона». В плане привлечения средств юридических лиц на счета и депозиты и средств покупателей долговых обязательств (облигаций) ситуация более равномерная. Данные по ресурсной базе различных групп российских банков приведены в следующей таблице.

Таблица 3.4

Группы банков, ранжированные по величине активов (по убыванию)

Сумма средств органи-заций на счетах (млн.руб.)

Доля группы в средствах на счетах юрлиц

Объем вкладов физлиц (млн.руб.)

Доля группы во вкладах физлиц

Стоимость выпущен-ных долговых обяза-тельств (млн.руб.)

Доля группы в выпущенных долговых обязатель-ствах

Крупные банки:

«Первый эшелон» - 5 банков

299 858

30,64%

1 051 893

68,31%

235 489

37,11%

«Второй эшелон» - 15 банков

175 581

17,94%

144 049

9,35%

124 788

19,67%

«Третий эшелон» - 30 банков

108 710

11,11%

88 690

5,76%

91 871

14,48%

Средние банки:

Следующие 150 банков

218 974

22,38%

136 466

8,86%

118 274

18,64%

Мелкие банки:

Следующие 800 банков

170 225

17,40%

116 218

7,55%

63 378

9,99%

Остальные 329 банков

5 154

0,53%

2 599

0,17%

739

0,12%

Итого:

978 503

100,00%

1 539 916

100,00%

634 539

100,00%

В настоящее время среди крупнейших банков имеется расслоение на два принципиально разных поведенческих типа. Первый ориентирован на валютные операции и обслуживание корпоративного сектора, в его пассивах преобладают корпоративные остатки. Второй тип банков характеризуется упором на кредитование российских предприятий (с преобладанием рублевого кредитования), более сбалансированной структурой привлеченных средств, хотя и с достаточно высокой долей в пассивах средств предприятий.

Первую группу среди тридцати крупнейших банков представляют в основном дочерние банки крупнейших сырьевых корпораций, такие как Газпромбанк (Газпром), Сургутнефтегазбанк («Сургутнефтегаз»), Петрокоммерц (ЛУКойл). При том, что на их долю приходится примерно 12,5% всех активов российской банковской системы, в них сосредоточено более 32% средств, размещенных российскими банками за рубежом (а это без малого 5 млрд. долл.), в основном в виде остатков на корреспондентских счетах. Это объясняется, прежде всего, спецификой операций их основных клиентов, связанных с крупными валютными платежами. В частности, в среднем более половины пассивов банков этой группы представляют из себя остатки на текущих и депозитных счетах предприятий, причем более 70% - валютные.

В результате доля средств, размещенных у нерезидентов, в чистых активах этой группы банков уже на протяжении более двух лет устойчиво превышает 40% (фактически столько же, сколько у 100%-ных дочек нерезидентов). Валютизация чистых активов банков данной группы к началу 2002 года достигала почти 60% при 38% по банковской системе в целом.

Такая политика по размещению активов приводит к большим объемам недополученной прибыли. Если бы эти банки сохраняли средний по системе уровень средств, размещенных у нерезидентов (порядка 16-17%) и освободили бы часть валютных активов для размещения в кредиты, то даже разместив эти деньги под нулевую реальную процентную ставку они смогли бы увеличить свои доходы не менее, чем на 8-10% от общего объема доходов банковской системы России.

Соответственно, и вклад этих банков в кредитование остается минимальным. Доля кредитов в их чистых активах в среднем составляет 22-23%, что почти в два раза ниже, чем у системы в целом. Совокупный кредитный портфель банковской системы из-за такой политики недосчитался порядка 70-80 млрд. руб. (2,3-2,7 млрд. долл.).

Ориентация на низкодоходные операции и сильная зависимость от своих основных клиентов (одновременно являющихся основными собственниками) снижает шансы этих банков в конкурентной борьбе с более универсальными банками, а в перспективе – и с крупными иностранными банками. Поэтому они стараются изменить свой статус на универсальный. Наиболее далеко в этом направлении продвинулся Росбанк, объявивший о намерении открыть себя для внешних инвесторов и уменьшить контроль со стороны группы «Интеррос» (но не потерять его).

К этой группе «сырьевиков» по своим характеристикам близки и дочерние банки нерезидентов. У них также в активах преобладают средства, размещенные за рубежом. В пассивах этих банков высока доля средств корпоративного сектора – более 45%. Соответственно и уровень доходов большинства «нерезидентских» банков ниже, чем у большинства универсальных и тем более ниже, чем государственных.

Есть и поведенческие отличия в стратегиях «сырьевиков» и «нерезидентов». У последних доля кредитов заметно выше – более 30%. Вследствие этого, если доля в чистых активах всей банковской системы у «сырьевиков» более чем в полтора раза выше, чем у «нерезидентов», то вклад этих групп банков в кредитование почти одинаков. При этом, правда, следует иметь в виду, что валютизация кредитов, предоставляемых российскими дочками банков-нерезидентов, намного выше, чем по системе в целом (более 85% при том, что по системе в целом – менее трети), а основными получателями кредитов выступают такие же дочерние структуры иностранных предприятий.

Еще одно качественное отличие состоит в том, что дочерние структуры иностранных банков пока не собираются активно расширять спектр своих операций, что подразумевает вытеснение российских банков, а в основном довольствуются обслуживанием своей клиентуры.

Принципиально другой линии поведения придерживаются банки, условно называемые «кредитно ориентированными». Среди них есть и банки, стремящиеся к максимальной диверсификации бизнеса (Альфа-банк) и банки, в большей степени ориентированные на обслуживание предприятий крупных финансово-промышленных групп, составными частями которых они являются (МДМ-банк). Кроме того, некоторые банки, которые по формальным признакам относятся скорее к «сырьевикам», стали более активно наращивать кредитный портфель (Росбанк).

Банки данной группы обладают наиболее высоким уровнем капитализации (по данным Центра Развития, их капитал достигает 20% активов), что, собственно, и позволяет им направлять на кредитование больше средств. В целом же структура привлеченных средств у этих банков более диверсифицирована по сравнению с «сырьевиками» или «нерезидентскими» банками, хотя и прослеживается преобладание корпоративных остатков.

Еще одной важной особенностью, подчеркивающей внутреннюю ориентацию «кредитно-ориентированных» банков, является практически нулевая валютная позиция. При этом валютизация их активов составляла немногим менее 35%.

В перспективе «кредитно ориентированные» банки обладают достаточно выгодными позициями в конкурентной борьбе как со своими отечественными коллегами, так и с нерезидентами, когда те начнут увеличивать свое присутствие в России. Тем не менее, у этой группы есть еще много нереализованных возможностей. В частности, если до кризиса 1998 г. в России существовало несколько банков с развитой сетью филиалов и отделений, позволявшей осуществлять банковские операции по всей территории страны, то теперь такой сетью обладает, пожалуй, только Альфа-банк. Частные банки понемногу отвоевывают у Сбербанка позиции на рынке вкладов населения. Если перераспределение рынка частных вкладов будет продолжаться такими темпами, через три-четыре года частные банки могли бы добиться контроля над половиной депозитов населения.

Можно ожидать, что этому будет содействовать введение института гарантирования частных вкладов. Однако ожидать резкого падения роли Сбербанка после этого не следует. Во-первых, Сбербанк обладает мощной сетью филиалов и отделений, охватывающей практически всю территорию России. Во-вторых, в Сбербанке сосредоточены пенсионные вклады. Тем не менее, система гарантирования даст частным банкам дополнительный шанс в конкурентной борьбе со Сбербанком, так как позволит рассчитывать на тех инвесторов, для которых наличие гарантий является ключевым фактором.

Банки «государственнической» ориентации (Внешторгбанк, Банк Москвы, «Возрождение», Уралсиб, отдельно выделяется Сбербанк), также явно позиционируются, как кредитно ориентированные. Госбанки остаются одними из основных проводников государственной политики, направленной на увеличение вклада банков в экономический рост. Однако в отличие от ситуации 1999-2000 гг. доля кредитного портфеля у них перестала быть максимальной, что отчасти объясняется другой важной функцией – поддержанием рынка рублевых государственных ценных бумаг. Вместе с тем госбанки еще не исчерпали свои резервы наращивания кредитного портфеля.

3.2. Описание регулирования банковской системы

3.2.1. Установление правил осуществления банковской деятельности

Как уже говорилось выше, в Главе 1, основным регулятором банковской системы является Банк России. При этом воздействие на банки оказывают и другие регуляторы: Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ), Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России), Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ), Комитет РФ по финансовому мониторингу.

Основные цели Банка России в сфере регулирования банковской системы:

- защита и обеспечение устойчивости рубля;

- развитие и укрепление банковской системы РФ;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

На наш взгляд, деятельность Банка России в области регулирования деятельности кредитных организаций может быть оценена по ряду показателей. В частности, это:

- наличие (или отсутствие) и уровень неплатежей в экономике;

- доля нормально функционирующих (своевременно проводящих платежи, выполняющих свои обязательства), ликвидных и прибыльных кредитных организаций в их общем количестве;

- широта охвата банковской системой регионов России, отраслей экономики, различных слоев населения, разных инструментов финансового рынка;

- прирост совокупных активов банковской системы, совокупного капитала банковской системы;

- доля банковских кредитных вложений и инвестиций в реальный сектор российской экономики в общем объеме кредитных вложений и инвестиций;

- доля привлеченных в банки средств населения в общем объеме сбережений, имеющихся у населения.

Почти все перечисленные показатели количественные. Два показателя являются качественными: это наличие (отсутствие) и уровень неплатежей в экономике, а также широта охвата банковской системой регионов, отраслей экономики, слоев населения и инструментов финансового рынка. Эти показатели могут быть оценены экспертно.

Банковская система особенна по сравнению с другими участниками финансового рынка. Банки не только привлекают и размещают средства, они еще и обеспечивают систему расчетов между другими участниками финансовых рынков и вообще всеми юридическими и физическими лицами в экономике.

На наш взгляд, именно эта – расчетная – функция банковской системы является в нашей экономике основной, а не кредитование, инвестиции и прочее.

Кроме того, все денежные средства финансового рынка, не инвестированные в реальные активы (недвижимость, оборудование, товары, материалы и пр.), хранятся на счетах в банках. Таким образом, финансовое положение банков непосредственно влияет на ликвидность и платежеспособность всех прочих участников финансового рыка.

Как следствие, банковская система является наиболее «зарегулированной» по сравнению с другими участниками финансового рынка.

Вот некоторые объективные аргументы в пользу данного утверждения:

1) нормативно закреплено поведение банков буквально по всем направлениям их деятельности;

2) нормативная база существует уже очень давно (более 10 лет) и постоянно обновляется и совершенствуется;

3) создание банка и получение банковской лицензии сопряжено с большими трудностями и требует существенных финансовых вложений;

4) существуют многочисленные, всеобъемлющие и весьма жесткие финансовые показатели, которые должны выполнять кредитные организации;

5) существуют определенные требования к банковскому персоналу, занимающему руководящие и прочие ключевые должности;

6) разработано и применяется огромное количество разнообразных форм отчетности банков по всем направлениям их деятельности (в том числе и ежедневная, еженедельная, ежедекадная, ежемесячная, ежеквартальная и ежегодная отчетность);

7) все отчетность банков постоянно проверяется, наблюдается, оценивается соответствующими подразделениями Банка России, не только на предмет ее непротиворечивости и выполнения всех требуемых показателей, но и на предмет анализа динамики этих показателей;

8) разработана система конкретных санкций за нарушения банковского и смежного законодательства, налагаемых на кредитные организации подразделениями Банка России;

9) деятельность банков подлежит обязательному аудиту, который благодаря специфическим требованиям Банка России проводится подробно, беспристрастно, объективно и независимо;

10) Банк России регулярно проводит тематические и комплексные проверки деятельности банков;

11) процедуры санирования и оздоровления банков, отзыва банковской лицензии и ликвидации кредитных организаций происходят в особом законодательном порядке, регулируются специальными нормами.

В качестве дополнительного субъективного аргумента нужно также иметь в виду, что и в силу исторических причин банки являются наиболее упорядоченными и законопослушными участниками хозяйственной деятельности. Внутренний контроль в кредитных организациях поставлен на достаточно высоком уровне. Это связано в первую очередь с тем, что большой процент существующих кредитных организаций возникли путем преобразования либо из бывших государственных банков (Стройбанк, Промстройбанк, Жилсоцбанк, Агропромбанк), либо из финансовых управлений советских министерств и ведомств.

В сфере регулирования банковской системы Банк России выполняет следующие функции:

1) Установление правил осуществления платежей и расчетов и контроль за их исполнением.

2) Установление правил осуществления банковских операций и контроль за их исполнением.

3) Установление правил создания и ликвидации кредитных организаций, регистрация создаваемых кредитных организаций, их лицензирование.

4) Регистрация эмиссий ценных бумаг кредитных организаций.

5) Осуществление банковского контроля и надзора.

3.2.1.1. Регулирование вхождения на рынок

Для начала деятельности юридического лица в качестве кредитной организации, оно, во-первых, должно быть создано по определенным правилам и с определенными ограничениями, а во-вторых, должно получить лицензии, разрешающие осуществление тех или иных операций на рынке.

При создании будущих кредитных организаций федеральное законодательство России и Банк России предъявляют к ним ряд специальных требований, установленных соответствующими нормативными документами. Вкратце опишем их.

Требования к организационно-правовой форме кредитной организации.

Кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью). Эта норма закреплена частью первой Статьи 1 Закона «О банках …».

При этом кредитная организация может быть образована на основе любой формы собственности – частной, государственной, муниципальной, смешанной и иной.

Ограничения по участию государства, его органов, субъектов РФ и их органов, а также органов местного самоуправления в уставных капиталах кредитных организаций изложены в Инструкции Банка России № 75-И от 23.07.1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности». В этом нормативном документе указано, что для формирования уставного капитала кредитной организации не могут быть использованы средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. А средства бюджетов субъектов Российской Федерации, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (за исключением средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности) могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта Российской Федерации или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральными законами.

Требования к размеру уставного капитала вновь создаваемой кредитной организации,

Уставный капитал кредитной организации составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Банк России устанавливает норматив минимального размера уставного капитала вновь регистрируемой кредитной организации. Норматив минимального размера уставного капитала кредитной организации может устанавливаться в зависимости от вида кредитной организации.

В настоящее время минимальный размер уставного капитала вновь создаваемой кредитной организации установлен Указанием Банка России № 586-У от 24.06.1999 г. в редакции Указания Банка России № 1053-У от 16.11.2001 г. Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемого коммерческого банка, за исключением дочернего банка иностранного банка, составляет сумму, эквивалентную 5 млн. ЕВРО по курсу Банка России.

Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемой небанковской кредитной организации, за исключением дочерней небанковской кредитной организации иностранного банка, составляет сумму, эквивалентную 500 тыс. ЕВРО по курсу Банка России.

Для вновь создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка минимальный размер уставного капитала составляет сумму, эквивалентную 5 млн. ЕВРО по курсу Банка России.

Решение Банка России об изменении минимального размера уставного капитала вступает в силу не ранее чем через 90 дней после дня его официального опубликования. Для вновь регистрируемых кредитных организаций Банком России применяется норматив минимального размера уставного капитала, действующий на день подачи документов на регистрацию и получение лицензии.

Банк России не имеет права требовать от ранее зарегистрированных кредитных организаций изменения их уставного капитала, за исключением случаев, установленных федеральными законами. На данный момент таких случаев федеральным законодательством не предусмотрено.

Требования к структуре уставного капитала, формам и срокам его оплаты,

Статьей 11 Закона «О банках…» предусмотрено, что Банк России устанавливает не только норматив минимального размера уставного капитала вновь создаваемых кредитных организаций, а еще и предельные размеры неденежных вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, вносимого в оплату уставного капитала.

Эти требования сформулированы в Инструкции Банка России № 75-И от 23.07.1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности». Там, в частности сказано, что вклады в уставный капитал кредитной организации могут быть в виде:

- денежных средств в валюте Российской Федерации;

- материальных активов (банковского здания (помещения), в котором располагается кредитная организация, за исключением незавершенного строительства).

При этом вклад не может быть в виде имущества, если право распоряжения им ограничено в соответствии с федеральным законодательством или заключенными ранее договорами. Денежная оценка материальных активов, вносимых в оплату части уставного капитала кредитной организации при ее создании, утверждается общим собранием учредителей. Денежная оценка материальных активов, вносимых в оплату части уставного капитала действующей в форме акционерного общества кредитной организации, производится советом директоров кредитной организации. В случаях, предусмотренных федеральными законами, материальные активы, вносимые в оплату части уставного капитала кредитной организации, оцениваются независимым оценщиком.

Следует также учитывать, что для формирования уставного капитала кредитной организации не могут использоваться привлеченные денежные средства.

Предельный размер неденежной части уставного капитала создаваемой кредитной организации не должен превышать 20 процентов.

Учредители кредитной организации должны полностью оплатить ее уставный капитал в размере, указанном в уставе, в течение одного месяца после получения от Банка России уведомления о государственной регистрации кредитной организации.

Требования к учредителям кредитной организации.

Банк России также устанавливает особые требования к финансовому положению учредителей кредитной организации, срокам их существования, их ликвидности и достаточности их собственных средств (для юридических лиц), или к легитимности доходов, служащих источником для формирования уставного капитала банка (для физических лиц),

В частности, юридическое лицо - учредитель кредитной организации должно иметь устойчивое финансовое положение, достаточно собственных средств для внесения в уставный капитал кредитной организации, действовать в течение трех лет, выполнять обязательства перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом за последние три года.

Если учредителем вновь создаваемой кредитной организации является другая кредитная организация, то она также должна быть финансово устойчивой в течение последних шести месяцев, предшествующих дате подачи документов для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии на осуществление банковских операций.

Порядок и критерии оценки финансового положения юридических лиц - учредителей кредитных организаций установлены Положением Банка России № 218-П от 19.03.2003 г. «О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц – учредителей (участников) кредитных организаций». Это Положение предусматривает, что оценка финансового положения юридических лиц – учредителей кредитных организаций производится на основе определения достаточности их чистых активов (собственных средств) и контроля за отсутствием фактов приобретения долей или акций кредитной организации за счет привлеченных (заемных) средств.

Порядок и критерии оценки финансового положения физических лиц – учредителей кредитных организаций установлены Положением Банка России № 72-П от 26.03.1999 г. «О приобретении физическими лицами долей (акций) в уставном капитале кредитной организации». Это Положение предусматривает анализ учреждениями Банка России документов, подтверждающих удовлетворительное финансовое положение физического лица – учредителя кредитной организации. Это могут быть такие документы, как справка о доходах физического лица с места его работы, справка о наличии средств физического лица на его счете в кредитной организации, декларация о доходах физического лица, заверенная налоговым органом.

Кроме того, Банку России предоставлено право запрашивать у кредитной организации или ее учредителей любую информацию о финансовом состоянии и деятельности лица, способного прямо или косвенно определять решения, принимаемые кредитной организацией или ее учредителями.

Как дополнительную гарантию устойчивости кредитных организаций можно рассматривать законодательный запрет учредителям кредитной организации выходить из состава ее участников в течение первых трех лет со дня ее регистрации.

На наш взгляд, какие-либо жесткие требования к финансовому положению учредителей (акционеров, участников) кредитной организации не целесообразны. Более подробно на эту тему мы поговорим ниже, когда будем касаться «борьбы» Банка России с «ненадлежащими активами».

Требования к оборудованности и технической укрепленности банковских зданий и помещений, кассовых узлов и хранилищ ценностей.

Специальные требования к технической укрепленности помещений, в которых располагаются кредитные организации (как вновь создающиеся, так и уже существующие), включая кассовые узлы, операционные кассы вне кассовых узлов, хранилища денежных средств и ценностей, оборудованию, которым оснащены данные помещения, программно-техническим комплексам, установлены Банком России в Приложении № 1 к Положению № 199-П от 09.10.2002 г. «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» и разъяснены Письмом ЦБ РФ № 60-Т от 18.04.2003 г. В соответствии с данным Письмом территориальные учреждения Банка России должны контролировать соответствие банковских помещений требованиям Положения № 199-П и составлять по этому вопросу специальные заключения, направляемые в Банк России.

Требования к квалификации, стажу и опыту работы.

Для кандидатов на должности членов совета директоров банка, единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также кандидатов на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиалов кредитной организации, законодательство устанавливает специальные требования к их образованию, квалификации, стажу и опыту работы в банковской сфере.

В частности, п.8 Статьи 14 Закона «О банках…» требует для перечисленных лиц:

- наличия высшего юридического или экономического образования;

- наличия опыта руководства подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее одного года, а при отсутствии специального образования – опыта руководства таким подразделением не менее двух лет;

- отсутствия судимости.

Кроме того, специальные квалификационные требования установлены Банком России к специалистам, осуществляющим в кредитной организации операции и сделки со средствами в иностранной валюте, (а ФКЦБ России специальные требования установлены для специалистов, осуществляющих в кредитной организации операции и сделки на рынке ценных бумаг.

Требования по экономической обоснованности создания кредитной организации.

Для регистрации кредитной организации и получения ею лицензии на осуществление банковской деятельности необходимо представить в Банк России экономическое обоснование целесообразности создания данной кредитной организации и ее жизнеспособности, которое согласно п.4) Статьи 14 Закона «О банках…» предоставляет в виде бизнес-плана. Бизнес-план является документом на ближайшие два календарных года, содержащим предполагаемую программу действий кредитной организации, включая параметры (показатели) и ожидаемые результаты деятельности, и позволяющим Банку России оценить:

а) способность кредитной организации обеспечить финансовую стабильность, выполнять пруденциальные нормы деятельности и обязательные резервные требования, соблюдать требования законодательства по обеспечению интересов кредиторов и вкладчиков;

б) способность кредитной организации к долговременному существованию как прибыльной коммерческой организации;

в) адекватность системы управления кредитной организации принимаемым рискам.

Порядок составления и представления в Банк России бизнес-планов регламентирован Указанием Банка России № 1176-У от 05.07.2002 г.

На наш взгляд, требование обоснования экономической и прочей целесообразности создания коммерческой организации вступает в противоречие с общими законодательно закрепленными принципами свободы предпринимательства, которые не предусматривают обязанность учредителей организации объяснять цели и причины ее создания, а также не предусматриваются обязательную прибыльность и непрерывность хозяйственной деятельности.

Требования для осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

В соответствии с Федеральным Законом «О рынке ценных бумаг» для осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (брокерской, дилерской, доверительного управления, депозитарной, клиринговой) кредитные организации, как и другие хозяйственные общества, должны получить соответствующие лицензии в ФСФР России. Для получения этих лицензий, помимо вышеперечисленных финансовых и квалификационных требований кредитные организации должны также разработать и утвердить ряд внутренних положений и регламентов, описывающих порядок и процедуры осуществления того или иного вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, процедуры по снижению рисков, процедуры внутреннего контроля и внутреннего учета.

3.2.1.2. Регулирование осуществления банковских операций, банковских сделок и иных сделок кредитных организаций

Хотя Закон «О Банке России…» устанавливает, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, на практике следующие участки деятельности уже зарегистрированных и функционирующих кредитных организаций подробно регламентированы ЦБ РФ:

а) Банк России устанавливает обязательные нормативы деятельности кредитных организаций (то есть предельные значения определенных показателей их деятельности)

На данный момент Инструкцией Банка России № 110-И от 16.01.2004 г. «О порядке регулирования деятельности банков» установлено 10 обязательных нормативов банковской деятельности, которые делятся на 3 группы:

- норматив достаточности собственных средств (норматив Н1);

- нормативы ликвидности (нормативы Н2, Н3, Н4 и Н5);

- нормативы рисков вложения средств (Н6, Н7, Н9.1, Н10.1, Н12).

По каждому нормативу существуют предельные значения, которые должны соблюдаться кредитными организациями в ходе их деятельности, причем Банк России контролирует не только их формальное соблюдение, но и правильность расчета и динамику указанных показателей.

Нужно отметить, что система обязательных нормативов банковской деятельности реформирована Банком России совсем недавно – с апреля 2004 года. До этого момента было 18 нормативов, многие были просто-напросто излишни, порядок их расчета устарел и не отвечал современным реалиям и практике рынка.

Согласно новой Инструкции об обязательных нормативах, которая вступила в силу с 01.04.2004 г.:

1) изменен и усовершенствован порядок расчета нормативов4

2) изменены (в сторону облегчения) предельные значения обязательных нормативов;

3) кредитные организации будут обязаны ежедневно контролировать сами себя в плане соблюдения предельных значений обязательных нормативов.

На наш взгляд, перечисленные нововведения являются прогрессивными и должны способствовать дальнейшему укреплению и развитию банковской системы РФ.

б) Банк России устанавливает требования к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций, ходатайствующих о получении так называемой «генеральной лицензии» или об изменении своего вида с небанковской кредитной организации на коммерческий банк.

В общем случае абсолютная величина собственных средств уже функционирующих кредитных организаций не регламентируется Банком России, для контроля за их достаточностью используются относительные показатели. Однако в двух случаях Банк России требует наличия у кредитной организации собственных средств в размере не менее 5 млн. евро в рублях по официальному курсу ЦБ РФ:

– в случае направления уже функционирующей кредитной организацией ходатайства о получении так называемой «Генеральной лицензии» на осуществление банковских операций (то есть лицензии, дающей право, помимо прочих операций в иностранной валюте, создавать филиалы за границей Российской Федерации и/или приобретать доли (акции) в уставном капитале кредитных организаций – нерезидентов),

– в случае направления небанковской кредитной организацией ходатайства об изменении своего вида на коммерческий банк.

в) Банк России устанавливает виды, формы и сроки сдачи отчетности кредитных организаций, порядок ее составления.

Отчетность кредитных организаций весьма многочисленная и разнообразна. Среди отчетности, установленной ЦБ РФ, можно выделить бухгалтерскую отчетность, финансовую отчетность, отчетность о кассовых операциях, валютную отчетность, отчетность по ценным бумагам и многие иные виды.

Кроме Банка России, ряд других регуляторов установили для кредитных организаций определенные требования по предоставлению отчетности:

– ФСФР – отчетность по операциям на рынке ценных бумаг;

– ГТК РФ – отчетность по экспортно-импортным операциям клиентов кредитных организаций и операциям, связанным с прочим перемещением товаров через таможенную границу РФ;

– ФАС РФ – отчетность по изменениям долей участия собственников кредитной организации в ее уставном капитале, по банковским слияниям и поглощениям;

– МНС России– отчетность по налогам и сборам, а также по открытию и закрытию счетов клиентов;

– Комитет РФ по финансовому мониторингу – отчетность по операциям клиентов кредитных организаций в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Нужно отметить, что на данный момент количество разнообразных форм отчетности, сдаваемой кредитными организациями в государственные органы, приближается к двумстам. Начиная с 9 месяцев 2004 года у банков появится еще специальная финансовая отчетность по международным стандартам. На мой взгляд, одним из важнейших направлений реформирования правового регулирования банковской системы должно стать уменьшение количества форм предоставляемой банками отчетности, ее унификация и стандартизация.

г) Банк России устанавливает ограничения по способам и формам увеличения уставного капитала кредитных организаций, в том числе путем выпуска акций.

В соответствии с требованиями Инструкции Банка России № 75-И приобретение и (или) получение в доверительное управление в результате одной или нескольких сделок одним приобретателем либо группой приобретателей, связанных между собой соглашением, либо группой приобретателей, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 20 процентов долей (акций) кредитной организации должно быть предварительно согласовано с Банком России. Это правило действует при приобретении долей (акций) кредитной организации и в ходе первичного размещения (эмиссии), и на вторичном рынке.

Сделка, в результате которой приобретатель будет владеть более 20 процентов долей (акций) кредитной организации без получения предварительного согласия Банка России, является недействительной.

Указанные юридические лица вправе приобрести более 20 процентов долей (акций) действующей кредитной организации в том случае, если они имеют устойчивое финансовое положение и действуют в течение трех лет. При анализе устойчивости финансового положения потенциальных приобретателей Банк России руководствуется данными аудиторских заключений о достоверности финансовой отчетности приобретателей - юридических лиц с приложением балансов и отчетов о прибылях и убытках за три последних года деятельности, балансов по состоянию на последнюю отчетную дату с отметками органов МНС России, подтверждениями органа МНС России об отсутствии задолженности по обязательствам перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом, расчетами показателя чистых активов (собственных средств) и коэффициента текущей ликвидности.

Также необходимо представление заключения ФАС РФ о соблюдении потенциальными приобретателями акций (долей) кредитных организаций антимонопольных правил. То есть предварительно они должны согласовывать возможность подобного приобретения в ФАС РФ.

д) Банк России устанавливает правила открытия и закрытия счетов клиентов, осуществления платежей и прочих операций по счетам клиентов.

Данные правила установлены, в первую очередь, Положением Банка России № 2-П от 03.10.2002 г. (в ред. от 03.03.2003 г.) «О безналичных расчетах в Российской Федерации», а также Положением Банка России № 222-П от 01.04.2003 г. «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации».

Данные нормативные акты строго регламентируют формы, сроки, правила, форматы осуществления расчетных операций в России, права и обязанности клиентов – с одной стороны, и кредитных организаций – с другой стороны.

Однако правовые основы расчетов и банковских счетов клиентов заложены в Гражданском Кодексе РФ, Банк России лишь контролирует неукоснительное выполнение заложенных там правил и принципов.

е) Банк России устанавливает требования и ограничения по привлечению средств клиентов во вклады и депозиты.

Эти отрасли деятельности кредитных организаций регламентированы прежде всего обязательными нормативами банковской деятельности, то есть с точки зрения банковских рисков, поскольку гражданско-правовой характер указанных отношений зафиксирован в Гражданском Кодексе РФ.

ж) Банк России устанавливает правила осуществления эмиссии (выпуска) долговых ценных бумаг кредитными организациями (облигации, векселя, депозитные и сберегательные сертификаты).

Особенности осуществления указанных операций регламентируются следующими основными нормативными документами Банка России:

1) Инструкция Банка России № 26 от 23.02.1995 г. (в ред.от 17.06.1999 г.) «Об операциях коммерческих банков с векселями и изменениях в порядке бухгалтерского учета банковских операций с векселями»;

2) Положение Банка России № 14-3-20 от 10.02.1992 г. (в ред.от 29.11.2000 г.) «О сберегательных и депозитных сертификатах кредитных организаций»;

3) Инструкция Банка России № 102-И от 22.07.2002 г. (в ред.от 03.06.2003 г.) «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации».

з) Банк России устанавливает требования по отчислению части привлеченных средств в фонд обязательного резервирования Банка России.

Кредитные организации обязаны отчислять в специальный фонд обязательного резервирования, находящийся на счетах в Банке России, определенный процент от привлеченных ими средств клиентов и контрагентов. Делается это в целях обеспечения устойчивости банковской системы и защиты интересов кредиторов кредитных организаций при их несостоятельности или банкротстве.

Норматив отчислений в фонд обязательного резервирования для разных видов привлеченных средств, а также льготы для отдельных категорий банков (например, Сбербанк России) устанавливаются Банком России.

и) Банк России устанавливает основные принципы кредитной политики банков и правила кредитования клиентов, а также требования по резервированию части прибыли банков для защиты от возможных кредитных рисков.

Среди основных нормативных актов Банка России по этому поводу можно выделить Инструкцию Банка России № 62а от 30.06.1997 г. (в ред.от 18.08.2003 г.) «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам». На примере данной Инструкции можно увидеть, как Банк России, который формально не имеет права прямо вмешиваться в кредитную политику банков и определять направления, объемы и формы их кредитного портфеля, используя такой инструмент как классификацию кредитных рисков и резервирование части прибыли под данные риски, косвенно вынуждает кредитные организации контролировать качество их кредитных портфелей.

Кроме того, для обеспечения контроля за кредитными рисками служат выше упомянутые обязательные нормативы банковской деятельности.

к) Банк России устанавливает правила осуществления банками операций с ценными бумагами других эмитентов, а также требования по резервированию части прибыли банков для защиты от возможных рисков фондового рынка.

Здесь ситуация аналогична вопросам контроля качества кредитных портфелей, только в качестве инструмента используется Положение Банка России № 232-П от 09.07.2003 г. «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери».

л) Банк России устанавливает требования по осуществлению валютных операций и проведению валютного контроля за операциями клиентов.

Действующим законодательством на кредитные организации, ведущие расчеты своих клиентов в иностранной валюте и осуществляющие прочие иностранные операции, возложены обязанности агентов валютного контроля за проведением подобных операций. Контролю подлежат, в частности, следующие операции клиентов:

1) поступление в РФ выручки от экспорта товаров,

2) оплата резидентами импортируемых товаров,

3) обязательная продажа части валютной выручки,

4) приобретение иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ,

5) операции с наличной иностранной валютой.

м) Банк России устанавливает требования и ограничения по созданию филиалов, представительств, операционных касс и прочих обособленных подразделений.

Особенности открытия (закрытия) подразделений кредитной организации на территории российской федерации установлены Разделом II Инструкции Банка России № 75-И. Кредитная организация может открывать обособленные подразделения (представительства и филиалы), сведения о которых должны содержаться в ее уставе. Также кредитная организация (или ее филиал), при условии отсутствия у нее запрета на открытие филиалов, может также открывать внутренние структурные подразделения вне местонахождения головной организации и филиала. К внутренним структурным подразделениям относятся дополнительные офисы, операционные кассы вне кассового узла, обменные пункты.

Банковские операции и сделки могут осуществляться только теми подразделениями кредитной организации, которые открыты и осуществляют свою деятельность в установленном порядке. Представительство кредитной организации не имеет права осуществлять банковские операции. Процедуры создания и регистрации обособленных подразделений кредитных организаций, назначения и смены их руководителей контролируются территориальными учреждениями Банка России.

н) Банк России устанавливает правила ведения бухгалтерского учета, составления бухгалтерской отчетности, расчета финансовых показателей деятельности кредитных организаций.

Порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности кредитных организаций во многом принципиально отличен от аналогичных правил для небанковских организаций. Указанный порядок регламентируется, в первую очередь Положением Банка России № 205-П от 05.12.2002 г. (в ред.от 05.11.2003 г.) «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации».

До недавнего времени (точнее – до 2000-2001 года) считалось, что порядок ведения бухгалтерского учета кредитными организациям и формы их отчетности значительно прогрессивнее, нежели у небанковских организаций, дают пользователю данной отчетности (потенциальному акционеру, инвестору, вкладчику кредитной организации) больше информации и делают кредитные организации прозрачными.

Однако на настоящий момент систему бухгалтерского учета и отчетности коммерческих банков уже нельзя считать прогрессивной и адекватной текущей экономической ситуации, напротив, она сдерживает развитие банковской системы и замедляет привлечение в банковский сектор денежных средств населения и иностранные инвестиции.

В настоящее время Банком России поставлена задача перевода банковской сис­темы на международные стандарты учета и отчетности, принято Указание № 181-Т от 25.12.2003г. «О Методических рекомендациях «О порядке составления и представления кредитными организациями финансовой отчетности». Однако многое еще нуждается в доработке и реформировании в данном направлении. В частности, в Указании № 181-Т речь пока идет только о переводе кредитных организаций с 01.10.2004 г. на составление отчетности по международным стандартам, и не затрагиваются вопросы изменений в порядке их бухгалтерского учета по существующим международным принципам и нормам.

3.2.1.3. Регулирование прекращения деятельности кредитных организаций, отзыва лицензии, банкротства и ликвидации

Прекращение деятельности кредитных организаций на финансовом рынке, процедуры их санации, отзыва лицензии, банкротства и ликвидации, также регулируются Банком России.

В случаях регулярного и длительного невыполнения кредитной организацией установленных финансовых показателей деятельности, наличия убытков или негативных тенденций в ее деятельности, Банк России применяет к такой кредитной организации меры санации (финансового оздоровления) .

«Проблемные» кредитные организации предоставляют в территориальные учреждения Банка России так называемые «планы санации». При оценке возможности восстановления платежеспособности и ликвидности кредитной организации в результате выполнения мероприятий по ее финансовому оздоровлению (плана санации) учреждение Банка России проверяет соответствие этих мероприятий требованиям действующего законодательства и нормативных актов Банка России. Затем мероприятия оцениваются с точки зрения сроков их выполнения и способности реально обеспечить восстановление платежеспособности и ликвидности кредитной организации.

При оценке мер, принимаемых участниками, кредиторами и третьими лицами, выясняется, имеются ли у кредитной организации надлежащим образом оформленные договора и иные документы, подтверждающие реальность намерений указанных лиц.

Если планом санации предусмотрено внесение этими лицами денежных средств в уставный капитал или оказание финансовой помощи кредитной организации, то в обязательном порядке анализируется финансовое положение потенциальных инвесторов (санаторов), в частности, определяется наличие достаточной суммы чистых активов, а также достаточность остатков на расчетных, текущих, корреспондентских счетах потенциального инвестора, открытых в санируемой кредитной организации, в случае если эти средства планируется направить на увеличение уставного капитала.

В случае, если потенциальный инвестор в рамках плана санации принимает на себя обязательства не отзывать (в течение определенного времени) со своих счетов, открытых в данной кредитной организации, денежные средства и/или разместить у нее в виде депозита определенную (неснижаемую) сумму денежных средств, то следует по его балансу выяснить, имеются ли у него ликвидные средства и какова их динамика изменения. По результатам такого анализа определяется возможность инвестора вывести на определенный срок (например, на срок размещения депозита) из своего оборота эти денежные средства.

В зависимости от результатов оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитной организации учреждение Банка России должно сделать соответствующие выводы и принять решение либо о продолжении проведения санации данной кредитной организации, либо о применении к ней мер надзорного реагирования, вплоть до направления в Банк России ходатайства об отзыве у данной кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Основания и правила приостановления и отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности зафиксированы в Статье 20 Закона «О банках…». Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;

2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи;

3) установления фактов существенной недостоверности отчетных данных;

4) задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности;

5) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных имеющейся лицензией;

6) неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом «О банках…» , а также неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных Статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»;

7) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;

8) наличия ходатайства временной администрации, если к моменту окончания срока деятельности указанной администрации, установленного Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», имеются основания для ее назначения, предусмотренные указанным Федеральным законом;

9) неоднократного непредставления в установленный срок кредитной организацией в Банк России обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях.

Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2 процентов. Если в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту, когда у кредитной организации должна быть отозвана лицензия, Банк России изменял методику расчета достаточности капитала кредитных организаций, то применяется та методика, в соответствии с которой достаточность капитала кредитной организации достигает максимального значения;

2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации;

3) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала);

4) если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и/или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и/или исполнения. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» подробно регламентирует процедуры банкротства кредитных организаций, ее особенности, очередность удовлетворения претензий кредиторов, особенности процедуры ликвидации кредитных организаций в порядке конкурсного производства.

На данный момент указанный Закон уже достаточно устарел и нуждается в доработке. В частности, необходимо реформирование таких участков регулирования, как меры по предупреждению несостоятельности, очередность кредиторов, также необходимо введение правовых барьеров для таких явлений как преднамеренное и фиктивное банкротство.

В настоящее время существует проект Федерального Закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», которой в целом учитывает и устраняет все высказанные выше недостатки, за исключением очередности удовлетворения претензий кредиторов.

На наш взгляд, в первую очередь должны удовлетворяться не требования физических лиц-вкладчиков, а требования юридических лиц – владельцев расчетных и аналогичных счетов. А требования всех вкладчиков – и юридических, и физических лиц – должны удовлетворяться в последнюю очередь вместе с требованиями прочих кредиторов, каковыми они и являются.

Подобная точка зрения, по нашему мнению, мотивирована тем, что физические лица – вкладчики вступают с кредитной организацией в отношения займа на абсолютно добровольной основе, имея массу иных возможностей для хранения и инвестирования свободных денежных средств. Их отношения с банком являются отношениями кредитора и заемщика. Что же касается юридических лиц – владельцев расчетных счетов, то у них нет иной возможности для хранения денежных средств (наличное хранение и приобретение иностранной валюты для них ограничено на законодательном уровне цифрами, близкими к нулю). Законодательство предписывает предприятиям и организациям открывать счета в банках и зачислять на них всю поступающую выручку и прочие доходы, осуществлять расчеты только с использованием банковских счетов. Кроме того, отношения банка и предприятия – владельца расчетного счета – это не отношения кредитора и заемщика: владельцы расчетных счетов не предоставляют свои денежные средства банку в заем или в депозит, а всего лишь хранят эти денежные средства в банке (правда банкам, опять-таки законодательно, предоставлено право пользоваться этими деньгами до момента их первого востребования владельцем счета).

По мере становления системы страхования банковских вкладов населения будет появляться независимый источник для возврата вкладчикам их денежных средств, размещенных в банковских вкладах. В этой связи возможно было бы постепенно, в несколько этапов, изменить очередность удовлетворения претензий кредиторов при банковских банкротствах, переместив вкладчиков – физических лиц в общую очередь прочих кредиторов в той части их вкладов, которая не сможет быть покрыта за счет системы страхования банковских вкладов населения.

3.2.2. Надзор за выполнением кредитными организациями установленных правил и ограничений

3.2.2.1. Мониторинг отчетности кредитных организаций и их финансовых показателей

В рамках так называемого «пруденциального надзора» Банк России осуществляет регулярный мониторинг отчетности кредитных организаций и их финансовых показателей. Причем в территориальных подразделениях Банка России этот мониторинг осуществляется по каждой кредитной организации отдельно, а сам Банк России осуществляет анализ сводных отчетов территориальных подразделений Банка России.

Целью мониторинга является отслеживание динамики основных показателей банковской деятельности, выявление тенденций развития отдельных кредитных организаций и банковской системы отдельных регионов, понимание изменения финансового положения кредитных организаций.

В случае выявления устойчивой отрицательной динамики банковских показателей, либо противоречий и несообразностей в банковской отчетности, органы пруденциального надзора проводят с кредитными организациями необходимую работу, оказывают методическую и консультационную поддержку, выявляют причины нежелательных явлений.

Также органы пруденциального надзора осуществляют классификацию кредитных организаций по группам с точки зрения их надежности, устойчивости, прибыльности и ликвидности. Классификация осуществляется по нескольким количественным показателям. Переход кредитной организации из лучшей группы в худшую является основанием для пристального внимания Банка России к данной кредитной организации.

По специальным правилам осуществляется пруденциальный надзор за небанковскими кредитными организациями и Сбербанком России.

3.2.2.2. Контроль по отклонениям

В рамках банковского регулирования и надзора Банк России осуществляет анализ отчетности банков на предмет нарушения последними требований по ее составлению, по соблюдению обязательных нормативов деятельности, по выполнению прочих ограничений и требований, установленных нормативными актами Банка России. Опять-таки, работа проводится и на региональном уровне, и на уровне Банка России в целом.

В случае выявления подобных нарушений и отклонений к кредитным организациям применяются санкции, установленные действующим законодательством и правовыми актами Банка России. В частности Статьей 74 Закона «О Банке России…» предусмотрен разнообразный перечень санкций, начиная от штрафов и заканчивая отзывом лицензии. Более подробно о санкциях, применяемых Банком России к кредитным организациям, будет сказано ниже, в разделе 2.2.4.

3.2.2.3. Проведение проверок деятельности кредитных организаций

Наиболее конкретный способ контроля за деятельностью банков и выявления возможных нарушений – это проведение тематических и комплексных проверок их деятельности. Проверки проводятся с выходом на место и позволяют наиболее полно оценить и проанализировать все аспекты деятельности конкретной кредитной организации, выявить все ошибки и нарушения, применить необходимые санкции.

В регионах комплексные проверки кредитных организаций проводятся территориальными учреждениями Банка России ежегодно, а тематические проверки – по мере возникновения необходимости (например, после введения в действие новых нормативных актов Банка России через несколько месяцев проводятся проверки правильности применения кредитными организациями положений этих новых нормативных актов).

В Москве комплексные проверки коммерческих банков, как правило, проводятся не чаще одного раза в 2-3 года, что связано с большим количеством банков, зарегистрированных в Москве.

Также значимым участком в работе Банка России является анализ результатов независимых аудиторских проверок кредитных организаций, для чего учреждениями Банка России в кредитных организациях запрашиваются не только формальные аудиторские заключения, но и детализированные отчеты по результатам аудиторской проверки, содержащие полный перечень всех отмеченных аудитором замечаний и рекомендаций.

3.2.2.4. Меры воздействия, применяемые к кредитным организациям, нарушающим установленные требования и ограничения («правоприменение»)

В зависимости от степени тяжести выявленных нарушений в деятельности кредитных организаций, к ним могут быть применены следующие виды санкций:

– штрафы;

– ограничения в части запрета на осуществления отдельных видов операций или установления количественных лимитов на их осуществление, на открытие филиалов;

– меры по санации (финансовому оздоровлению) банка и изменению структуры его активов;

– требования по замене руководителей кредитной организации;

– требования по осуществлению реорганизации банка;

– установление индивидуальных значений обязательных нормативов банковской деятельности;

– назначение временной администрации;

– назначение уполномоченного представителя Банка России в кредитной организации с отозванной лицензией;

– применение мер по предупреждению банкротства кредитной организации;

– приостановление действия лицензии на осуществление банковских операций;

– отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1 процента размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

– осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов;

– замены руководителей кредитной организации;

– осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным Законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;

7) предложить участникам кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Законом «О банках…» (о них уже говорилось выше). Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй настоящей статьи, если со дня его совершения истекло пять лет.

3.2.3. Недостатки регулирования банковской деятельности, осуществляемого прочими государственными регуляторами

3.2.3.1. Антимонопольное регулирование

В соответствии с Федеральным Законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» установлен государственный контроль за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг (Статья 16 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»). Государственный контроль за концентрацией капитала, в частности, означает получение финансовыми организациями предварительного согласия государственного антимонопольного органа (до недавнего времени – МАП РФ, ныне - ФАС РФ) на совершение сделок по приобретению лицом (или группой связанных лиц) более 20% уставного капитала данной финансовой организации (Статья 17 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»).

В соответствии с п.4 Постановления Правительства РФ № 194 от 07.03.2000 г. «Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций»:

«…юридические или физические лица обязаны получить предварительное согласие федерального антимонопольного органа на совершение сделок по приобретению более 10 процентов активов или более 20 процентов акций (долей в уставном капитале) финансовой организации в случае, если размер уставного капитала такой организации превышает:

– 160 млн. рублей - в отношении кредитной организации;

– 10 млн. рублей - в отношении страховой организации;

– 5 млн. рублей - в отношении иных финансовых организаций…».

Казалось бы – весьма разумное требование в рамках общей тенденции регулирования, направленной на формирование здоровой конкурентной среды. Однако здесь есть ряд моментов, вызывающих вопросы и недоумение.

Во-первых, само определение финансовой организации, данное в Статье 3 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»:

«…финансовая организация - юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера , а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг…».

Это определение грешит как минимум двумя недостатками:

1) В законодательстве нет понятия «кредитный потребительский союз». Как уже говорилось нами выше (в разделе 1.3.), есть понятие «кредитные потребительские кооперативы граждан», которые в обиходе называются «кредитными союзами». Кроме того, кредитные союзы осуществляют свою деятельность без какой-либо лицензии (их деятельность не нуждается в лицензировании). В этой связи неясно, попадают ли кредитные потребительские кооперативы граждан под определение финансовой организации для целей антимонопольного регулирования.

То же самое относится и к лизинговым компаниям, деятельность которых не нуждается в лицензировании.

2) Формулировка «или иные услуги финансового характера» явно нуждается в уточнении. В той же Статье 3 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» дано определение финансовой услуги:

«…финансовая услуга - деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц . В целях настоящего Федерального закона в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по доверительному управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера…».

Под «деятельностью, связанной с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц» можно понимать все, что угодно, включая деятельность торговых организаций (магазинов), работающих с населением, а также производственных предприятий (заводов и фабрик), к которым поступают денежные средства юридических лиц – покупателей их продукции. Более того, под это определение попадает любая организация, привлекшая банковский кредит, заем или выпустившая вексель или облигации.

Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» пытается дать определение списком, но в нем опять-таки имеется фраза «иные услуги финансового характера». То есть окончательное определение не дано – ни для «финансовых организаций», ни для «финансовых услуг». Такой подход позволяет государственным органам трактовать указанное определение так, как ему удобно, то есть максимально широко и самовольно.

В частности, в настоящее время под эту формулировку попадают кредитные организации, страховые и лизинговые компании, управляющие компании, негосударственные пенсионные фонды, профессиональные участники рынка ценных бумаг (в том числе и те, которые только осуществляют операции за свой счет, не оказывая никаких услуг), и даже организации, только собирающиеся получать лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг или управляющей компании, не осуществляющие вообще никакой деятельности!

На наш взгляд, необходимо строго определить перечень финансовых организаций, попадающих под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», дав закрытый список. В этот список, по нашему мнению, должны попадать кредитные организации, страховые компании, пенсионные фонды, управляющие компании ПИФов и НПФов, профессиональные участники рынка ценных бумаг, работающие с клиентами (не только за свой счет), причем перечисленные организации должны попадать под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» только в том случае, если они уже имеют соответствующие лицензии и фактически осуществляют деятельность (оказывают услуги клиентам).

Во-вторых, требование о получении предварительного согласия антимонопольного органа на приобретение лицом (или группой лиц) более 20% уставного капитала финансовой организации сформулировано так, что позволяет МАПу требовать получения такого согласования даже в тех случаях, когда лицо уже владеет более чем 20% уставного капитала финансовой организации, но в результате новой сделки несколько уменьшает (или увеличивает) свою долю (при этом она все равно остается большей 20%). Например, лицо владеет 35% уставного капитала профессионального участника рынка ценных бумаг, в результате заключенных сделок лицо продало 4% уставного капитала того же профессионального участника. Приобретение ранее 35% уставного капитала было согласовано с МАПом в установленном порядке. Совершенно непонятно, зачем нужно согласовывать продажу 4% из этих 35%. Однако на данный момент, антимонопольные органы требуют получения предварительного согласования по всем подобным сделкам, если по итогам проведенных сделок доля лица более 20% (даже если она и ранее была более 20%).

На наш взгляд, подобный подход неразумен и явно излишен. Достаточно обязать лиц, изменяющих свою долю в финансовой организации в большую или меньшую сторону, при условии, что она была и остается более 20% уставного капитала, всего лишь уведомлять о подобных операциях антимонопольный орган.

Аналогично, в ситуациях, когда финансовые организации увеличивают свой уставный капитал без изменения долей акционеров (участников), МАП все равно требует предварительного согласования с ним приобретения акционерами акций новой эмиссии - для тех акционеров, доли которых более 20%, даже если эти доли уже были более 20% и не меняются в ходе новой эмиссии. На наш взгляд, это также является излишним: требовать предварительного согласования с антимонопольным органом имеет смысл только в тех случаях, когда в ходе новой эмиссии кто-то из акционеров начинает владеть более чем 20% уставного капитала (т.е. раньше этого не было). В остальных случаях можно обойтись уведомительной процедурой.

Далее. Если какие-либо организации формально не попадают под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», то в случае, если они являются коммерческими, то их антимонопольное регулирование осуществляется на основании Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Причем попадают даже в тех случаях, когда не осуществляют деятельности по производству, покупке, продаже товаров, и вообще не имеют отношения к товарным рынкам. Сложилась общепринятая (хотя никаким образом не зафиксированная законодательно) ситуация, когда любая организация (даже вообще не осуществляющая никакой деятельности!) попадает либо под действие Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», либо под действие Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (Статья 18) также требует предварительного согласования с антимонопольным органом приобретения лицом (или группой лиц) более 20% уставного капитала хозяйственного общества, кроме случаев создания (учреждения) нового хозяйственного общества. Здесь имеются все те же недостатки регулирования при незначительном изменении доли лица в уставном капитала и при увеличении уставного капитала без изменения долей акционеров, что и описанные выше для Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

В п.2 Статьи 18 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» установлено количественное ограничение для возникновения необходимости получения предварительного согласования: предварительное согласие требуется в случаях, если суммарная стоимость активов по последнему балансу приобретающего лица и лица, доля в котором приобретается, превышает 200 тысяч установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

На данный момент, 200 тыс. МРОТ – это всего лишь 20 млн.руб. То есть если валюты балансов приобретающего и приобретаемого лица в сумме дают величину, большую 20 млн.руб., то необходимо получать предварительное согласование.

На наш взгляд, этот порог слишком низок и нуждается в увеличении, хотя бы до 100 млн.руб.

Кроме того, в связи с вышеизложенным, необходимо либо разработать и принять новый Закон об ограничении монополистической деятельности без привязки к товарным рынкам, либо строго (на законодательном уровне) вывести из сферы действия Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» организации, не имеющие отношения к товарным рынкам.

3.2.3.2. Регулирование в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем

Федеральный Закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (в дальнейшем по тексту – Закон «О противодействии легализации…») дает определение легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем (Статья 3):

«…легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления , за исключением преступлений, предусмотренных статьями 193, 194, 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, ответственность по которым установлена указанными статьями…».

То есть Закон «О противодействии легализации…» жестко привязывает процесс легализации доходов к преступному источнику их происхождения. Не может быть легализации доходов, полученных преступным путем, если нет доходов, полученных преступным путем, то есть если не доказан и не установлен судом факт совершения преступления, в результате которого получены денежные средства или иное имущество. Стало быть, такое преступление, как легализация доходов, полученных преступным путем, по определению вторично по отношению к преступлению, в результате которого получены денежные средства или иное имущество. Причем к таким преступлениям не относятся преступления, предусмотренные статьями 193, 194, 198 и 199 УК РФ, то есть:

- невозвращение из-за границы средств в иностранной валют;

- уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица;

- уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды;

- уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации.

Однако все дальнейшее содержание Закона «О противодействии легализации…» ставит во главу угла именно сам процесс легализации доходов, несмотря на тот факт, что преступления, в силу которого получены легализуемые доходы, может и не быть вообще (во всяком случае, его требуется доказать), или это преступление может относиться к четырем, перечисленным выше.

Создается впечатление, что реальной целью Закона «О противодействии легализации…» является не борьба с преступлениями, в результате которых получены легализуемые доходы, и с организациями, помогающими преступникам легализовывать их доходы, а тотальный контроль за расходами и доходами физических и юридических лиц, сбор глобальной базы данных по большинству операций хозяйствующих субъектов.

Так, например, Статья 6 Закона «О противодействии легализации…» определяет виды операций юридических и физических лиц с денежными средствами и иным имуществом, которые подлежат обязательному контролю со стороны кредитных организаций, страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг.

По всем перечисленным в Статье 6 операциям, если их суммы больше или равны 600.000 руб. (либо по одинаковым или схожим сделкам на меньшие суммы, которые в общей сложности дают 600.000 руб. и более), организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом (банки, страховщики, профессиональные участники) должны направлять сведения в уполномоченный орган (до недавнего времени – Комитет по финансовому мониторингу РФ, в дальнейшем – КФМ).

Для банков, страховщиков и профессиональных участников рынка ценных бумаг регулирующие их деятельность ведомства (Банк России, Росстрахнадзор и ФКЦБ) разработали также ряд обязательных процедур по изучению персональных данных клиентов (анкетирование и др.), по определению критериев оценки риска осуществления клиентов легализации, критериев выявления и признаков необычных (читай – «подозрительных») сделок и т.п.

Во-первых, непонятно, почему одни коммерческие организации, оказывающие услуги другим коммерческим организациям и физическим лицам, должны выступать контролерами для последних. Задачи и функции контроля за хозяйствующими субъектами и операциями населения должны быть возложены на государственные органы, поскольку именно они наделены соответствующими властными полномочиями и являются заинтересованной стороной в получении данной информации.

Ни коммерческий банк, ни профучастник рынка ценных бумаг, к которому приходит клиент, желающий положить денежные средства во вклад или приобрести ценные бумаги, с точки зрения своей профессиональной деятельности не должен интересоваться происхождением этих средств или особенностями персоны клиента, да и не может реально отследить эти моменты. Если бы, допустим, речь шла о выдаче клиенту кредита, то тогда банку следует интересоваться его персоной – но только с точки зрения возникающих кредитных рисков. В случае же, когда денежные средства привлекаются, рисков, связанных с личностью вкладчика (клиента), не возникает. Стало быть, и интересоваться его персоной не нужно.

С нашей точки зрения, контроль за персональными особенностями клиентов и за происхождением средств, за счет которых осуществляются операции, является функцией, несвойственной ни банкам, ни страховым компаниям, ни профессиональным участникам рынка ценных бумаг, - вообще никаким негосударственным структурам. Также как и контроль за кассовой дисциплиной клиентов, контроль за налоговыми отчислениями клиентов и др.

Всем этим должны заниматься государственные органы, которые могут только получать от юридических лиц информацию о проводимых ими операциях в строго стандартизированном виде. То есть критерии информации, передаваемой банками, страховщиками и прочими в КФМ, должны быть формализованы и должны исключать формулировки типа «иные операции», «в иных аналогичных случаях», «свидетельствующие о возможном нарушении» и т.п.

На банки и прочие финансовые организации не могут быть возложены обязанности требовать у клиента его внутрихозяйственные документы (например, договоры, соглашения), на основании которых осуществляются те или иные платежи, и тем более обязанности анализировать, на рыночных или на нерыночных условиях осуществляются клиентом те или иные сделки, являются ли те или иные сделки обычными для хозяйственной деятельности клиента или необычными.

Иными словами, финансовые организации совершенно не обязаны разбираться в финансово-хозяйственной деятельности своих клиентов и вообще интересоваться ею.

Во-вторых, посмотрим немного подробнее, информацию о каких сделках клиентов на суммы, больше или равные 600.000 руб., требуется предоставлять в КФМ. Например, это (Статья 6 Закона «О противодействии легализации…»):

«…приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет…

…внесение физическим лицом в уставный (складочный) капитал организации денежных средств в наличной форме…

…переводы денежных средств, осуществляемые некредитными организациями по поручению клиента…».

Рассмотрим перечисленные операции подробнее.

1) Приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет – а за какой еще расчет в нашей стране могут приобретаться ценные бумаги (да и любое другое имущество) гражданами, большинство из которых смутно представляет себе расчеты банковскими картами и безналичные расчеты с использованием банковских счетов, столь привычные на Западе? Если в развитых странах покупка чего бы то ни было за наличный расчет на крупную сумму – действительно из ряда вон выходящее событие, то в нашей стране это в порядке вещей, и редко бывает иначе.

Физические лица, которые обращаются к профучастникам рынка ценных бумаг с целью приобретения у них (или через них) ценных бумаг, в подавляющем большинстве своем приносят с собой наличные денежные средства. То ли государство хочет, чтобы все такие граждане предварительно открывали банковские счета, и уже с этих счетов переводили средства дилерам и брокерам на рынке ценных бумаг (то есть это лобби интересов банков и прочих кредитных организаций!), то ли государство хочет иметь информацию практически обо всех сделках физических лиц по приобретению ценных бумаг (учитывая, что под контроль попадают не только разовые сделки на сумму 600.000 руб. и более, но и одинаковые или схожие сделки на меньшие суммы, если они в общей сложности дают 600.000 руб. и более).

Например, крупные профессиональные участники, имеющие так называемые «фондовые магазины», в соответствии с данным пунктом Закона должны ежедневно направлять в КФМ целые тома информации с перечнем всех сделок покупки ценных бумаг за наличный расчет. Мы сомневаемся, что эта информация действительно нужна уполномоченному государственному органу.

2) Внесение физическим лицом в уставный капитал организации денежных средств в наличной форме – как уже говорилось в предыдущем пункте, странно ожидать от физических лиц, учреждающих юридическое лицо, что они будут специально для оплаты его уставного капитала открывать личные банковские счета, вносить на них наличные денежные средства, и затем перечислять их платежными поручениями на счет юридического лица. Не очень понятно, зачем нужны все эти трансакции, когда у юридического лица, уставный капитал которого оплачивается, и так есть счет в банке, на который через кассу банка благополучно вносятся денежные средства физических лиц. Или это лоббирование со стороны банков с целью заставить физических лиц открывать банковские счета?

3) Переводы денежных средств, осуществляемые некредитными организациями по поручению клиента – сюда попадают все переводы средств клиентов (и юридических, и физических лиц) брокерами, например, на биржу или контрагенту на внебиржевом рынке для покупки ценных бумаг, осуществления срочных сделок, все переводы средств обратно с биржи, все сделки по покупке и продаже ценных бумаг, все выплаты денежных средств клиентам при окончании брокерского договора.

Непонятно, что в этих операциях криминального или подозрительного, и почему они могут интересовать КФМ в связи с легализацией преступных доходов. Кроме того, таких операций у профессиональных участников рынка ценных бумаг очень много! Вряд ли ежедневные многотомные объемы стандартной информации о стандартных сделках клиентов на рынке ценных бумаг действительно интересуют государство.

Видимо, речь все-таки идет о нестандартных сделках, как, кстати и поясняют сотрудники КФМ на семинарах. К сожалению, эти пояснения носят устный характер и не могут служить достаточным оправданием для того профучастника, который не направляет ежедневно информацию обо всех сделках своих клиентов в КФМ. То есть действующее законодательство в этой области как будто специально устроено так, чтобы можно было предъявить претензии абсолютно к любой финансовой организации.

На наш взгляд, перечень операций, подлежащий контролю в связи с легализацией доходов, нуждается:

1) в инвентаризации – с целью выявления обычных, «нормальных» операций и исключениях их из перечня;

2) в формализации – с целью исключения неясностей, двусмысленностей и вольных трактовок, как государственными органами, так и хозяйствующими субъектами.

3.3. Проблемы банковской системы и пути их решения

3.3.1. Основные проблемы российской банковской системы

Несмотря на опережающие темпы роста банковских активов относительно ВВП (прирост ВВП в 2003 году по сравнению с 2002 составил около 22%, а прирост банковских активов на 01.01.2004 г. по сравнению с 01.01.2003 г. – более 35%), вклад банковской системы в поддержание экономического роста в целом остается довольно скромным. Темпы роста производства больше зависят от состояния спроса и уровня доходов предприятий, чем от масштабов банковского кредитования.

Являются ли российские банки тормозом экономического подъема, или, напротив, они могут сыграть решающую роль в переходе к амбициозным темпам роста ВВП? Насколько российские банки действуют действительно как банковские институты, кредитующие предприятия и население, или их основная функция в состоит по-прежнему в зарабатывании денег на операциях с государственными долговыми бумагами, переводе капиталов за границу, «схемных» проектах и кредитовании аффилированных структур? Есть ли угроза кризиса, аналогичного банковскому кризису 1998-1999 гг., или обновленная российская банковская система сейчас уже застрахована от подобных потрясений?

Финансовые рынки в России в целом пока играют подчиненную, вспомогательную роль, как по отношению к финансированию развития экономики, так и по отношению к собственно банковской системе. Следует отметить, с одной стороны, доминирующую роль банков по сравнению с собственно финансовыми рынками. Финансовые рынки (рынки капитала) больше пострадали от кризиса 1998 года и дефолта государства, чем банковская система, и их восстановление шло более медленными темпами. Сейчас наступает новый период, когда темпы развития финансовых рынков (прежде всего корпоративных долговых ценных бумаг и акций) начинают опережать рост традиционных кредитных операций банков. Усиливается конкуренция за право финансировать лучшие предприятия между банковской системой и собственно фондовым рынком.

Однако, доминирующим активом по-прежнему остается кредитование. По нашей оценке за 2001-2003 гг. объем рынка акций и облигаций российских эмитентов вырос с 4,8% ВВП до 12,2% ВВП, в то время как объем банковских кредитов реальному сектору и населению – с 15% ВВП до 19% ВВП. При этом, конечно, нужно учитывать, что часть банковских кредитов (по нашей оценке, по негосударственным банкам - до 30-40%) замкнута внутри финансово-промышленных групп и носит ограниченно рыночный характер.

С другой стороны наблюдается определенное снижение доли банков на финансовых рынках. Банки, играя ведущую роль в российской финансовой системе в целом, доминируют на рынках рублевых долговых обязательств, тогда как на рынке частных ценных бумаг и рынке капитала в целом они занимают подчиненное положение. В 2003 году ценные бумаги различных эмитентов составляли около 1,5% всех банковских активов, что меньше, чем в докризисный период.

В жизни российской банковской системы наступает новая фаза, которая характеризуется не только определенным снижением темпов роста количественных показателей, но и необходимостью изменения поведения банков. В новых условиях макроэкономическая нагрузка на российскую банковскую систему значительно возрастает, темпы роста производства и инвестиций всё больше зависят от притока банковских кредитов.

Конечно, нельзя слишком рассчитывать на способность российских банков превратится в главный мотор экономического роста, так как банки не могут быть лучше экономики в целом, прежде всего ее корпоративного звена. С другой стороны, российские банки, как и банки-нерезиденты, действующие в России, могут существенно поддержать затухающие темпы роста и способствовать перераспределению финансовых ресурсов из сырьевых в перспективные обрабатывающие сектора. Однако для этого им придется не только повысить капитализацию, но и научиться эффективно работать с заемщиками в обрабатывающих секторах экономики, развить проектное и потребительское кредитование, качественно обновить уровень своего менеджмента.

Для решения всех перечисленных проблем необходимо в первую очередь решить такие ключевые вопросы дальнейшего реформирования российской банковской системы, как борьба с «фиктивным» капиталом российских банков, страхование вкладов населения в банках, повышение независимости банков от их аффилированных структур, снижение кредитных и инвестиционных рисков, облегчение процедур кредитования населения, а также малого и среднего бизнеса.

Восстановление российских банков после кризиса в основном шло с опорой на собственные силы банковского сектора и корпоративных собственников банков при достаточно сдержанном и ограниченном участии государственной власти. Сейчас степень государственного воздействия на развитие банковской системы возросла. Формирование новой институциональной среды, в связи со становлением системы страхования депозитов населения, пенсионной реформой, переходом к международным стандартам финансовой отчетности, повышением требований к качеству банковского капитала и уровня банковского надзора в целом, в долгосрочном плане должно поднять российскую банковскую систему на качественно новый современный уровень.

Выделим основные проблемы российской банковской системы на современном этапе.

1. Недостаточность банковского капитала, значительная доля его «фиктивности».

Формально банковского капитала достаточно, а фактически его не хватает. Основные функции банковского капитала заключаются, во-первых, в защите средств клиентов от возможных потерь собственными средствами банка (уровень достаточности может быть измерен как отношение собственных средств и совокупных пассивов), во-вторых, в обеспечении инвестиционных операций банков, требующих длительного отвлечения средств, то есть прежде всего кредитования (здесь достаточность может быть оценена через соотношение приростов собственных средств и долгосрочных кредитов), в-третьих, капитал должен характеризовать масштаб банковской системы, ее соизмеримость с другими секторами экономики.

Формально качество капитала является достаточно высоким: отношение собственных и привлеченных средств к весне 2003 года превысило 18%, что соответствует уровню Восточной Европы (Польша, Чехия, Венгрия). Однако далеко не весь прирост капитала может быть использован для дальнейших инвестиций. При рассмотрении структуры прироста собственных средств за 2001-2002 гг. можно увидеть, что наибольшую долю (более трети) занимает так называемый «добавочный капитал», основными составными частями которого являются эмиссионный доход (разница между объявленной и реальной ценой акций банка при первичном размещении) и переоценка объектов недвижимости, которую до недавнего времени можно было проводить ежегодно.

Эмиссионный доход, также как и прирост уставного капитала, возникает при первичном размещении акций банков и представляет собой реальные денежные средства. В то же время увеличение капитала за счет переоценки не приводит к появлению у банков новых ликвидных активов, а значит, и не расширяет их ресурсную базу.

Меры, предпринимаемые Банком России для борьбы с «фиктивным капиталом» на настоящий момент – это принятие ряда документов о выявлении так называемых «ненадлежащих» активов[24] . Однако эти документы, хоть и говорят о понимании Банком России некоторых способов «раздувания» банками собственных средств, тем не менее имеют два существенных недостатка:

*) подход Банка России к выявлению «ненадлежащих активов» при формировании уставного капитала таков, что он не позволяет отделить ситуацию, когда «плохие активы» использовались Банком именно для формирования уставного капитала, от ситуации, когда «плохие активы» возникли в ходе размещения средств, полученных при увеличении уставного капитала;

*) критерии «ненадлежащих активов» слишком субъективны и не могут быть формализованы настолько, чтобы быть достаточной юридической аргументацией, например, для признания эмиссии акций банка недействительной, для ограничения круга и объемов осуществляемых банком операций, наконец, для отзыва банковской лицензии.

Любой грамотный юрист без труда докажет в беспристрастном суде, что выявленные Банком России «ненадлежащие активы» ничуть не хуже прочих активов данного банка (и прочих коммерческих банков), что с формальной точки зрения в них нет ничего незаконного. Например, один из критериев участия «ненадлежащих активов» в формировании капитала банка – это отсутствие активной хозяйственной деятельности и прибыли у его учредителей. Однако абсолютно понятно, что финансовое положение учредителя, осуществление или неосуществление им хозяйственной деятельности не может как-либо влиять на финансовое положение банка. Отечественное гражданское законодательство не может требовать (и не требует) от юридического лица непрерывного и безубыточного осуществления хозяйственной деятельности.

В результате выявление «ненадлежащих активов» на данный момент носит весьма субъективный, несистемный и хаотичный характер. А грамотные и аккуратные банки без особого труда (может быть, с несколько большими затратами) продолжают «прокачку» своих уставных капиталов.

С другой стороны, отсутствие строго определенных, формализованных критериев в подходе к выявлению «ненадлежащих активов», использование в нормативных документах ЦБ РФ формулировок типа «а также другие признаки», «и в прочих аналогичных случаях», может быть использовано чиновниками для проявления волюнтаризма и борьбы с неугодными банками под лозунгом борьбы за качество их капиталов. Не хотелось бы, чтобы борьба с «ненадлежащими активами» напоминала сталинскую «борьбу с формализмом в искусстве» - поскольку определения «формализма в искусстве» не было, то бояться вынуждены были все деятели искусства, без исключения.

На наш взгляд, Банку России следовало бы изменить подходы к борьбе с «фиктивностью» банковских капиталов. В частности, мы предлагаем следующее:

1) анализировать финансовое положение и качество акционеров (участников) коммерческих банков только на этапе регистрации последними увеличения уставного капитала, и в случае наличия каких-либо формализованных претензий к акционерам (участникам) – отказывать банку в регистрации увеличения уставного капитала;

2) после регистрации увеличения уставного капитала коммерческого банка прекратить какие-либо исследования и претензии, касающиеся финансового положения акционеров (участников) банка (тем более, что зачастую это сложно, трудоемко и технически не осуществимо), а сосредоточить внимание на качестве активов банка, без привязки этих активов к формированию уставного капитала;

3) регулярно осуществлять мониторинг качества активов кредитных организаций, разработав для этого ряд формальных критериев;

4) в случае выявления у банка «плохих» или сомнительных активов требовать создания под них резервов, вплоть до 100% от суммы данных активов.

Поскольку резервы создаются как расходы банка, а следовательно, уменьшают его прибыль (и собственный капитал), то цель, которую ставит перед собой ЦБ РФ при поиске «ненадлежащих активов», а именно – не признать эти «ненадлежащие активы» в составе собственного капитала (вычесть их из собственного капитала), легко может быть достигнута просто за счет создания резервов под все некачественные активы.

Опять-таки, критерии качества активов должны быть четкими и строго (формально) определенными.

2. Отсутствие долгосрочной ресурсной базы, необходимой для эффективного кредитования реального сектора.

Нехватка фактического капитала может быть отчасти восполнена за счет привлеченных средств. При этом возникает вопрос: является ли существующая ресурсная база российских банков достаточной для того, чтобы обеспечивать и дальше столь же высокие темпы прироста кредитного портфеля. На этот вопрос можно попытаться ответить на основе сопоставления объемов и темпов прироста кредитного портфеля и депозитной базы банков.

Результаты такого сопоставления за период 1998-2002 гг. показывают, что, начиная с четвертого квартала 2000 года, прирост кредитов в большинстве месяцев существенно превышал прирост депозитной базы. Другими словами, даже если предположить, что на кредитование направляются абсолютно все привлеченные депозиты (кроме зарезервированных для осуществления платежей), то всё равно возникает дефицит, равный почти десятой части кредитов.

Банковские кредиты по-прежнему в значительной мере идут на закрытие кассовых разрывов в краткосрочном бюджете предприятий и на пополнение ликвидности, а не на расширение оборотного капитала, или инвестиционные нужды. Это связано прежде всего с отсутствием у банков долгосрочной ресурсной базы. Формирование этой базы, в свою очередь, тормозится отсутствием законодательных гарантий банковских вкладов для населения.

Участие банковского сектора в финансировании инвестиций формально по-прежнему остается весьма низким. То есть банковская система вольно или невольно способствует воспроизводству существующей системы промышленного производства. Предоставляя кредитные ресурсы, параметры которых предполагают их использование только под текущий оборот, банки оставляют решение всех вопросов, связанных с перевооружением и повышением конкурентоспособности промышленности, самой промышленности и государству в лице бюджетной системы.

Главной тенденцией изменения ресурсной базы банков в течение посткризисного периода стало перераспределение ее структуры от корпоративного сектора к частному. Если в 1999-2000 гг. наибольший прирост показали депозиты предприятий, то начиная с 2001 года и по настоящее время пальму первенства перехватили депозиты населения, которые по своим объемам уже практически догнали средства предприятий.

Основными причинами такого поворота стали:

· изменение структуры доходов в пользу населения;

· снижение доходов предприятий;

· завершение интенсивного процесса вытеснения неденежных расчетов денежными.

С одной стороны, это лишает банки наиболее надежного и стабильного источника средств (счета и депозиты предприятий). Являясь преимущественно средствами до востребования (доля срочных депозитов около 30%), средства предприятий практически бесплатны, что позволяет банкам максимизировать свою маржу. С другой стороны, даже с учетом стабильности остатков на счетах, эти ресурсы не могут быть использованы для сколько-нибудь долгосрочного кредитования, так как в любой момент могут быть использованы предприятиями.

Главным достоинством средств населения как ресурса является их более длинные, чем у предприятий сроки, которые продолжают увеличиваться. Однако нужно учитывать, что они и более дорогие.

В действующем законодательстве имеется определенная деформация регулирования: в отношениях банка с физическим лицом-вкладчиком - в сторону излишней защиты кредитора по сравнению с заемщиком, и наоборот, в отношениях банка с предприятием - держателем расчетного счета - в сторону излишней защиты заемщика по сравнению с кредитором. Поэтому представляются разумными следующие шаги в плане изменения законодательства:

1) В связи с принятием Закона «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» предусмотреть в Главе 44 Гражданского Кодекса РФ возможность привлечения банками вкладов от физических лиц без права последних на их досрочное изъятие (как это предусмотрено для юридических лиц). Для этого достаточно изложить п.2 Статьи 837 «Виды вкладов» в следующей редакции:

«…2. По договору банковского вклада любого вида банк обязан выдать сумму вклада или ее часть по первому требованию вкладчика, за исключением вкладов, внесенных юридическими и физическими лицами на иных условиях возврата, предусмотренных договором…».

2) Разработать меры по защите прав юридических лиц – держателей банковских счетов (расчетных и аналогичных). Ведь у физических лиц есть альтернатива банковским вкладам, а юридические лица обязаны зачислять всю причитающуюся им выручку и прочие доходы на банковские счета и не могут, например, держать свободные денежные средства в наличной форме или в иностранной валюте (как это возможно для физических лиц). А те потери, которые несут юридические лица – держатели счетов при банкротстве банка, значительно большее зло для экономики и для населения, чем потери отдельных физических лиц – вкладчиков, поскольку любое юридическое лицо – это работодатель, а следовательно, источник существования для его работников и членов их семей.

В качестве мер защиты можно было бы предложить, например, изменение очередности выплат при банкротстве кредитных организаций (выше мы уже говорили об этом в п.2.1.3.) и при наложении ареста на корреспондентские счета кредитных организаций.

Также в качестве источника ресурсной базы коммерческих банков можно рассматривать привлечение ими свободных средств ЦБ РФ. Руководство Банка России уже заявило о намерении всячески развивать механизмы рефинансирования банковской системы. Еще два года назад начался соответствующий эксперимент в Санкт-Петербурге, который фактически закончился ничем: во-первых, из-за неадекватных условий предлагаемых средств (шесть месяцев, в то время как рынок требует средств сроком не менее года), во-вторых, в силу излишней бюрократизированности процедуры получения кредита (на подготовку документов у банков уходило по 3-4 месяца). Если по его результатам будут сделаны правильные выводы, то банковская система и, через нее, реальный сектор смогут получать дополнительные ресурсы.

3. Высокие кредитные риски, отсутствие качественных инструментов для размещения средств.

В условиях опережающего роста наиболее важное значение среди банковских рисков приобретают риски, связанные с кредитованием, реализация которых способна принести банковской системе максимальный ущерб. Показатели просроченной задолженности банков остаются на низком уровне, но, как это уже многократно бывало в истории мировых банковских кризисов, в случае остановки экономического роста и, соответственно, увеличения проблем у заемщиков, кредитноориентированные банковские системы начинают испытывать серьезные трудности.

Формальное качество кредитов, после продолжительного периода улучшения, начавшегося в середине 1999 года и продолжавшегося более полутора лет, стабилизировалось. Доля сомнительной задолженности в кредитном портфеле банков с начала 2001 года находится на уровне 6-7%, что почти в два раза ниже, чем в докризисный период.

При этом доля ссуд, которые не могут быть классифицированы как стандартные (т.е. нормально обеспеченные и относительно надежные), по оценке Банка России, на конец 2002 года не превышала 11%. Более глубокий анализ структуры кредитных портфелей банков позволяет говорить о значительно более низком ее качестве, чем это выглядит по банковской отчетности.

Этому есть несколько причин. В том числе и уже упоминавшееся выше «надувание» банковского капитала, которое часто осуществляется за счет механизмов «фиктивного» кредитования. Подобные схемы пока еще плохо отслеживаются Банком России (несмотря на ряд нормативных документов ЦБ РФ, принятых для регулирования указанных ситуаций). Также нужно отметить весьма примитивный и формальный подход Банка России к классификации кредитных рисков: примером такого подхода является предлагаемый Банком России показатель «Активы, взвешенные с учетом риска». При его расчете все активы делятся на пять групп, в зависимости от вида собственности тех структур, в которых банки размещают свои средства. Однако данная классификация фактически отражает только один признак – удаленность объекта банковских инвестиций от государства. Между тем обязательства крупной корпорации нередко оказываются более надежными, чем обязательства государства (очевидный пример – август 1998 года).

Помимо этого, к одной группе риска относятся активы, природа рисков которых совершенно разная. Например, краткосрочный валютный кредит импортеру несет в себе прежде всего валютный риск, а долгосрочный рублевый кредит на переоборудование производственных мощностей – главным образом риск ликвидности. Да и в целом при таком подходе не учитывается ни валютная, ни срочная структура активов, особенности которых, что было доказано кризисом 1998 года, и определяют степень устойчивости банка.

Не отражает в полной мере уровень риска и показатель достаточности капитала, вокруг значения которого идут ожесточенные дискуссии. К середине 1998 года, то есть перед самым кризисом, норматив достаточности капитала (Н1) не выполняли менее 7% общего количества действующих банков, на которые приходилось немногим более 2% активов. Если бы обанкротились только эти банки, никакого системного кризиса не было бы. Показательным может служить тот факт, что на середину 2001 года этот норматив не выполняли около 2% банков с совокупными активами менее 5%. То есть ситуация выглядела даже хуже, чем в 1998 году.

Все большая ориентация банков на операции с ценными бумагами видоизменяет структуру банковских рисков и создает новые угрозы для банковской системы, повышая ее чувствительность к возмущениям на мировых финансовых рынках. При вложениях в ценные бумаги, так же, как и при кредитовании, основной риск связан с платежеспособностью эмитента (заемщика). В то же время, в отличие от кредитов, ценные бумаги являются значительно более ликвидным инструментом, который может быть реализован на рынке достаточно быстро, что позволяет минимизировать возможные потери. С другой стороны, даже при стабильном финансовом положении конкретного эмитента, ухудшение общей финансовой ситуации способно вызвать обесценение этих активов. Иначе говоря, при покупке ценных бумаг риски, связанные с конкретным эмитентом, по сравнению с соответствующими кредитными рисками несколько снижаются, а общие рыночные риски, напротив, возрастают.

Итак, основными проблемами в сфере размещения средств для банков являются:

1) нехватка качественных заемщиков;

2) низкий уровень защиты от недобросовестных заемщиков;

3) большие процедурные сложности в кредитовании населения (в том числе ипотечном), а также малого и среднего бизнеса;

4) отсутствие реальных альтернатив кредитованию (неразвитость и низкая доходность рынка гособязательств, корпоративных ценных бумаг, срочного рынка);

5) cлабая система контроля за рисками , несовершенство нормативных требований в сфере контроля за рисками.

4. Существенная зависимость банков от их крупнейших клиентов.

Роль кредитных рисков возрастает в силу растущей зависимости банков от своих крупнейших клиентов. Ухудшение финансового положения крупных предприятий может привести к проблемам и для ориентированных на них банков.

Практически у всех крупнейших банков основу кредитного портфеля составляют именно крупные кредиты. В большинстве случаев крупнейшие кредиторами являются аффилированные структуры.

Другой стороной взаимоотношений между банками и их крупнейшими клиентами является зависимость банка от средств крупнейших клиентов, размещенных у него. Для многих средних и мелких банков решение крупного клиента перевести свои денежные потоки в другое место являлось источником больших и часто неразрешимых трудностей. Крупнейшие банки, которые связаны с основными клиентами еще и отношениями собственности, тоже могут стать жертвой, принесенной основным собственником для спасения своих небанковских активов.

По перечисленным проблемам также нужно отметить несовершенство банковского законодательства в части обязательных нормативов, регулирующих риски на одного заемщика или вкладчика (кредитора).

5. Значительная доля кэптивных банков в банковской систем е.

Формальным признаком кэптивности является наличие у банка акционера, имеющего более 50% акций. Однако таковых в российской банковской системе насчитывается менее двух десятков. В то же время общеизвестно, что далеко не все банки, распределившие уставный капитал между несколькими формально независимыми юридическими лицами, не являются кэптивными.

Кэптивность банка означает его несвободу в определении стратегии поведения на рынке и, прежде всего, в вопросах размещения средств, то есть при принятии решений о выдаче крупных кредитов, вложений в финансовые инструменты, работе на различных рынках менеджмент банка руководствуется не только и не столько сложившимися рыночными условиями, но в первую очередь – интересами группы в целом или отдельных ее предприятий.

По оценкам российских экспертов, среди всех крупных банков кэптивные банки составляют примерно половину, на них приходится 49% активов.

Ни один российский банк, кроме Сбербанка, не в состоянии конкурировать с зарубежными банками по предоставлению долгосрочных ресурсов для финансирования инвестиций крупнейших российских корпораций – ни по объему, ни по срочности, ни по процентным ставкам. В этих условиях у кэптивных банков остается два пути развития: либо сосредоточиться на обслуживании различных финансово-расчетных схем внутри группы, или избранного круга клиентов, либо «открываться рынку»: выходить за пределы группы, охватывая своим кредитованием не только крупные компании, но и средний, и малый бизнес, а также население. В первом случае долгосрочные перспективы развития банковского бизнеса сомнительны. Крупные кэптивные банки, становящиеся на «рыночные» рельсы, быстро сталкиваются с проблемой недостаточности собственных средств и повышения кредитных рисков, и вынуждены либо искать западного инвестора, либо на деле становиться публичной компанией.

К прочим «болевым точкам» банковской системы можно отнести:

6. Слабость системы ликвидационных процедур .

Между отзывом лицензии и реальной ликвидацией банка, как правило, проходит значительный промежуток времени, в течение которого осуществляется вывод практически всех активов, имеющих какую-либо реальную ценность. Есть надежда, что изменения и дополнения к Федеральному Закону «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», проект которых уже имеется на настоящий момент, позволят устранить данный недостаток.

7. Участие государства в банковской системе.

На сегодняшний день фактически не происходит заявленного ранее выхода государства из капитала банков. К данному вопросу следует подходить жестко, государственное участие целесообразно сохранить лишь в банках, имеющих стратегическое значение (на федеральном или уровне субъекта федерации). Кроме того, как показывает практика, не имея контрольного пакета, государство не может реально влиять на деятельность банка, а значит и настаивать на том, чтобы банк проводил в жизнь государственную политику. Поскольку смысл участия государства в капитале банков заключается именно в проведении своей политики, а не в получении прибыли, мы считаем целесообразным для государства наличие именно контрольного пакета.

8. Несовершенство конкурентной среды.

Формирование конкурентной среды в понимании Правительства и Банка России фактически сводятся к повышению открытости кредитных организаций. В тоже время Ассоциация Российских Банков и Федеральная антимонопольная служба активно борются с монополией Сбербанка на рынке частных вкладов, не учитывая в полной мере последствий этой борьбы. Во-первых, монополизм Сбербанка не является абсолютным, а во-вторых, выравнивание конкурентных возможностей (основное конкурентное преимущество Сбербанка состоит в наличии у него государственных гарантий по вкладам) следует проводить путем создания при участии государства соответствующей системы гарантирования вкладов для физических лиц, а не лишения Сбербанка гарантий, что могло бы привести к оттоку сбережений физических лиц из банковской системы в целом.

9. Наличие административных барьеров по капиталу .

Институциональная структура банковской системы, на наш взгляд, должна развиваться исключительно эволюционным путем. Масштабы и структура российской экономики требуют наличия в российской банковской системе как крупных многофилиальных банков, так и небольших кредитных организаций, специализирующихся на узком круге операций или небольшой клиентской базе.

Государство может содействовать рекапитализации банков путем постепенного ужесточения нормативных требований, прежде всего повышая относительные показатели достаточности собственного капитала банков, а не показатели его абсолютного значения.

10. Отсутствие «прозрачной» и понятной банковской отчетности для потенциальных инвесторов, как иностранных, так и отечественных.

В этой связи имеет смысл говорить о скорейшем переходе банков на международные стандарты финансовой отчетности, к которому подавляющее большинство банков совершенно не готово (в том числе и по вине Банка России – до сих пор нет внятных нормативных документов по этому поводу).

В основе МСФО лежит несколько основополагающих принципов, некоторые из которых уже полностью реализованы в российском бухгалтерском учете, а другие пока лишь частично. При этом необходимо учитывать, что фактически основной целью российского бухгалтерского учета является предоставление объективной и полной информации о совершаемых операциях не столько для собственников и инвесторов, сколько для налоговых органов, поэтому реформы учета и отчетности должны быть тесно увязаны с соответствующими поправками в налоговом законодательстве.

Меры Банка России – методические рекомендации по переходу банковской системы РФ на МСФО с 1 октября 2004 года путем трансформации российской отчетности на международные стандарты. На наш взгляд, значительно более перспективным представляется приближение (а может быть, даже полное сближение) российского банковского бухгалтерского учета с международными стандартами ведения учета.

Поясним, что имеется в виду. Банк России предлагает коммерческим банкам вести свой бухгалтерский учет по-прежнему, то есть по российским стандартам, составлять отчетность по российским стандартам, и затем, при помощи специальных методов пересчета, трансформационных таблиц и пр., делать из отчетности по российским стандартам отчетность по МСФО. По нашему мнению, проще, удобнее, перспективнее и корректнее было бы изменить правила ведения бухгалтерского учета на аналогичные международным, и тогда отчетность, которая автоматически получалась бы из данных такого бухгалтерского учета, сразу являлась бы отчетностью по МСФО.

11. Несовершенство системы обязательных нормативов банковской деятельности.

Основной задачей в области банковского регулирования и надзора является реализация новых подходов к банковскому надзору, предложенных в 2001 году Базельским комитетом, которые начнут действовать с 2004 года. В основе нового подхода лежат три составляющих: минимизация требований к достаточности капитала, активное использование банками внутренних систем контроля за рисками и повышение открытости банковских операций.

Меры, принимаемые Банком России в этом направлении, - это введение с 1 апреля 2004 года новой системы обязательных нормативов кредитных организаций. В целом новые правила расчета нормативов и отчетности по ним можно отнести к безусловно прогрессивным, однако, как обычно, имеется масса процедурных проблем: нет нового программного обеспечения, непонятно, как будет осуществляться контроль за ежедневным расчетом нормативов, неясны переходные положения и др.

3.3.2. Развитие банковской системы и действия Банка России в этом направлении

Развитие российской банковской системы в ближайшие два-три года, как и развитие экономики в целом, во многом будет зависеть от изменения конъюнктуры мировых рынков, а также от успешности адаптации российских кредитных организаций к новым условиям, от их способности обеспечить устойчивый рост в условиях более низких мировых цен и стабильного (укрепляющегося) курса рубля. В зависимости от динамики мировых цен, объемов экспорта и реакции на них экономики сценарии развития банковской системы могут быть различными. С другой стороны, развитие банковской системы (и финансовых рынков в целом) во многом зависит от институциональных факторов, прежде всего перспектив пенсионной реформы и увеличения притока капитала. На наш взгляд, предстоящие два-три года будут носить переходный характер.

Сложившаяся банковская система, несмотря на все ее недостатки, обладает достаточным запасом устойчивости. Вероятность системного кризиса даже в случае резкого падения цен на нефть весьма мала. Основная проблема, на наш взгляд, заключается скорее не в возможных кризисных потерях, а в опасности утраты открывшихся в последнее время возможностей, в потере темпа развития. А потеря темпа и качества роста неизбежно (уже спустя 2-3 года) приведет к замещению российского банковского сектора прямым выходом отечественных компаний в качестве заемщиков на мировые рынки капитала и экспортом туда же не только избыточных доходов бизнеса, но и сбережений населения.

По нашему мнению, банковский сектор сохранит в целом в ближайшие годы свой ведущий характер по отношению к финансовым рынкам, так как на нем лежит (и будет продолжать лежать) основная нагрузка по обеспечению роста финансирования экономики и населения. В числе основных тенденций можно также назвать значительное усиление дифференциации рынков (появление новых – например, ипотека) и общее повышение доли операций с ценными бумагами (в первую очередь – корпоративными) в активах кредитных организаций. Это неизбежно повлечет за собой увеличение рисков и издержек банковской деятельности (расширение персонала, повышение его квалификации, внедрение новых технологических решений, программных продуктов, маркетинговых стратегий и пр.). Также развитие операций банков на финансовых рынках может существенно ускорить процесс слияний и поглощений в банковской системе, так как малые и средние банки зачастую не смогут качественно работать на все более усложняющихся рынках. В этой связи появление на законодательном уровне новых форм небанковских кредитных организаций с ограниченным кругом осуществляемых операций становится все более актуальным.

Необходимо отметить и определенные позитивные шаги Банка России, существенно влияющие на развитие банковской системы в последние годы. Это, в частности:

1) активизация расчистки банковской системы от «мертвых банков» с отозванной лицензией, но не ликвидированных (за 2002-2003 гг. число зарегистрированных кредитных организаций сократилось с 2003 до 1668);

2) либерализация валютного рынка, в частности, снижение нормы обязательной продажи валюты и разрешение ее реализации вне бирж, что существенно повлияло на издержки валютных операций банков и их клиентов, а также общий приток и отток капитала;

3) запуск новых инструментов управления банковской ликвидностью (валютные свопы, репо и т.д.), что позволит восстановить межбанковский рынок, диверсифицировать каналы предложения денег и управление ликвидностью банков;

4) действия, направленные на выравнивание условий конкуренции, в частности, применение к Сбербанку общих требований по взносам в страховой фонд, а также отказ от индивидуализации нормативов (риска на одного заемщика) для ВТБ и Сбербанка;

5) отмена ограничения на участие иностранцев в капитале российской банковской системы. Этот символический шаг, не имея прямого воздействия на нынешнее состояние отечественной банковской системы, демонстрирует ориентацию руководства Банка России на расширение присутствия иностранного банковского капитала и отказ от искусственных защитных мер в связи с вступлением в ВТО;

6) введение в действие с июня 2004 года нового Федерального Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», существенно более либерально подходящего к осуществлению гражданами и предприятиями валютных операций (однако, нельзя не подлить ложку дегтя, устанавливающего новые обширные бюрократические процедуры и усложняющего документооборот по оформлению и контролю за валютными операциями).

К сожалению, роль системы рефинансирования и процентной политики Банка России и тем более курсовой политики в жизни банковской системы значительно меньше.

3.3.3. Новая стратегия банковской реформы, о сновные механизмы ее реализации

Новая Стратегия развития банковского сектора была рассмотрена Правительством РФ 11 февраля 2004 года. Министерству финансов и Банку России было поручено доработать ее в течение месяца. Нельзя сказать, что данный документ содержит какие-либо принципиальные новшества. Несмотря на существенные макроэкономические результаты, достигнутые в последнее время, опросы экспертов и руководителей предприятий и кредитных организаций показывают повышение недоверия и непонимания текущей экономической политики. Основные претензии к ней связаны не с укреплением валютного курса, а с налоговой и кредитной политикой. При этом отмечается усиление налогового пресса, несмотря на снижение налоговых ставок, а также низкую доступность кредитов.

Среди основных мероприятий экономической политики государства, необходимых для успешного осуществления банковской реформы, эксперты и руководители предприятий и кредитных организаций называют меры общеэкономической политики (снижение налогового бремени, улучшение структуры налогов, ограничение импорта, облегчение экспорта) и меры денежной политики (снижение банковского процента, стабилизация курса рубля).

Насколько новая Стратегия банковской реформы отвечает ожиданиям банковского сообщества? С одной стороны, она гораздо больше ориентирована на взаимодействие банков с реальным сектором (прежде всего – повышение роли банковского кредитования), с другой стороны, ее основные мероприятия направлены скорее на расширение круга потенциальных заемщиков, в то время как основная проблема в кредитной сфере состоит не в самом факте привлечения предприятиями банковских ресурсов, а в их цене.

В рамках новой Стратегии заметен перенос акцентов с внутренних для банковской системы сюжетов (укрепление стабильности, повышение качества надзора) на внешние, то есть на усиление роли банковской системы в экономике. В качестве приоритетного направления развития банковских услуг названы услуги, направленные на конечного потребителя, то есть потребительский кредит и ипотека.

Принятый в конце ноября 2003 года Федеральный Закон «Об ипотечных ценных бумагах» позволяет банкам выпускать специальные облигации для финансирования ипотеки, однако Банк России предлагает для банков, желающих этим заниматься, достаточно жесткую систему обязательных нормативов. В частности, право выпускать такие облигации получат только те банки, у которых портфель ипотечных кредитов составляет не менее 30% капитала. Это фактически означает, что крупный универсальный банк, чтобы получить право выпускать ипотечные облигации, должен резко и существенно реструктуризировать свои активы, а именно предоставить ипотечные кредиты на суммы, исчисляющиеся сотнями миллионов долларов. Очевидно, что в обозримом будущем это практически нереально.

Одновременно, стоимость жилья, приобретенного за счет кредитов, выданных банками из средств, привлеченных от выпуска облигаций, должна составлять не менее 80% от выпуска облигаций, а денежные поступления по ипотечным требованиям за год должны быть не меньше, чем годовые выплаты по облигациям. То есть, в случае падения цен на недвижимость банки, выпустившие ипотечные облигации, заведомо будут нарушать обязательные нормативы. По всей видимости, все перечисленное означает, что только небольшие (и преимущественно – специализированные) банки смогут использовать такой новый инструмент, как специальные ипотечные облигации.

Росту объемов ипотечного и потребительского кредитования препятствует также недостаток информации по частным заемщикам, отсутствие у них кредитной истории, недоработанное залоговое законодательство. Снизить риски и упросить процедуру кредитования могли бы системы кредитных бюро, о которых уже говорилось выше. Кроме того, проблемы с жилищным законодательством, которое на данный момент не позволяет выселять несостоятельного должники из заложенной квартиры, также повышают риски данного вида деятельности.

В новой Стратегии также отмечена необходимость повышения объемов кредитования мелкого и среднего бизнеса. Банковские риски здесь, в принципе, схожи с описанными выше для потребительского кредитования, а процедуры получения кредитов слишком сложны и длительны для потребностей малого и среднего бизнеса. Именно по этой причине финансирование малого бизнеса зачастую происходит в рамках частного ростовщичества (о чем также говорилось выше – в разделе 1.3). Банк России предполагает стимулировать создание и деятельность так называемых микрофинансовых организаций (МФО), ориентированных, в первую очередь, на обслуживание потребностей в финансовых ресурсах населения отдаленных регионов и малых предприятий. По нашему мнению, такие структуры, во-первых, не смогут конкурировать с банками в части привлечения ресурсной базы, а во-вторых, будут дублировать уже имеющиеся «квазибанковские» структуры, в частности, кредитные союзы (о них также подробно говорилось в разделе 1.3).

В банковской Стратегии также вновь продекларировано намерение Банка России стимулировать концентрацию кредитных организаций. Вновь озвучена идея установления минимально допустимого размера капитала – эквивалент 5 млн.евро к 2007 году. На данный момент таким капиталом обладает всего лишь 250-300 банков. При условии устойчивого роста банковской системы к 2007 году этому требованию смогут (предположительно) соответствовать 400-500 банков, к 2010 году – 600-700 банков. Нетрудно посчитать, что тем самым ЦБ РФ предполагает за 6 лет сократить численность российских банков почти в 2 раза.

Важным моментом является отражение в новой Стратегии стремления в самое ближайшее время снять с банков часть несвойственных им функций (например, контроль за кассовой дисциплиной клиентов). Однако в свете последних тенденций по усилению контроля в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, в частности, появления новых идей относительно ужесточения контроля за наличными операциями юридических и физических лиц (с возложением обязанностей по этому контролю, разумеется, на банки), вряд ли можно рассчитывать на реализацию этого разумного стремления. Хотя, как мы указывали выше, ни банки, ни прочие коммерческие структуры, не могут и не должны быть контролерами за другими коммерческими организациями (и за населением), ни в области наличных операций, ни в области налоговой дисциплины, ни в области противодействия легализации доходов. Контроль за всеми этими направлениями должен осуществляться государственными органами, поскольку именно они заинтересованы в нем и являются носителями властных полномочий.

В новой Стратегии не зафиксировано никаких существенных изменений в перспективах участия государства в капиталах банков. К вопросу о выходе Банка России из капитала Сбербанка решено вернуться после вступления Сбербанка в систему страхования вкладов. Одновременно в среднесрочной перспективе намечено уменьшение доли Правительства РФ в капитале Внешторгбанка до блокирующего пакета. В отношении Российского банка развития и Россельхозбанка отмечена необходимость ограничения их функций, хотя на практике эти банки становятся все более и более универсальными.

Для того, чтобы российские банки продолжали укреплять свои позиции в экономике, государство должно способствовать формированию благоприятных условий для банковского бизнеса. В частности, необходима разумная политика по снижению издержек банков, связанных с излишними требованиями регулирующих органов, усложненными процедурами отчетности и т.д. Важной является помощь государства в создании технологий, снижающих совокупные риски банковской деятельности. При этом не нужно придумывать чего-то принципиально нового, а стоит использовать механизмы, с успехом применяющиеся в тех или иных модификациях в других странах. К таковым прежде всего следует отнести системы гарантирования (страхования) вкладов и кредитные бюро.

3.3.3.1. Вопросы создания и функционирования кредитных бюро

Главной целью функционирования кредитных бюро является упрощение процедуры взаимодействия кредитора и потенциального заемщика и снижение рисков банковской деятельности. Если банк будет располагать независимой и заслуживающей доверия информацией о надлежащем выполнении потенциальным заемщиком своих обязательств, ему будет проще решать вопрос о выдаче кредита. В то же время нарушение заемщиком своих обязательств может стать достоянием гласности и отсечь недобросовестных заемщиков от кредитных ресурсов. В появлении кредитных бюро заинтересованы как банки, для которых важна любая информация, позволяющая снизить риски кредитования, так и заемщики, которые, располагая подтвержденной кредитной историей, проще найдут взаимопонимание со своими кредиторами.

Несмотря на то, что необходимость создания кредитных бюро осознается и заемщиками и кредиторами, за все время существования российской банковской системы создать подобные структуры всероссийского масштаба на добровольных началах не удалось. Одной из главных причин этого, на наш взгляд, является недоверие банков и заемщиков как друг к другу, так и к самим кредитным бюро. Кроме того, зачастую банки не «сдают» своих «плохих» заемщиков, так как надеются, что те найдут иной источник средств, например перекредитуются в другом банке. Поэтому для запуска системы нужен ощутимый толчок в виде принятия закона. При этом наличие закона, регламентирующего деятельность кредитных бюро, вовсе не препятствует банкам, доверяющим друг другу, обмениваться информацией о неблагонадежных заемщиках в частном порядке.

По вопросу формирования базы данных в системе кредитных бюро есть разные позиции. Некоторые из них предлагают обязать раскрывать информацию о неплатежах и оставить добровольный принцип предоставления информации о положительной кредитной истории. По нашему мнению такая ситуация является дискриминационной по отношению к заемщикам, не менее, чем банки заинтересованным в существовании кредитных бюро, и приведет к неполноте информации. Достаточно очевидно, что у банка нет никаких резонов делиться информацией о своих хороших заемщиках (хороший заемщик – одна из главных ценностей каждого банка) и при введении принципа добровольности никакой информации предоставляться не будет.

Введение экономических стимулов, таких, например, как снижение резервирования, на наш взгляд, является неадекватным, так как происходит размен понятий из совершенно разных областей банковской деятельности. Регулирование денежного обращения не имеет ничего общего с обменом информацией по кредитным рискам. Кроме того, подобные экономические стимулы так или иначе сводятся к оплате банкам их «добросовестности», что сразу же ставит вопрос о цене и сопоставимости дисциплинированности банков.

Более верным решением было бы ввести обязательность предоставления всей информации, как и делается в большинстве стран с развитой банковской системой (США, Великобритания, Германия, Швейцария и т.д.). Если уж вводить подобную систему, то необходимо делать ее как можно более полной по охвату заемщиков. В случае непредоставления информации санкции на банк должны носить административный характер (предупреждения, штрафы и т.п.), аналогично санкциям за непредоставление отчетности. Кроме того, заемщик также должен иметь право внести сведения о своей кредитной истории, если банк все же не сделал этого.

В тех странах, где предоставление сведений в кредитные бюро добровольное, базы данных отличаются существенной неполнотой. Показателен пример Украины, где созданная Национальным банком единая система информации о заемщиках, построенная на принципе добровольного предоставления сведений, включает в себя данные лишь о 10% реальной просроченной задолженности.

Ответственность за сохранение конфиденциальности информации сотрудниками кредитного бюро должна быть такой же, как и ответственность представителей других структур в аналогичных случаях (того же Комитета по финансовому контролю). Уголовная ответственность должна предусматриваться и в случае сговора между кредитором и недобросовестным заемщиком, в результате которого предоставляется заведомо недостоверная информация.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с действующим гражданским кодексом под понятие «банковская тайна» подпадают только операции, связанные с движением средств по банковскому счету. Понятие «коммерческая тайна» оговаривается только в договоре, по умолчанию ее вообще не возникает. То есть выдача кредита физическому лицу в наличной форме банковской тайной не является. Не подпадает под определение банковской тайны и невозврат кредита (так как движения по банковскому счету при этом не происходило). Другими словами, негативную информацию банк может предоставлять кому угодно, не нарушая законодательство. Поэтому в связи с введением системы кредитных бюро следует уточнить понятие «банковской тайны» а также предусмотреть необходимость получения разрешения от заемщика предоставлять сведения о выданном ему кредите в кредитное бюро (подобно тому, как это делается в США).

Сведения, предоставляемые в кредитное бюро, должны отвечать только на один вопрос: какова дисциплина заемщика, что и принято в мировой практике. В них, помимо идентификационных данных, должно указываться только факт получения кредита и то, нарушал ли заемщик условия погашения и выплат процентов и если да, то насколько. Прочие условия кредита (целевой характер, контрагент, обеспечение и т.д.) как и прочие сведения о заемщике (его налоговая дисциплина, привлекался ли к ответственности и за что и т.д.) не должны присутствовать в базе данных кредитных бюро.

Выдача кредитной истории должна осуществляться только заинтересованным лицам: потенциальному кредитору, заемщику либо правоохранительным органам в соответствии с процессуальными нормами. При этом выдача кредитной истории заемщика по требованию кредитора должна быть подтверждена самим заемщиком. Его отказ естественным образом будет трактоваться банком как отсутствие кредитной истории. При этом банк не обязан запрашивать информацию в кредитном бюро, так как может посчитать ее ненужной (например, он уже давно работает с этим заемщиком). Если банк осуществляет программу широкого кредитования малых и средних предприятий, то обязательность в получении кредитной истории может резко повысить его издержки. В свою очередь, заемщик может сам получить экземпляр своей кредитной истории, чтобы подтвердить свою платежеспособность. Здесь возникают дополнительные издержки уже для заемщика, но в данном случае в дело вступают рыночные принципы: кто более заинтересован в заключении договора (заемщик или банк), тот и несет расходы по получению информации.

Необходима определенность и со сроком хранения кредитной истории. С одной стороны, кредитная история человека и предприятия продолжается все время его активного существования, которое индивидуально для каждого. С другой стороны, необходим утвержденный разумный срок хранения информации. Компромиссом может быть установление срока для актуальной информации (которая может быть получена оперативно), например, десять лет (срок максимальной исковой давности). За пределами этого срока сведения хранятся в архиве и могут быть получены по специальному запросу. При этом заемщик, не желающий терять время на работу с архивами, может раз в десять лет получать на руки свою кредитную историю. Практически везде, где развита система кредитных бюро происходит регулярное обновление данных. В США, например, этот срок равен семи годам.

Откуда возьмутся кредитные бюро? Вряд ли они смогут возникнуть сами по себе. На этапе формирования системы, с учетом довольно больших стартовых издержек, должно быть создано единое, централизованное кредитное бюро либо в форме государственной корпорации, либо в форме партнерства с участием государства (в лице, например, Банка России) и коммерческих банков. Во многих странах действует одно универсальное кредитное бюро, управляющееся правительственным агентством (Австралия, Ирландия, Финляндия, Франция) либо два-три крупных частных бюро (США, Япония, Мексика).

Централизованное кредитное бюро может решить ряд проблем, неизбежно возникающих при стихийном рыночном возникновении множества кредитных бюро, ряд из которых неизбежно будут «карманными».

- Проблема взаимного доверия и достоверности предоставляемой информации. В условиях существования множества кредитных бюро предъявляемая заемщиком кредитная история требует проверки уже того бюро, которое предоставило эту информацию. Если бюро создано пулом банков, то внутри этого пула подобных вопросов не возникает, но в масштабах страны снижения издержек почти не происходит: например, раньше банк должен был проверять заемщика из другого региона, теперь придется проверять кредитное бюро.

- Проблема полноты предоставляемой информации. Информация по одному и тому же заемщику может находиться в нескольких кредитных бюро, и кредитор, получая кредитную историю из одного из них, не будет уверен в том, что он платит за полное досье. Если же кредитное бюро будет посылать запросы в другие бюро, это удорожит процедуру получения сведений и удлинит ее во времени.

- Проблема конфликта интересов кредитора и заемщика по отношению к конкретному кредитному бюро. Если при банке существует бюро, в которое тот предоставляет информация, а заемщик не доверяет именно этому кредитному бюро (у него есть сведения о разглашении информации, но нет юридических доказательств), то он вынужден выбирать: отказаться от кредита в этом банке или рисковать раскрытием информации о себе. Возможна и обратная ситуация: заемщик может обладать хорошей кредитной историей, но кредитор по каким-то другим данным не доверяет именно этому бюро.

- Проблема обмена информацией и технологической совместимости. Множественность кредитных бюро предполагает систему обмена информацией. Кредитор и заемщик должны иметь возможность оперативно получать информацию из любого кредитного бюро. Быстрый обмен сведениями также предполагает наличие единого стандарта данных: совместимых систем шифрования, доступа, передачи и т.д., то есть фактически общее программное обеспечение.

- Проблема лицензирования и контроля за деятельностью кредитных бюро. Поскольку кредитные бюро выполняют специфическую функцию, то их деятельность должна лицензироваться и контролироваться государственным органом. Неясно, кто это должен быть: Банк России, Минфин или надо создавать новую структуру. Однако неизбежно возникновение еще одного бюрократического аппарата, при котором еще будут существовать и саморегулируемые организации.

Централизованное создание первого кредитного бюро с обязательностью предоставления туда информации решает еще одну существенную проблему. Банки, безусловно, хотят получать информацию по заемщикам, но при этом никто не хочет быть первым, то есть оказаться в ситуации, когда ты уже раскрыл информацию, а другие – еще нет. На наш взгляд, именно это обстоятельство во многом мешало создавать подобные системы добровольно. Но одна из основных функций государства – административно вводить те меры, которые являются невыгодными для участников рынка на первом этапе, но приносят ощутимую пользу в дальнейшем.

Безусловно, централизованная форма кредитных бюро имеет и ряд недостатков. К таковым, в частности, относят:

- Необходимость стартового финансирования со стороны государства, что приводит к дополнительной нагрузке на бюджет. Возможные пути решения: получение займа от международных финансовых организаций (аналогично займу на создание центрального депозитария, проект которого обсуждался в середине 90-х) либо инициатива крупнейших банков (так было создано центральное кредитное бюро в Мексике).

- Монопольное положение централизованного кредитного бюро, результатом чего являются монопольные тарифы на его услуги. Проблема решается путем соответствующего регулирования, аналогично регулированию тарифов на осуществление платежей Банком России. Тарифы устанавливаются за информационную единицу и не могут быть дорогими. В развитых банковских системах они составляют в среднем от 1 доллара (США, Великобритания) до 3 долларов (Аргентина) за одно кредитное досье.

- Пропадает элемент конкуренции, а значит, и качество услуг будет не столь высоким. Данная проблема не видится нам существенной, так как предоставление кредитной истории кредитным бюро является стандартной информационной услугой типовой формы, где отсутствует вариативность по форме и ассортименту. Сроки предоставления информации в едином бюро любом случае будут меньше, так как исключен обмен информацией между разными бюро.

Таким образом, для того, чтобы кредитные бюро стали действительно эффективными институтами, по нашему мнению, необходимо обеспечить следующие ключевые условия:

1) Обязательность предоставления сведений в кредитное бюро, касающихся как плохих, так и хороших заемщиков;

2) Уголовная ответственность за разглашение информации и предоставление недостоверных сведений;

3) Предоставление информации в кредитное бюро и выдача им информации заинтересованным лицам только при наличии надлежащим образом удостоверенного согласия заемщика;

4) Создание на первом этапе централизованного кредитного бюро с участием государства. В дальнейшем система кредитных бюро может стать двухуровневой;

5) Наличие единого архива кредитных историй.

При выполнении этих условий система кредитных бюро после накопления достаточного количества кредитных историй станет реально эффективной как для кредиторов, так и для заемщиков, что будет способствовать снижению рисков в банковской системе.

3.3.3.2. Вопросы становления системы страхования вкладов населения

Системы страхования (или гарантирования) банковских вкладов применяются во многих странах с целью снижения для вкладчика риска потери сбережений в результате неплатежеспособности банка. Система функционирует в виде страхового фонда, в который отчисляют взносы все участники системы, и из которого осуществляются выплаты вкладчикам неплатежеспособного банка.

Положительная сторона системы страхования вкладов в том, что она повышает уровень доверия к банковской системе со стороны вкладчиков и тем самым стимулирует население увеличивать организованную часть сбережений. Ресурсы для этого есть. В списке причин, мешающих населению более активно пользоваться услугами банков, ненадежность банковской системы стоит на первом месте.

Заинтересованность в системе страхования со стороны коммерческих банков обусловлена тем, что они надеются получить доступ к части сбережений населения, которая хранится в неорганизованной форме. Многие эксперты и представители банков считают, что система страхования нужна, так как приведет к заметному росту вкладов населения в банках. Кроме того, с помощью системы страхования банки стремятся устранить конкурентное преимущество Сбербанка, вклады в котором гарантированы государством, благодаря чему его доля на рынке депозитов до сих пор составляет около 70%.

Общий смысл возражений против системы страхования вкладов сводится к предположению о том, что при очевидном увеличении издержек банков на формирование страхового фонда, уровень риска в банковской системе уменьшится несущественно или даже увеличится.

Во-первых, исходя из зарубежного опыта установлено, что системы страхования вкладов действуют эффективно лишь при возникновении проблем у отдельных банков. В случае же системного банковского кризиса, резервов, накопленных системой страхования, оказывается недостаточно для того, чтобы выполнить взятые обязательства. Действительно, в результате кризиса 1998 года в банках «зависло» около 12% вкладов, следовательно, резерва в 5-10% вкладов, как предлагают разные редакции законопроекта о системе защиты вкладов, хватило бы только на часть вкладов.

Во-вторых, внедрение системы защиты вкладов ведет к увеличению риска злоупотреблений («морального риска»): как со стороны банков, которые, пользуясь ростом доверия населения к банковской системе, станут проводить более рискованную (в том числе процентную) политику, - так и со стороны вкладчиков, которые, будучи уверенными в выплате возмещения, станут уделять больше внимания величине процентных ставок, чем надежности выбранного банка. При этом рост издержек в связи с внедрением системы страхования у добросовестных банков приведет к снижению процентных ставок по депозитам, что, в свою очередь, снизит их конкурентоспособность на рынке и будет способствовать «негативному отбору». Озабоченность проблемой «морального риска» особенно сильна в кругу банков, считающих себя стабильными и добросовестными, которые не желают брать на себя издержки по выплате компенсации вкладчикам недобросовестных банков. Многие представители банков считают, что система страхования плоха, так как успешным банкам придется платить за неудачников.

По нашему мнению, недавнее введение системы страхования вкладов и ее становление будет иметь позитивный эффект, поскольку она может помочь банковским депозитам вернуть утраченный в результате кризисов 1995 и 1998 гг. статус консервативного вида инвестиций, подразумевающего относительно низкую доходность при высокой надежности.

В существующих условиях, когда гарантированы только вклады в Сбербанке, они являются основным и доминирующим инструментом на рынке депозитов, который отвечает запросам населения по соотношению риска и доходности. Коммерческие банки, уровень риска в которых существенно выше, предлагают, тем не менее, почти такие же такие же низкие ставки, как Сбербанк.

Более высокие темпы прироста вкладов в коммерческих банках, по сравнению со Сбербанком (и в 2002, и в 2003 гг.), означают, что, несмотря на низкую премию (в 1-2% годовых), имеющиеся вкладчики готовы брать на себя риск и нести деньги в коммерческие банки. На наш взгляд, это не может быть аргументом против введения системы страхования, поскольку в данном случае ее целью является повышение стабильности рынка депозитов в целом, а не воспитание вкладчиков. Пока нишу «надежных банков» целиком занимают Сбербанк и Внешторгбанк (на 01.01.2004 г. почти 10% активов Внешторгбанка сформированы за счет вкладов населения), но на современном этапе их монополия тормозит развитие рынка, лишая возможности выбора вкладчиков, считающих надежность инвестиций необходимым условием.

В этом свете проблема роста издержек банков в связи с необходимостью делать отчисления в страховой фонд представляется нам преувеличенной. Ставка взносов банков не так уж велика, и у банков остается возможность оптимизировать процентные ставки без ущерба для прибыли.

Тезис о том, что введение системы страхования невыгодно добросовестным банкам, также представляется нам несостоятельным. На наш взгляд, повышение доверия к банковской системе отвечает интересам всех банков, поскольку позволит избежать «эффекта домино» в случае банкротства одного из них.

Принципиальное значение имеет та часть Закона, которая связана с определением порядка возмещения по вкладам. Введение системы страхования в имеющемся сейчас виде в большей степени направлено на защиту интересов мелких вкладчиков. Мелкие и средние вкладчики не намного менее склонны к риску и спекуляциям, чем крупные. Установление единой ставки возмещения, например, на уровне 75% позволило бы более справедливо распределить риски между государством, банкирами и вкладчиками. При этом удалось бы избежать распространения практики необоснованного распыления вкладов между родственниками и/или всеми доступными банками без учета реальных потребностей вкладчика. Тем более, что возможности диверсифицировать вложения между банками еще долгое время останутся ограниченными, в первую очередь в регионах.

Что же касается возможных попыток банков минимизировать свои издержки путем поиска обходных путей (привлечение средств физических лиц в тех формах, которые не попадают под определение вкладов), то они, безусловно, будут иметь место. Здесь нужно поработать над формулировками закона с целью минимизировать вероятность подобных явлений.

По итогам всего вышесказанного, основными задачами в сфере банковского регулирования на ближайшую перспективу можно считать:

1) налаживание системы обязательного страхования депозитов населения;

2) создание благоприятных условий для формирования ресурсной базы банковской системы: на законодательном уровне это защита средств юридических лиц на их расчетных счетах и возникновение новых форм вкладов граждан, не предусматривающих досрочное изъятие;

3) повышение требований к качеству банковского капитала, или эффективность борьбы Банка России с «раздутостью капитала», что должно повысить транспарентность российских банков и способствовать повышению к ним доверия;

4) скорость развития пенсионной системы и масштабы допуска банков к участию в размещении пенсионных средств. Банки получат определенные (пусть и не очень большие) долгосрочные ресурсы, которые потенциально смогут расширить финансирование ипотеки и других долгосрочных проектов;

5) меры, направленные на снижение рисков кредитования, включая поощрение становления системы кредитных бюро и смягчение надзорных норм для кредитования малого и среднего бизнеса, а также частных лиц;

6) изменения законодательства, направленные на большую дифференциацию кредитных организаций по кругу осуществляемых операций; появление на законодательном уровне новых форм небанковских кредитных организаций.

Что же касается возможных попыток банков минимизировать свои издержки путем поиска обходных путей (привлечение средств физических лиц в тех формах, которые не попадают под определение вкладов), то они, безусловно, будут иметь место. Здесь нужно поработать над формулировками закона с целью минимизировать вероятность подобных явлений.

Глава 4. Страховой рынок: текущее состояние и система регулирования

4.1. Состояние рынка страховых услуг в 2003 году

4.1.1. Общие положения

Необратимо действующая на российском страховом рынке с 1991 года тенденция роста валовой страховой премии, собираемой российскими страховщиками по всем видам страхования, продолжилась и в 2003 году.

Российские страховщики практически без потерь прошли финансовый кризис 1998 года. Им удалось сохранить численность компаний на рынке, достаточно быстро восстановить величину активов (частично утраченных в связи с неисполнением обязательств по государственным ценным бумагам и неплатежеспособностью крупнейших российских банков), и, главное, без громких конфликтов с клиентами завершить кризисный год.

Мягкое прохождение кризиса 1998 года почти не отразилось на финансовых показателях отрасли:

Таблица 4.1

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Страховые взносы, млн. руб. (до 1998 г. - млрд. руб.)

36 570,4

43 651,9

96 695,5

170 074,1

297 737,2

300 400,0

432 400,0

Страховые выплаты, млн. руб. (до 1998 г. млрд. руб.)

26 911,6

33 596,6

64 589,7

138 566,0

201 342,5

231 600,0

284 500,0

Количество страховых организаций

1893

1493

1318

1166

1197

1366

1397

Страховые взносы как доля ВВП (в %)

1,4

1,6

2,0

2,3

3,3

3.0

4,1

Источники: Российский Статистический Ежегодник, 2002 г., Стат. Сб., Госкомстат России. - М., 2002. - 690 с. Социально-экономическое положение России, Госкомстат России, Январь - Август 2003 года, выпуск № 8. Сайт Министерства финансов Российской Федерации, "Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год", www . minfin . ru , 28 марта 2004 года.

Размер ВВП в 2002 г. и 2003 г. принят в расчет по данным законов о федеральном бюджете на соответствующий год и пояснительных материалов к законам.

Троекратный рост доли расходов на страхование в ВВП за период 1997 – 2003 гг. сопряжен с серьезными изменениями структуры совокупной страховой премии, собираемой российскими страховыми компаниями.

4.1.2. Динамика структуры совокупной страховой премии

Около половины собираемых страховых взносов в Российской Федерации - это платежи страхователей по договорам страхования жизни. Доля страхования жизни в общем объеме собранных страховщиками взносов возросла с 29,1% в 1998 году до 34,5% в 2003.

Таблица 2.1

2000

2001

2002

2003

Доля взносов по страхованию жизни в совокупной страховой премии (в %)

46,8

51,5

34,6

34,5

Источник: Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы, www . minfin . ru , 25 марта 2004 года.

Достигая своего максимума в 2000 и 2001 гг., доля страховой премии по страхованию жизни сегодня определяет лидерство компаний на рынке: с 1998 года по 2003 год в первой пятерке крупнейших отечественных страховщиков лидерство как минимум трех компаний неизменно обеспечивает специализация на страховании жизни, которое составляет до 90% от суммы собранных компанией-лидером взносов.

Сама по себе доля совокупной страховой премии по страхованию жизни, собираемой российскими компаниями, соответствует средним показателям европейского, японского или американского рынков[25] . Однако экспертные оценки[26] убеждают, что из 6 - 8 млрд. долларов США страховых премий по страхованию жизни собственно к страхованию жизни может быть отнесено не более 40 млн. долларов сборов. Остальное - способы выплаты заработной платы, которые позволяют работодателю сэкономить на едином социальном налоге. В ближайшие 5 лет, по оценкам экспертов, сборы по классическому страхованию жизни могут достичь в России не более 600 млн. долларов, или 18 млрд. рублей.

С середины 90-х годов квазилегальные схемы "оптимизации налогообложения" в форме страхования жизни являются предметом споров как в среде страховщиков, так и в их взаимоотношениях с Правительством РФ. Попытки последнего прикрыть налоговую лазейку методами убеждения закончились в 2003 году: вступившая в силу поправка в Налоговый кодекс РФ установила, что в базу по налогу на доходы физических лиц включаются доходы, полученные в виде выплат по договорам страхования жизни в течение первых пяти лет действия договора.

В краткосрочной перспективе практика убеждения и "добровольного самоограничения" страховщиков оказалась действенной: в 2002 году наблюдалось не только относительное, но и абсолютное уменьшение взносов по "оптимизационным" схемам (что привело даже к уменьшению совокупной страховой премии относительно ВВП). Однако в 2003 году картина радикально изменилась: за первое полугодие взносов по страхованию жизни собрано больше, чем за весь предыдущий год. И хотя статистика второго полугодия 2003 года несколько скорректировала годовой итоговый результат (доля взносов по страхованию жизни в совокупном объеме страховой премии по итогам года практически не изменилась), прирост сборов по страхованию жизни уступил только приросту сборов по обязательным видам страхования (соответственно 43,8% и 66,1% за год). Показательно, что по итогам 2003 года страховые выплаты по страхованию жизни (157,3 млрд. рублей) превзошли собранные взносы (149,4 млрд. рублей), что говорит об отсутствии в РФ страхования жизни в его классическом понимании.

Негласная сделка крупнейших страховщиков с Правительством РФ, которое обещало свою поддержку планам законодательного оформления обязательного страхования автогражданской ответственности (и действительно последовательно поддерживало законопроект на всех стадиях рассмотрения в Федеральном собрании) в обмен на отказ страховщиков от суррогатного страхования жизни, не сработала. Хотя известные страховые компании, существующие на рынке более 5 лет, действительно снижают объемы суррогатного страхования жизни, в 2003 году на рынке появились новые лидеры. 2003 год показал, что риск утраты репутации в деловом сообществе не способен минимизировать псевдостраховые финансовые потоки. Прежде всего потому, что схемы такого рода с 2002 года осуществляются в растущих масштабах никому неизвестными компаниями, для которых репутация не имеет значения.

В четырехлетие 2000 - 2003 гг. существенно возросла доля страховых взносов по обязательным видам страхования в общем объеме собранных страховщиками страховых премий.

Таблица 4.3

1999

2000

2001

2002

2003

Доля взносов по обязательному страхованию в совокупной страховой премии (в %)

21,6

18,5

14,2

20,6

23,8

Источник: Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы, www . minfin . ru , 25 марта 2004 года.

Максимума показатель достигал в предкризисные 1996 и 1997 гг., когда на взносы по обязательным видам страхования приходилось не менее 41% совокупной страховой премии всех российских страховщиков. Более 90% сборов по обязательному страхованию - платежи по обязательному медицинскому страхованию (ОМС), которые перечисляют страховщикам территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Строго говоря, ОМС не является страхованием и может рассматриваться как разновидность финансового посредничества и исполнения расчетных и платежных функций частными агентами по обязательствам государства. Своего изучения заслуживают вопросы эффективности исполнения этих функций страховыми компаниями и целесообразности включения взносов по ОМС в статистику страховой премии. В 2003 году Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ вполне логично предложил передать надзор за страховщиками в системе ОМС Минздраву РФ или Минсоцзащиты РФ.

Прирост сборов по обязательному страхованию обусловлен введением нового вида страхования – обязательного страхования ответственности владельцев автотранспортных средств (ОСАГО), сборы по которому в 2003 г. составили 24,9 млрд. рублей, или почти 24% совокупных сборов по обязательным видам страхования.

Сокращение доли взносов по страхованию жизни в 2002 году было на две трети компенсировано приростом доли сборов по имущественному страхованию (собственно страхованию имущества и страхованию ответственности).

Таблица 4.4

1999

2000

2001

2002

2003

Доля взносов по имущественному страхованию в совокупной страховой премии (в %)

31,7

25,7

24,2

34,1

29,1

Источник: Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы, www . minfin . ru , 25 марта 2004 года.

Тенденцию роста доли взносов по имущественному страхованию исказила статистика 2003 года. Прирост доли взносов по страхованию жизни в первом полугодии 2003 года вернул показатель доли взносов по имущественному страхованию к значениям 1998 - 1999 гг.

Рост доли взносов по имущественному страхованию эксперты склонны рассматривать как признак оздоровления страхового рынка: во-первых, в имущественном страховании значительно меньше доля псевдостраховых схем, направленных на "оптимизацию налогообложения" деятельности страхователя; во-вторых, в отличие от обязательного страхования, имущественное страхование действительно является классическим страхованием со всеми его атрибутами: наличием риска возникновения страхового случая, добровольностью отношений сторон, формированием реальных долгосрочных страховых резервов и выплатой в возмещение ущерба.

Статистика соотношения страховых выплат и страховых взносов подтверждает экспертную оценку:

Таблица 4.5

Отношение страховых выплат к страховым взносам (в %)

1999

2000

2001

2002

2003

Страхование жизни

96,0

119,3

90,3

131,0

105,0

Страхование имущества

25,0

16,0

15,0

16,3

17,5

Страхование ответственности

10,2

10,4

10,3

14,7

13,3

Обязательное страхование

57,4

91,5

93,4

95,3

93,2

Рассчитано по: Российский Статистический Ежегодник, 2002 г., Стат. Сб., Госкомстат России. - М., 2002. - 690 с. Социально-экономическое положение России, Госкомстат России, Январь - Август 2003 года, выпуск № 8 Сайт Министерства финансов Российской Федерации, "Сведения о деятельности страховых организаций за I полугодие 2003 года", www . minfin . ru , 15 декабря 2003 года. Сайт Министерства финансов Российской Федерации, Сведения о деятельности страховых организаций за 2003 год, за 2001 и 2002 годы, www . minfin . ru , 25 марта 2004 года.

Значительный сегмент страхового рынка - личное страхование, не являющееся страхованием жизни, в период 2000 - 2003 гг. обеспечивает 9 - 11% собираемых страховых взносов и 8 - 9% от совокупных страховых выплат. В этих видах страхования (в основном представленных страхованием от несчастных случаев и болезней, а также добровольным медицинским страхованием) доля псевдострахования стабильна и относительно невелика.

Прирост взносов по личному страхованию (кроме страхования жизни) на протяжении четырехлетия 2000 - 2003 гг. устойчиво опережает прирост совокупной страховой премии, что является отражением действия двух факторов: роста личных доходов граждан РФ и налоговыми льготами, предоставленными корпоративным страхователям[27] .

В секторе добровольного медицинского страхования страховщиками собирается до 80% взносов по личному страхованию (кроме страхования жизни). Большая их часть, расходы работодателей на добровольное медицинское страхование работников, является формой финансирования ведомственной сети лечебно-профилактических учреждений, доставшейся им еще с советских времен. Меньшая часть - корпоративное добровольное медицинское страхование работников, распространенная практика в новых компаниях, расположенных в крупных городах.

Статистическое наблюдение за этим сектором страхового рынка не позволяет определить, какая часть прироста взносов страхователей обусловлена ростом цен на услуги лечебно-профилактических учреждений (который, по некоторым оценкам, составил от 12 до 15% в 2003 году), а какая - увеличением количества застрахованных лиц и объемов предоставленных им медицинских услуг. В рассматриваемое четырехлетие мощности ЛПУ, участвующих в системе добровольного медицинского страхования, не возросли и, следовательно, наиболее вероятным фактором, обусловившим прирост взносов, является рост цен на услуги медицинских организаций.

4.1.3. Итоги развития страхового рынка в период 2000 - 2003 гг.

Итоги четырехлетия 2000 - 2003 гг. будут в значительной мере скорректированы с учетом страховой статистики по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств (далее - ОСАГО). Промежуточные данные, опубликованные в различных источниках по состоянию на 4 квартал 2003 года, позволяют заключить, что объем этого рынка составит не менее 60 млрд. рублей сборов страховой премии ежегодно. Сравнивать показатели по добровольному автогражданскому страхованию (далее - добровольное АГС) и ОСАГО некорректно: давая не более 0,5% собираемой страховщиками совокупной страховой премии в период 1999 - 2002 гг., добровольное АГС основано на совершенно иных методиках расчета тарифов, множественности правил такого страхования и подвержено значительным региональным отличиям.

С учетом прогнозируемых сборов по автогражданскому страхованию, итоги развития страхового рынка в России противоречивы:

1) В рассматриваемый период совокупная страховая премия в отношении к ВВП удвоилась: с 2,3% до 4,1%[28] .

2) Несмотря на временные успехи в 2002 году, органу государственного надзора за страхованием и сообществу страховщиков не удалось преодолеть тенденцию роста взносов по псевдостраховым схемам.

3) Среднегодовая доля взносов по обязательному страхованию в совокупной страховой премии уменьшилась более чем в два раза, с 35,1% в четырехлетие 1996 - 1999 гг. до 17,2% в период 2000 -2003 гг. с тенденцией роста до 27 – 28% в период 2004 – 2005 гг. в связи с введением ОСАГО.

4) Если элиминировать влияние псевдостраховых схем, в четырехлетний период 2000 - 2003 гг. опережающими темпами росли сборы по имущественному страхованию. Соотношение страховых выплат и страховых сборов по данным видам страхования и проведение крупных единовременных страховых выплат свидетельствуют о здоровой основе роста этого сектора страхового рынка.

5) Сектор личного страхования (кроме страхования жизни) демонстрировал в рассматриваемое четырехлетие эволюционный рост, который может объясняться скорее ростом цен на медицинские услуги по программам ДМС, нежели увеличением числа застрахованных и объемов предоставленных им медицинских услуг.

6) Перспектива радикального оздоровления рынка отодвигается на следующий электоральный цикл 2004 - 2008 гг., в который предстоит решить ключевые для рынка страховых услуг проблемы: ликвидацию суррогатного страхования жизни (1), отладку механизма ОСАГО (2), создание реальных стимулов для граждан использовать страховые услуги в целях минимизации рисков их личности (жизни) и имуществу (3).

4.1.4. Страхование в корпоративной стратегии российского бизнеса

Период 2000 - 2003 гг. со всем основанием можно назвать встраиванием страхового бизнеса в структуры крупнейших российских финансово-промышленных групп (далее - ФПГ).

Если в 1991 - 1999 гг. политика российских страховых компаний по распределению долей участия в своем капитале носила, в основном, хаотический характер и сводилась к преследованию сиюминутных и конъюнктурных целей (зачастую, к необходимости увеличить уставный капитал в соответствии с изменившимся законодательством), то в рассматриваемое четырехлетие на страховом рынке появляются стратегические инвесторы, которые руководствуются долгосрочными мотивами диверсификации собственной деятельности на новых рынках, построения надежной сбытовой и филиальной сети, интеграции финансов страховой компании в рамках крупного договорного или недоговорного объединения юридических лиц, а также стремлением рационализировать управление приобретенными ранее долями участия в различных страховых компаниях.

Крупнейший российский страховщик - ОАО "Росгосстрах" - в начале 2001 года одним из первых встал на путь реструктуризации. Неудачные попытки приватизации этого сложносоставного холдинга во второй половине 90-х годов вынудили владельца его контрольного пакета - государство в лице федерального правительства - передать управление холдингом менеджерам инвестиционной компании "Тройка Диалог". Располагая самой разветвленной региональной сетью, "Росгосстрах" в период 2000 - 2003 гг. реализует политику повышения собственной инвестиционной привлекательности в последующем приватизационном конкурсе, рационализируя филиальную сеть, загружая её распространением новых страховых продуктов и централизуя управление финансовыми потоками, что, кстати, является успешной конкурентной стратегией холдинга на новом рынке ОСАГО. По итогам января - февраля 2003 года, "Росгосстраху" удалось заключить более 30% всех договоров по данному виду страхования.

Мотивы интеграции финансов страховой компании в рамках ФПГ, а также выход ФПГ на принципиально новые рынки страховых услуг, лежат в основе приобретения контрольных пакетов акций крупных страховых компаний "Ингосстрах" и "Россия" консорциумом, в составе которого "Сибнефть", "Сибирский Аллюминий" и "Нафта-Москва", и "Промышленно-страховой компании" - инвестиционной компанией "Никойл"[29] .

В 2001 г. расширила свое присутствие на российском рынке страховых услуг через покупку крупного пакета акций ведущего российского страховщика - компании "РОСНО" немецкая страховая компания Allianz AG. Участие немецкого страховщика в бизнесе "РОСНО" выходит за рамки портфельного владения акциями: его опыт и кадровый потенциал способствуют реализации стратегии "РОСНО" по развитию региональной сети, стандартизации страховых продуктов и совершенствованию структуры управления в компании.

Крупнейшие российские ФПГ в период 2000 - 2003 гг. вывели на страховой рынок новые аффилированные компании или страховые группы:

– Группа "Альфа" приобрела "Восточно-европейское страховое агентство" (ВЕСТА) и создала на его базе новую страховую компанию "Альфастрахование", которая начиная с 2001 г. постепенно сворачивает унаследованное от ВЕСТЫ суррогатное страхование жизни и позиционирует себя в качестве универсальной, хорошо капитализированной компании.

– Холдинг "Интеррос-Согласие" централизовал в страховом холдинге "Согласие" пакеты акций принадлежащих ему десяти региональных страховщиков (в частности, компаний "Капитал-Полис", "Сервисрезерв-Ковров", "АСКО-Липецк").

– В ФПГ "Лукойл" вошла Русская страховая компания, специализирующаяся на розничных продажах.

Показательно, что интеграция российского страхового бизнеса в сложившиеся ФПГ помогает страховщикам преодолеть кэптивный характер своих организаций: новые акционеры изначально нацелены не на удовлетворение собственной потребности в страховании, но на капитализацию страховщика и его продвижение на смежные с ФПГ рынки.

Особую актуальность процессам реструктуризации страхового бизнеса придавали два самостоятельных фактора: подготовка Российской Федерации к вступлению во Всемирную Торговую Организацию и внедрение ОСАГО с 1 июля 2003 года. Согласование условий членства РФ в ВТО вносило существенную неопределенность в конкурентное положение российских страховщиков: вполне вероятно, что страхование будет той частью сектора финансовых услуг, которую Российская Федерация согласится полностью открыть для доступа иностранных компаний, их филиалов и дочерних обществ, а это в корне меняет условия конкуренции на многих рынках страховых услуг (сегодня иностранные страховщики не принимают участия в обязательном страховании, в разрешительном порядке осуществляют приобретение долей участия в российских страховых организациях и т.п.). Вероятное в ближайшем будущем членство РФ в ВТО заставит распространить национальный режим не только на страховщиков из стран-членов Евросоюза, но и на всех остальных членов ВТО.

Автогражданское страхование было воспринято страховщиками и отечественными ФПГ как способ радикального укрепления своих позиций на рынке в преддверии прихода крупных страховщиков из-за рубежа.

В этом свете вполне естественным выглядит бурный рост филиальных и агентских сетей российских страховщиков в период 2000 - 2003 гг.: во-первых, без филиальной сети общероссийского масштаба участие в ОСАГО невозможно; во-вторых, замещать суррогатное страхование жизни реальным страхованием можно лишь с помощью работоспособной сбытовой сети. Количественная оценка роста сбытовых сетей затруднена: статистика числа филиалов запаздывает на 2 года, однако широко заявленные планы страховщиков по увеличению агентской сети и использование ими принципиально новых розничных каналов сбыта страховых продуктов (в основном, полисов ОСАГО и полисов имущественного страхования, продаваемых через представительства в отделениях банков, супермаркетов, местах регистрации прав на имущество, местах прохождения таможенного контроля и технического осмотра транспортных средств) убеждает, что агентская сеть увеличится за 2002 - 2003 гг. в несколько раз. По данным на конец первого полугодия 2003 года, до 30% полисов ОСАГО реализуется через нестраховые организации.

Идея эмиссии государственных ценных бумаг, предназначенных специально для размещения активов страховых компаний, прозвучавшая в Программе Германа Грефа и широко обсуждавшаяся в период 1999 - 2001 гг., не была реализована Правительством РФ. Стабилизация рынка государственных ценных бумаг в пост-кризисный период, широкое распространение принципиально новых инвестиционных инструментов (прежде всего, корпоративных облигаций) лишили идею актуальности.

4.1.5. Государственные меры поддержки конкуренции на страховом рынке

Крупнейшим событием на рынке в самом начале четырехлетнего периода 2000 - 2003 гг. стало вступление в силу закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"[30] , четвертая глава которого установила важнейшие для страхового рынка правила конкурсного отбора страховщиков, привлекаемых для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета. На протяжении десятилетнего периода рыночного развития страхования 1991 - 2000 гг. доступ к средствам бюджета был основным конкурентным преимуществом в среде страховых компаний. Территориальные фонды ОМС самостоятельно осуществляли отбор страховщиков в систему ОМС, самостоятельно осуществляли отбор страховщиков и заключение договоров личного страхования собственных сотрудников и иного персонала, иные органы исполнительной власти федерального и субфедерального уровня страховали собственное имущество, жизнь и здоровье своих работников по правилам и процедурам отбора страховщиков, которые они устанавливали по своему усмотрению. Отбор производился на основе личных связей чиновников в среде страхового бизнеса и соответствующих теневых платежей за право доступа на рынок государственного заказа.

Практика аккредитации страховщиков при органах государственной власти и фондах ОМС, придания отдельным страховщикам статуса уполномоченных по тем или иным видам страхования за счет средств бюджетов всех уровней позволили сформироваться многим лидерам современного страхового рынка. Так, на средствах ОМС выросли крупнейшие московские страховщики МАКС и "РОСНО", на средствах обязательного личного страхования на железнодорожном транспорте вырос страховой холдинг "ЖАСО", на средствах федерального бюджета выросли Военно-Страховая компания и Страховая компания правоохранительных органов, квазигосударственные компании "Газпром", РАО "ЕЭС России", "Транснефть" также вывели на рынок часть лидеров страхового бизнеса в России.

По существу, до 75% страховой премии (уменьшенной на величину суррогатного страхования жизни) распределялось между страховщиками на основе административных решений чиновников различных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов.

Закон определил исчерпывающий перечень действий органов исполнительной власти, которые являются ограничением конкуренции на рынке страховых услуг, существенно расширил компетенцию МАП РФ по пресечению таких действий, а также установил правила и процедуры проведения конкурсов на осуществление страхования за счет средств бюджетов всех уровней.

В развитие закона Правительством РФ было принято Постановление "О конкурсах среди страховщиков для осуществления страхования за счет средств соответствующего бюджета"[31] , которое ввело обязательное согласование с МАП РФ порядка проведения открытых конкурсов по отбору страховщиков, проводимых распорядителями средств бюджетов всех уровней, а также определило периодичность проведения конкурсов.

Постановление определило, что федеральные органы исполнительной власти обязаны проводить конкурсы по отбору страховщиков не реже одного раза в три года (в том случае, если деятельность федерального органа связана с необходимостью соблюдения конфиденциальности о сотрудниках, конкурсы следует проводить не реже одного раза в пять лет). Начиная с 1 января 2004 года все расходы федерального бюджета на страхование должны осуществляться на конкурсной основе.

Промежуточные итоги введения конкурсности в исполнение государственного и муниципального заказов на страховые услуги подводить рано, однако порядок проведения конкурсов не учитывает ряда существенных обстоятельств, специфических для технологии страхования:

– Реальная конкурсность на рынке государственного заказа на страховые услуги предполагает свободный доступ к базам данных, уже сформированных в процессе исполнения государственного заказа на страховые услуги (страховой статистике, статистике аварийности, смертности, травматизма, иным видам значимой для конкурсантов статистики); обычаем делового оборота в российской практике исполнения государственного заказа на страховые услуги является распространение права собственности страховщика - исполнителя заказа на все сформированные в процессе исполнения заказа базы данных; владение этим активом превращается в решающее конкурентное преимущество на последующих конкурсах;

– Конкурсный порядок подбора исполнителей государственного заказа на страховые услуги окажет минимальное воздействие на конкурентную среду на рынке медицинского страхования (прежде всего в ОМС), если условия конкурсов не будут гармонизированы с условиями договоров между ЛПУ и страховыми компаниями на оказание услуг застрахованным лицам: рынок медицинских мощностей (лечебно-профилактических учреждений, находящихся в муниципальной и государственной собственности) ограничен и доступ на него новых страховых компаний может быть закрыт соглашениями уже работающих на рынке страховщиков и лечебно-профилактических учреждений.

По мнению представителей МАПа, конкурсный порядок подбора исполнителей заказа на страховые услуги целесообразно распространить на государственные и муниципальные предприятия (ГУПы, казенные предприятия и МУПы), а также на предприятия - естественные монополисты: РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", ОАО "Транснефть", РАО РЖД.

Однако положение о конкурсах не изжило полностью проблему несправедливого ограничения доступа на рынок государственного заказа на страховые услуги. Так, до сих пор действует порядок лицензирования эксплуатации блоков атомных станций, который позволяет Госатомнадзору РФ требовать от соискателей лицензии - государственных унитарных предприятий, эксплуатирующих блоки атомных станций - застраховать свою гражданскую ответственность за ядерный ущерб. Страхование такого рода осуществляется узким кругом афилированных с Госатомнадзором РФ страховых компаний[32] . По всей видимости, МАП РФ должен быть наделен правом опротестовывать решения органов исполнительной власти и иных государственных организаций, в которых страхование используется в качестве дополнительного барьера для доступа на рынок.

Следует согласить и с иным предложением о расширении полномочий антимонопольного ведомства: в его компетенцию целесообразно передать не только одобрение условий проведения конкурсов, но и право "вето" на результаты конкурса, если решение конкурсной комиссии противоречит условиям конкурса или антимонопольного законодательства.

Особую актуальность внедрению конкурсного порядка распределения государственного заказа на страховые услуги среди исполнителей придает выделение из федерального бюджета на 2004 год Министерству сельского хозяйства РФ средств на "компенсацию части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур". Закон о бюджете установил, что Правительство РФ вправе самостоятельно определить порядок возмещения из федерального бюджета части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций АПК всех форм собственности, а также крестьянских фермерских хозяйств на уплату страховых взносов в размере 1 млрд. 900 млн. рублей.

В формулировках закона о бюджете на 2004 год угадывается знакомая по предыдущим бюджетам компенсация государством части затрат на страхование, которые произвели сельхозпроизводители. Нужно отметить, что практика дотирования потребления страховых услуг сельскими товаропроизводителями обычно предполагает долевое участие государства в страховых выплатах, и редко - дотирование страхователя для уплаты взносов или их части. В первом случае организация конкурсов страховщиков является вполне логичным следствием решения государства о дотации и должна быть проведена в полном соответствии с законодательством. Если же дотируется непосредственно уплата взносов, то в соответствии с существующей нормативно-правовой базой организация таких конкурсов может и не проводиться, что неизбежно приведет к возникновению локальных (региональных) монополий на рынке страховых услуг для страхователей из числа сельских товаропроизводителей: более чем вероятно, что страховые организации, в которых доли участия принадлежат объединениям сельхозпроизводителей, получат право преимущественного заключения договоров страхования, уплата взносов по которым дотируется государством.

Последовательное внедрение принципа конкурсного доступа на рынок государственного заказа предполагает, что дотировать из средств бюджета следует именно страховые выплаты, но не уплату взносов.

В сочетании с процессом интеграции страхового бизнеса в структуры крупнейших российских ФПГ, конкурсный порядок распределения государственного заказа на страховые услуги может стать решающим фактором демонополизации страхового рынка.

4.2. Спрос и предложение страховых услуг: оценка потенциала российского страхового рынка

Оценка потенциала российского страхового рынка может быть получена двояко: и как сравнение нынешнего уровня его развития с аналогичными показателями советского периода, и как экстраполяция на российские условия данных, характеризующих масштабы развития страхования в развитых странах.

Благоприятный для советского страхования год - 1989 - был отмечен следующими показателями:

– в РСФСР действовало 121,5 млн. договоров добровольного страхования, заключенных гражданами и государственным монополистом - Госстрахом РСФСР, что позволяет оценить среднее количество договоров страхования на одного взрослого трудоспособного россиянина в 1,8 - 2 или 3,3 - 3,9 договора на одну российскую семью;

– население уплачивало почти 2/3 совокупных страховых платежей (11,7 млрд. рублей), иные лица (предприятия и проч.) - более 1/3 (6,4 млрд. рублей), совокупные страховые платежи составили около 2% валового национального продукта РСФСР;

– выплаты по добровольному страхованию на одну семью в год составляли 105,1 рублей.

Наиболее современная сравнимая с советским периодом статистика по РФ относится к 2001 году, она показывает, что всеми страхователями в РФ (как гражданами, так и юридическими лицами) было заключено 86,7 млн. договоров страхования, т.е. в 1,5 раза меньше, чем в 1989 году заключено договоров только гражданами с Госстрахом РСФСР. Анализ статистики убеждает, что договорами, заключенными за счет средств граждан, в практике Госкомстата РФ в 2001 году считались и договоры, заключенные работодателем в пользу своих работников - застрахованных по таким договорам, что делает принципиально невозможным оценку количества договоров, заключенных гражданами в своих интересах и по своей воле, и уплаченной по ним совокупной страховой премии[33] .

Косвенно, основываясь на сделанных выше оценках доли реального “классического” страхования в российском страховании в 12 - 15% совокупной страховой премии (т.е. совокупной страховой премии по всем видам страхования, уменьшенной на величину премии по псевдо-страхованию жизни, обязательному страхованию всех видов, кэптивному страхованию и страхованию в рамках государственного заказа, а также страховой премии по страхованию интересов государственных и муниципальных организаций), можно заключить, что доля страховых взносов граждан составляет не более 5 - 8% совокупной страховой премии, или 0,17 - 0,27% ВВП РФ в 2001 году, что в относительном размере в 5 - 8 раз меньше показателей 1989 года.

За счет восстановления доли и структуры платежей граждан по добровольному страхованию на уровне 1989 года можно прогнозировать прирост совокупной страховой премии, собираемой всеми страховщиками по всем видам страхования на 20 - 25%.

Резервы для такого восстановления спроса граждан на страховые услуги заключаются в потенциале рынка страхования жизни, который, например, в Чехии и Польше в 2003 году давал 75 - 80% всех сборов страховой премии, на восстановлении советских объемов добровольного индивидуального страхования имущества, а также на существенном приросте взносов по страхованию ответственности в рамках обязательного автогражданского страхования и добровольного медицинского страхования, постепенно замещающего собой оказание медицинской помощи гражданам в рамках ОМС.

Экстраполяция советского опыта страхования на новые российские условия не позволяет предсказывать взрывной рост страхового рынка, однако его сравнение с аналогами из развитых стран дает возможность делать более смелые прогнозы. Так, даже поверхностное сравнение развития российского страхования и страхования, скажем, в странах Центральной Европы, показывает колоссальный и увеличивающийся разрыв: среднестатистический россиянин тратит на страхование около 25 долларов США в год, тогда как житель Польши - 170 долларов США (что, однако в 10,5 раз меньше среднедушевых расходов на страхование в США). Имеющиеся оценки показывают, что на российском страховом рынке используется лишь 5 - 10% потенциальных страховых продуктов, тогда как в странах Латинской Америки этот показатель составляет 20 - 40%, в странах ЕС, в США и Канаде - не менее 90%. Учитывая крайнюю степень отсталости российского страхового рынка и по продуктовому набору, и по показателям расходов на страхование, которые несут граждане, эксперты предсказывают двадцатикратный рост страхового рынка в ближайшие 3 - 4 года[34] . Если принять прогноз удвоения ВВП РФ за десятилетний срок в качестве достоверного и элиминировать влияние псевдо-страхования жизни, то доля совокупной страховой премии с нынешних 4,1% ВВП может вырасти до 16 - 18% ВВП, что будет соответствовать показателям стран - лидеров в относительных расходах на страхование (Люксембург, Швейцария).

Есть и более максималистские оценки потенциала российского страхования, которые основаны на подсчетах соотношения застрахованных на сегодня рисков и рисков, потенциально подверженных страхованию и страхование которых, по мнению авторов, экономически целесообразно. В этом случае потенциал российского страхования оценивается в десятки и даже сотни раз больше, чем его актуальное значение.

По-видимому, реалистичная оценка потенциала российского страхового рынка находится в интервале от 6 до 9% ВВП, или, в абсолютном выражении, - от 15 до 23 млрд. долларов США. С учетом прогноза удвоения ВВП рынок в 2013 году может составить от 30 до 50 млрд. долларов США. Эти цифры можно считать вполне достижимыми в ближайшее десятилетие, даже если произойдет полное исчезновение с рынка псевдо-страхования жизни, а ОМС и кэптивное страхование затормозят свой рост.

4.3. Общая оценка состояния страхового права в Российской Федерации

Ничто не является таким очевидным и фатальным тормозом на пути развития российского страхового рынка, как отсутствие в страховании адекватной правовой базы.

Современное страховое право Российской Федерации фрагментарно, неоднородно и зачастую расходится с обычаями делового оборота в сфере страхования, оправданность которых не может подвергаться сомнению. Отдельной проблемой является отсутствие стандартной практики правоприменения в области законодательства о страховании, избирательность государственного реагирования на его нарушения и отсутствие действенных санкций за многие из них.

На сегодня в РФ еще не сформировались целые отрасли страхового права, в частности, законодательство о взаимном страховании, законодательство об актуарном деле, законодательство о гарантиях страхователям по договорам страхования жизни в случае банкротства страховщика (аналог формирующегося сегодня законодательства о страховании вкладов граждан в коммерческих банках), законодательство о перестраховании, которое находится в зачаточном состоянии.

Все это имеет свои неизбежные последствия для рынка страховых услуг: во-первых, безальтернативность коммерческого страхования (в ущерб взаимному) резко снижает уровень конкуренции на рынке; во-вторых, спектр предлагаемых на рынке страховых продуктов узок, примитивен и не соответствует потребностям потенциальных страхователей: на российском страховом рынке нет сколько-нибудь диверсифицированного долгосрочного страхования жизни с инвестиционной составляющей (до известной степени исключение составляет г. Москва), отсутствуют доступные и известные потенциальному страхователю разновидности страхования ответственности (профессиональной ответственности, ответственности по договору) и предпринимательского риска; наконец, в России отсутствует (или только начинает формироваться) целый класс институтов страхового дела: актуарии и их объединения, страховые брокеры и их объединения, независимые аварийные комиссары, общества взаимного страхования.

Исторически отдельные разделы страхового законодательства формировались самостоятельно и зачастую без общей связи с общими нормами об особенностях гражданско-правовых отношений в этой сфере.

Неоднородность страхового права, т.е. его противоречивость, неоднозначность возможного толкования, невозможность построения сквозного терминологического словаря, который мог бы применяться в любом разделе страхового права без специальных оговорок о нюансах значений терминов в том или ином разделе, имеют своим последствием низкую степень внутренней интеграции страхового бизнеса (в частности, ничтожно малое участие страховых компаний в пенсионном страховании, невозможность для НПФ осуществлять добровольное медицинское страхование застрахованных, отсутствие действительно универсальных лицензий и постоянное дробление видов страхования, требующих получения отдельной лицензии, как это обстоит, например, в случае добровольного и обязательного медицинского страхования и проч.).

Наконец, сложившееся страховое право нередко находится в явном противоречии со вполне оправданными обычаями делового оборота в области страхования. Так, трудно найти оправдание существующему в законодательстве запрету занимать руководящие должности в страховых организациях специалистам, имеющим специальность юриста, актуария, специалиста в области государственного управления и проч. Схожее замечание можно сделать и о требованиях, которые закон предъявляет к главному бухгалтеру страховой организации: требование обязательного наличия высшего экономического или финансового образования для специалиста такого уровня не учитывает того обстоятельства, что большинство бухгалтеров имеют среднее специальное бухгалтерское образование, которое считалось вполне достаточным для занятия любой бухгалтерской должности в СССР. Ясных доводов в пользу отказа от этой практики законодатель не приводил.

Решению задачи унификации надзорных правил и процедур для различных субъектов финансовых и страховых рынков должна предшествовать серьезная работа по унификации законодательства о страховании и надзорной практики на всех секторах страхового рынка, унификация законодательства о страховании и законодательства о ближайших смежных секторах финансового и страхового рынка (например, законодательства о страховании и законодательства о негосударственных пенсионных фондах, законодательства о медицинском страховании и пенсионного законодательства в широком смысле этого слова).

4.4. Правовая природа регулятора

Регулятор страхового рынка - Федеральная служба страхового надзора - создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года. Указ передал в сферу компетенции ФССН надзор и контроль на страховом рынке за соблюдением законодательства о страховании, оставив в компетенции Министерства Финансов Российской Федерации право издания подзаконных нормативно-правовых актов на тему страхования.

Сложившаяся в результате издания данного указа ситуация порождает ряд трудностей в применении норм Федерального закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации”. Так, само понятие органа надзора определено в данном законе таким образом, что включает в себя в том числе и такой признак, как издание органом надзора за страхованием нормативно-правовых актов общего характера (что, очевидно, не соответствует толкованию термина “надзор” в Указе № 314).

Трудности приведения законодательства о страховании в соответствие с Указом еще предстоит преодолеть. Пункт 4 статьи 30 действующей редакции Федерального закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации” содержит исчерпывающий перечень признаков понятия страхового надзора. По-видимому, полномочия органа страхового надзора, определенные в подпунктах 4 и 5 пункта 4 статьи 30 (разработка и утверждение нормативных и методических документов по вопросам деятельности субъектов страхового дела и обеспечение реализации единой государственной политики в сфере страхового дела) будут оставлены в сфере компетенции Министерства финансов РФ, остальные же полномочия перейдут новой ФССН.

По всей видимости, правила деятельности органа страхового надзора будут определяться сразу несколькими субъектами права: во-первых, организационное устройство органа федерального надзора и параметры его территориальной сети будут определяться решениями Правительства Российской Федерации; во-вторых, решениями Минфина России будут определяться цели и многие важнейшие процедуры надзора за страховой деятельностью, поскольку законодательство о страховании предусматривает достаточно широкий круг подзаконных нормативных актов, которые предстоит издать Минфину России и которыми ФССН будет руководствоваться в своей деятельности; в-третьих, само распределение полномочий по осуществлению страхового надзора между Правительством РФ, Минфином России и собственно ФССН будет, как и прежде, осуществляться Президентом Российской Федерации, в соответствие с указами которого на эту тему впоследствии приводится законодательство России.

4.5. Особенности входа на рынок страховых услуг

Войти на рынок страховых услуг в качестве страховщика возможно лишь при условии выполнения множества разнородных и зачастую неопределенных входных требований, установленных в законодательстве о страховании.

Поверхностная классификация существующих входных барьеров может быть проведена по следующим основаниям:

- Входные барьеры, общие для страховщиков независимо от юрисдикции происхождения их учредителей (участников).

- Входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к инвесторам из стран – членов ЕС.

- Входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к инвесторам из иностранных государств, не являющихся членами Европейского союза.

Общие для всех страховщиков входные барьеры детализируются по ряду установленных в законодательстве признаков.

4.5.1. Допустимые организационно-правовые формы страховщика

Гражданский кодекс РФ не налагает каких-либо явных ограничений на организационно-правовую форму страховщика, в соответствии со статьей 938 ГК «требования, которым должны отвечать страховые организации, порядок лицензирования их деятельности и осуществления государственного страхового надзора за этой деятельностью определяются законами о страховании». Широкая трактовка положений ГК РФ позволяет заключить, что в соответствии с его логикой оказывать страховые услуги в Российской Федерации имеет право организация любой формы, если в законодательстве не содержится прямого запрета для такой организации заниматься деятельностью, носящей характер предпринимательской (или отдельными разновидностями такой деятельности, как это установлено, например, для банков).

Федеральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации» значительно сузил набор возможных организационно-правовых форм для страховщика. Так, закон содержит безальтернативное требование к страховщику иметь уставный капитал, что сразу же исключает из круга рассматриваемых форм все некоммерческие организации, и оставляет лишь хозяйственные общества из числа коммерческих организаций в качестве допустимых организационно-правовых форм страховщика.

Таким образом, оказывать страховые услуги в РФ могут лишь коммерческие организации, созданные в форме открытого или закрытого акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью.

Исключение из данного правила составляют общества взаимного страхования. В соответствии со статьёй 968 ГК РФ они являются некоммерческими организациями, правовое положение которых определяется отдельным федеральным законом.

4.5.2. Ограничения по размеру капитала

В качестве барьера для входа на рынок страховых услуг требование к уставному капиталу страховщика относиться как к его абсолютному размеру, так и к способу его формирования.

Уставный капитал страховщика может формироваться его собственниками за счет любых активов, за исключением тех, которые находятся в залоге или являются заемными средствами. Законодательство не определяет однозначно, какого рода заемные средства (или находящиеся в залоге) не могут приниматься в оплату уставного капитала страховщика: те средства, в отношении которых заемщиком (собственником заложенного имущества или залогодержателем) является учредитель страховщика, или же средства, занятые самим страховщиком.

Требования к размеру уставного капитала страховщика более конкретны:

Таблица 4.6

Требования к минимальному размеру уставного капитала страховых организаций различной специализации

Классификация страховщиков по видам деятельности

до 01.07.2004

до 01.07.2006

до 01.07.2007

Страховщики, осуществляющие исключительно страхование от несчастных случаев и болезней, а также медицинское страхование

10 млн. рублей

20 млн. рублей

30 млн. рублей

Страховщики, осуществляющие страхование имущества, гражданской ответственности и предпринимательского риска

10 млн. рублей

20 млн. рублей

30 млн. рублей

Страховщики, осуществляющие страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование, а также страхование имущества, гражданской ответственности и предпринимательского риска

10 млн. рублей

20 млн. рублей

30 млн. рублей

Страховщики, осуществляющие страхование жизни

20 млн. рублей

40 млн. рублей

60 млн. рублей

Страховщики, осуществляющие страхование жизни, страхование от несчастных случаев и болезней, а также медицинское страхование

20 млн. рублей

40 млн. рублей

60 млн. рублей

Страховщики, осуществляющие перестрахование в сочетании с любыми видами страхования

40 млн. рублей

80 млн. рублей

120 млн. рублей

Закон “Об организации страхового дела в Российской Федерации” установил важную процедуру изменения требований к уставному капиталу страховщика: с 17 января 2004 г. такие изменения не могут происходить чаще, чем 1 раз в два года, изменению требований должен предшествовать переходный период, а само изменение должно быть осуществлено только федеральным законом.

4.5.3. Квалификационные требования к персоналу страховщика

Независимо от вида страхования, который осуществляет страховщик, его руководители (в том числе - единоличный исполнительный орган) обязаны иметь высшее экономическое или финансовое образование, а также стаж работы в страховом деле не менее 2 лет. Заметим, что даже в случае коллегиального исполнительного органа страховщика, закон запрещает включать в его состав лиц с юридическим образованием или каким-либо иным.

Аналогичное требование закон распространяет на главного бухгалтера страховщика.

И руководители страховщика, и его главный бухгалтер должны быть гражданами Российской Федерации.

На руководителей страховщика распространяется еще одно “репутационное” требование закона, которое одновременно является барьером для входа на новый рынок для страховщика: страховщик не получит любую лицензию ранее, чем истекут 2 года с даты ликвидации иной страховой компании по вине лица, занимающего в страховой компании - соискателе лицензии должность руководителя.

4.5.4. Иные барьеры и процедуры входа на рынок страховых услуг

Соискатель лицензии на право осуществления страхования должен представить в орган страхового надзора набор документов, которые характеризуют базовые параметры предполагаемого страхования: правила страхования по видам страхования, предусмотренным федеральным законом (1), расчет страховых тарифов с приложением методики расчета, указанием исходных данных и структуры тарифной ставки (2), положение о формировании страховых резервов (3), экономическое обоснование предполагаемого страхования (4).

Действующее законодательство не определяет ясных критериев оценки предоставленных страховщиком документов. Однако если до начала 2004 г. орган страхового надзора был совершенно свободен в такой оценке, то с вступлением в силу последних поправок в ФЗ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” между страховщиком - соискателем лицензии и органом надзора появился посредник, который может исполнить роль арбитра в спорных ситуациях. Речь идет о новом профессиональном участнике страхового рынка - страховом актуарии, который наделяется законом правом осуществлять деятельность по расчетам страховых тарифов, страховых резервов страховщика, оценке его инвестиционных проектов с использованием актуарных расчетов. Закон обязывает страховщика ежегодно осуществлять актуарную оценку страховых резервов и предоставлять данные о такой оценке в орган страхового надзора.

Страховой актуарий может «адвокатировать» позицию страховщика в органе страхового надзора в качестве независимого и компетентного представителя, используя свой опыт, страховую статистику, знание лучших образцов страховой практики в доведении до надзора позиции страховщика - соискателя лицензии.

Интересной представляется практика, которую с 2004 года начал осуществлять орган страхового надзора при выдаче лицензий страховщикам: получая от соискателя лицензии пакет документов о его государственной регистрации, орган страхового надзора самостоятельно проводит анализ таких документов на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации. Обнаруженное несоответствие является основанием для отказа в выдаче лицензии.

Значимой формой входного барьера на рынок страховых услуг может являться определенный законом исчерпывающий перечень видов страхования, на осуществление которых может быть получена лицензия. Всего закон насчитывает 23 самостоятельных вида страхования, допуская их комбинированное осуществление по одному договору в отношении одного страхователя. Закрытый перечень видов страхования не позволяет учесть многие его специфические разновидности, которые не могут быть адекватно сведены к набору тех или иных стандартных разновидностей видов страхования. Уже сегодня очевидно, что многие виды страхования ответственности (например, ответственности, возникающей из нарушения законодательства о конкуренции и естественных монополиях, или из законодательства об ипотеке) не могут быть сведены только к страхованию гражданской ответственности, поскольку есть иные виды ответственности, установленные законом и страхование риска которых законом разрешено. Действующая редакция закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации” предусматривает страхование исключительно гражданской ответственности.

4.5.5. Особые входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к инвесторам из стран-членов Европейского Союза (ЕС)

Страховщики, которые являются дочерними обществами по отношению к инвесторам из стран-членов ЕС, с января 2004 года пользуются всеми возможностями по предоставлению страховых услуг, которые закон предоставляет страховым организациям, учрежденным исключительно российскими резидентами. Сегодня для них открыты рынки, допуск на которые компаний с иностранными учредителями был предметом долгих и жарких дискуссий с 1991 года: рынок обязательного страхования, рынок страхования жизни, рынок государственного заказа на страховые услуги и рынок страховых услуг для государственных и муниципальных организаций.

Единственное специфическое ограничение, которое распространил на них закон, состоит в том, что совокупные иностранные инвестиции в капиталы российских страховщиков, являющихся дочерними обществами в отношении инвесторов из стран-членов ЕС, должны укладываться в общую для всех иностранных инвесторов квоту в 25% от совокупного уставного капитала всех российских страховых организаций.

Интересно, что на такие страховые организации не распространяется требование об обязательности российского гражданства для их единоличного руководителя и главного бухгалтера.

4.5.6. Особые входные барьеры для страховщиков - дочерних обществ по отношению к иностранным инвесторам

Страховщики, которые контролируются прочими иностранными инвесторами, подпадают под ряд серьезных ограничений:

- для них закрыты рынки обязательного страхования, страхования жизни, рынок государственного заказа на страховые услуги и рынок страховых услуг для государственных и муниципальных организаций;

- оплачивать принадлежащие им акции российского страховщика такие инвесторы вправе только российскими рублями;

- единоличный руководитель и главный бухгалтер такого страховщика должны быть гражданами Российской Федерации;

- если квота участия иностранного капитала в уставных капиталах российских страховых компаний превышает 25%, орган страхового надзора прекращает выдачу лицензий на осуществление страхования страховщикам, которые являются дочерними обществами иностранных инвесторов.

4.5.7. Лицензирование как процедура установления соответствия страховщика требованиям закона

Действующая редакция Федерального закона “Об организации страхового дела в Российской Федерации” содержит исчерпывающий перечень видов страхования, на осуществление которых страховщику может быть предоставлена лицензия органом страхового надзора. Практически все условия лицензирования страховщиков (а также иных субъектов страхового дела) с 2004 года определены в федеральном законе, что гарантирует если не большую их определенность, то хотя бы большую стабильность лицензионных требований к страховщикам.

Следует отметить, что практика лицензирования деятельности страховщиков серьезно расходиться с требованиями законодательства: установленный законом срок рассмотрения поданных страховщиками документов (60 дней, срок не изменяется с 1992 года) не соблюдается органом надзора, реальный срок ответа органа надзора составляет не менее 6 месяцев (в среднем - около 1 года); органу страхового надзора свойственно прерывать лицензирование деятельности страховщиков на длительные сроки (более года, по состоянию на май 2004 года такой перерыв без определенного срока был объявлен Федеральной службой страхового надзора в связи с проведением административной реформы Правительства Российской Федерации), что не предусмотрено законодательством, однако не влечет ответственности ни руководителей надзора, ни Правительства Российской Федерации; обычной практикой лицензирования стало избирательное предоставление лицензий страховщикам на те или иные виды деятельности, что дает возможность органу надзора без какой-либо публично высказанной мотивировки осуществлять самое жесткое регулирование доступа на страховой рынок; важнейшим условием лицензирования деятельности страховщика стало получение им консалтинговой поддержки со стороны негосударственных организаций, тесно и неформально связанных с руководителями органа страхового надзора. Установленный законом лицензионный сбор (4 тысячи рублей) не имеет серьезного значения в качестве входного барьера, реальные расходы страховщика, связанные с получением лицензии, превосходят лицензионный сбор в 100 и более раз.

Независимо от страны происхождения иностранного инвестора, российские страховщики, являющиеся по отношению к ним дочерними обществами, при соискании лицензии обязаны предоставить в орган страхового надзора документ из органа страхового надзора страны происхождения иностранного инвестора, что такой орган не возражает против участия иностранного инвестора в капитале российского страховщика, или же заявление соискателя лицензии об отсутствии требования к наличию такого разрешения в стране места пребывания иностранного инвестора.

Являясь формальной процедурой проверки соответствия страховщика и предлагаемого им страхования требованиям закона, лицензирование в действительности можно рассматривать как процедуру вхождения соискателя лицензии в неформальное сообщество представителей страховой элиты (рекрутированных как со стороны бизнеса, так и со стороны государства), в процессе которой осуществляется поиск баланса интересов соискателя лицензии, государственных чиновников и уже действующих на рынке операторов.

На базе обновленного законодательства в сочетании с организационными новациями административной реформы и появлением принципиально нового регулятора страхового рынка (Федеральной службы страхового надзора), и государству, и представителям страхового бизнеса еще только предстоит выработать действительно транспарентную, свободную от коррупционного воздействия и нейтральную (неизбирательную) по отношению к участникам страхового рынка процедуру лицензирования деятельности страховщиков.

4.6. Деятельность страховщика на рынке: взаимодействие с клиентами

Рыночное взаимодействие страховщика с клиентом в большей своей части регламентировано в 48-ой главе Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодекс оставляет значительный простор для участников страховых отношений в определении условий страхования.

Общие принципы такого взаимодействия должны строиться на основе правил страхования, утверждаемых страховщиком по каждому виду страхования, который им осуществляется. Правила страхования подлежат экспертизе в органе страхового надзора в процессе лицензирования данного вида деятельности страховщика. Законодательство допускает осуществление страхования на основе стандартных правил страхования по какому-либо виду страхования. Источником стандартных правил может быть как сам страховщик, так и объединение страховщиков.

Предполагается, что правила как таковые всегда определяют стандартные и общие для всех страхователей условия страхования. Изменение условий страхования, определенных правилами, может быть произведено страхователем и страховщиком в договоре страхования.

Хотя правила страхования и соответствующие формы договоров являются объектами лицензионного контроля, российское законодательство о страховании не позволяет точно установить критерии такого контроля. Дело в том, что стороны страхового правоотношения вправе самостоятельно, без получения разрешения (или простого уведомления) органа страхового надзора договориться об изменении правил страхования в любой их части: и в части применяемых тарифов, и в части определения существенных условий договора страхования, и в части объема прав страхователя и застрахованного лица (если речь идет о личном страховании) и зафиксировать отклонения от стандартных правил в договоре страхования. По-существу, пост-лицензионный контроль за соблюдением страховщиком первоначально одобренных надзором правил и договоров страхования отсутствует, поскольку в принципе неосуществим.

Конечно, правовое регулирование и реальная практика отношений “страхователь - страховщик” ни в коей мере не исчерпывается отмеченным несовершенством страхового надзора, просто развиваются они вне какого-либо воздействия органа страхового надзора. Следует признать, что правовая основа отношений “страхователь - страховщик” строится в основном на базе судебных прецедентов, которые позволяют оценить допустимость отклонений от стандартных условий страхования и их индивидуализации в конкретном договоре страхования, а также позволяют установить оправданность таких отклонений с точки зрения интересов сторон[35] .

В практике страхования развитых стран отношения “страхователь - страховщик” предполагают выполнение страховщиком целого набора функций:

– собственно функции страховщика, т.е. лица, которое возмещает ущерб от оговоренных сторонами событий;

– доверительного управляющего средствами страхователя, поскольку большинство разновидностей договоров страхования жизни предусматривает инвестиционную составляющую;

– кредитора, поскольку по многим видам страхования жизни страхователь вправе взять у страховщика ссуду;

– представителя в спорах с причинителем ущерба, если речь идет о страховании имущества или предпринимательского риска;

– финансового консультанта.

Несмотря на то, что в каждом из этих качеств страховщик уникален, поскольку исполняет узко-специализированную функцию, подчиненную в первую очередь его главной функции - страхованию, его деятельность вполне может быть стандартизирована и регламентирована на основе правил, общих для всех организаций, занятых указанными выше видами предпринимательской деятельности. Так, в качестве финансового консультанта страховщик мало чем отличается от пенсионного фонда, управляющей компании, банка или кредитного союза. Исполняя функцию доверительного управления средствами страхователя по договору страхования жизни, страховщик почти идентичен управляющей компании или банку, соответственно осуществляющим руководство паевым фондов или ОФБУ.

Рассуждения такого рода можно продолжить. Отношения “страховщик - страхователь” вполне допускают унификацию и даже полную общность надзора за страховщиком и иными субъектами финансового и страхового рынка по целому набору исполняемых ими функций.

4.7. Взаимодействие страховщика с собственниками и регулирование собственников

Правовое регулирование и надзор за его исполнением в части установления ограничений на круг потенциальных собственников страховых компаний исчерпывается двумя аспектами:

– правовое регулирование участия иностранных инвесторов в капитале российских страховщиков;

– ограничение участия в капитале российских страховщиков лиц, по вине которых субъекты страхового дела были признаны банкротами.

Первый случай регулирования собственников детально изложен в параграфе об особенностях входных барьеров на российский страховой рынок для компаний с иностранным участием. Установленные законом процедуры контроля доли иностранного участия в капитале российских страховщиков следует признать вполне реализуемыми, однако их значение может быть сведено к нулю практикой передачи контроля над страховщиком иностранному лицу многими иными способами, которые предполагают передачу контроля над страховщиком иностранному лицу без передачи ему прав собственности на доли участия в капитале такого страховщика. Кроме того, законодательство о страховании не ограничивает участие в капитале страховщика российских (т.е. не иностранных) инвесторов, полностью подконтрольных иностранным инвесторам (в том числе и по причине владения последним контрольным пакетом акций такого российского инвестора).

Столь же слабыми в смысле соответствия заявленным целям следует признать ограничения, которые закон налагает на участие в капитале российского страховщика лиц, по вине которых субъекты страхового дела были признаны банкротами. Ограничений два: во-первых, наличие такого лица среди учредителей страховщика является основанием для отказа в выдаче лицензии; во-вторых, как выше уже отмечалось, страховщик не получит любую лицензию ранее, чем истекут 2 года с даты ликвидации иной страховой организации по вине лица, занимающего в страховой компании - соискателе лицензии должность руководителя, или являющегося акционером страховщика. Оба ограничения обходятся за счет оформления акций страховщика на формального собственника (например, оффшорную компанию или российскую, полностью подконтрольную лицу с ненадлежащей репутацией).

Более того, второе ограничение вполне возможно использовать в качестве способа недобросовестной конкуренции: достаточно лицу с ненадлежащей репутацией купить акции российского страховщика, как такой страховщик на два года потеряет возможность получения лицензий на новые виды страхования.

Если в отношении коммерческих страховых компаний проблема регулирования собственников хотя бы обозначена, то в отношении обществ взаимного страхования законодательство, регулирующее собственников, отсутствует.

4.8. Надзор за выполнением правил

Несовершенство законодательства о страховании не может быть компенсировано даже практически безграничными возможностями органа страхового надзора.

Во-первых, орган страхового надзора не ограничен законом в разработке и доведении до страховщиков обязательных для них форм отчетности и любых иных форм и способов предоставления информации страховому надзору по любому предмету. Таким образом, периодичность и полнота поступления информации от страховщика может устанавливаться органом страхового надзора по своему усмотрению.

Во-вторых, орган страхового надзора самостоятелен в разработке правил проведения проверок деятельности страховщиков и может осуществлять такие проверки с требуемой ему периодичностью.

В-третьих, законодательство подробно регламентирует применение санкций органом страхового надзора, причем арсенал санкций достаточно обширен: от предписания (по сути, требования устранить нарушение в указанный в таком требовании срок) до ограничения действия лицензии (запрет на осуществление отдельных видов страхования), приостановления действия лицензии (запрет на осуществление всех видов страхования) и отзыва лицензии (прекращение деятельности страховщика). Все виды санкций применяются органом страхового надзора к страховщикам по собственному усмотрению и не требуют соответствующих решений суда.

Реальная практика страхового надзора показывает, что он обладает недостаточной региональной сетью территориальных управлений (11 территориальных управлений по состоянию на май 2004 года), лишен возможности превентивного реагирования (предупреждения) нарушений законодательства о страховании, поскольку информационный обмен со страховщиками общеустановленными формами бухгалтерской и статистической отчетности характеризует этот рынок с опозданием на 3 - 6 месяцев, избирательно реагирует на выявленные нарушения, а также не несет ответственности за бездействие. В совокупности, эти характеристики надзорной деятельности не способствуют становлению развитого рынка страховых услуг в Российской Федерации.

По всей видимости, правила деятельности органа страхового надзора будут определяться сразу несколькими субъектами права: во-первых, организационное устройство органа федерального надзора и параметры его территориальной сети будут определяться решениями Правительства Российской Федерации; во-вторых, решениями Минфина России будут определяться цели и многие важнейшие процедуры надзора за страховой деятельностью, поскольку законодательство о страховании предусматривает достаточно широкий круг подзаконных нормативных актов, которые предстоит издать Минфину России и которыми ФССН будет руководствоваться в своей деятельности; в-третьих, само распределение полномочий по осуществлению страхового надзора между Правительством РФ, Минфином России и собственно ФССН будет, как и прежде, осуществляться Президентом Российской Федерации, в соответствии с указами которого на эту тему впоследствии приводится законодательство России.

4.9. Перспективы унификации надзора за институтами финансового, фондового и страхового рынков

Принципиальная возможность унификации надзорных правил и процедур может быть реализована в качестве цели государственной политики при выполнении следующих условий:

– радикальном оздоровлении рынка страховых услуг за счет проведения жесткой политики вытеснения с рынка компаний, практикующих псевдо-страхование жизни, а также за счет установления реальной конкуренции страховщиков на рынке государственного заказа на страховые услуги и рынке закупок страховых услуг государственными и муниципальными предприятиями;

– оздоровление структуры рынка должно сопровождаться параллельным пересмотром правовой основы российского страхового дела: законодательство о страховании должно стать единообразным во всех своих отраслях (в части пенсионного страхования, добровольного и обязательного медицинского страхования, иных видов страхования, взаимного страхования, социального страхования, которое осуществляется с привлечением негосударственных страховых организаций), сопоставимым и совместимым с законодательством о финансовом и фондовом рынках;

– законодательство о страховании должно предусматривать возможность «перенастройки» системы надзора при сохранении гарантий ограниченного, разумного и обоснованного вмешательства государства в деятельность страховщиков вне зависимости от институциональных вариаций надзора за их деятельностью;

– деловая практика страховщиков в части, не урегулированной законодательством, должна быть унифицирована с деловой практикой иных институтов финансового и фондового рынков, надзор за которыми предполагается осуществлять силами одного регулятора.

4.9.1. Возможные направления унификации надзора

Функциональный анализ деятельности страховщика позволяет указать возможные направления унификации надзора за страховыми компаниями с надзором, который осуществляется государством в отношении иных участников финансового, фондового и страхового рынков.

Анализ параметров, по которым осуществляется государственный надзор, позволяет сделать следующие выводы о наличии принципиальной возможности правовой и организационной унификации надзора за различными участниками финансового, фондового и страхового рынков (в рассмотрение были включены коммерческие страховые организации, общества взаимного страхования, коммерческие банки, кредитные союзы, паевые инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды):

Таблица 4.1

Параметры и процедуры, являющиеся объектом надзора

Принципиальная возможность правовой и организационной унификации государственного надзора по выбранному параметру

Размер уставного капитала

За исключением организаций, создаваемых на основе членства (ОВС и кредитные союзы), иные организации могут быть подвержены унифицированным процедурам надзора за соблюдением данного параметра.

Поскольку способы оплаты уставного капитала учредителями организации и его размещение в рыночные и иные активы не поддаются полной унификации, потребуется создание универсальной процедуры верификации размера уставного капитала, которая бы могла быть распространена на все поднадзорные организации.

Достаточность собственных средств в отношении к обязательствам

Унификация надзора потребует разработки универсальной процедуры оценки данного показателя для организаций, работающих на разных секторах финансового, фондового и страхового рынков.

Возможна разработка единой методики оценки размера собственных средств организации.

Оценка обязательств организации не может быть унифицирована и будет осуществляться на основе правил и процедур, уникальных для каждого вида организации..

В отношении организаций, созданных на основе членства, требуется учитывать конкретные формы субсидиарной ответственности, которые члены организации несут по её обязательствам.

Подверженность активов рыночному риску

Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется.

Взаимодействие с клиентом, защита прав потребителя

Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется.

Гражданский кодекс РФ, ст. 426 устанавливает, что договор банковского вклада и договор личного страхования являются публичными договорами, что дает возможность ввести унифицированное для данных видов отношений регулирование правил оказания услуг данного вида.

Ограничения, установленные законом в отношении потенциальных собственников организации

На основе регулирования собственников, которое реализовано в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений на круг собственников любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту регулирования собственников, которое осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения на круг потенциальных собственников.

Ограничения, установленные в отношении круга должностных лиц организации

На основе ограничений на круг должностных лиц, которые реализованы в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений для любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту ограничений по кругу должностных лиц, которые осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения данного вида.

Правила внутреннего контроля

Возможна разработка универсальных типовых правил внутреннего контроля для организаций всех видов. Не поддаются унификации разделы правил, регламентирующие особенности внутреннего контроля, обусловленные спецификой организации расчетов и движения денежных средств в различных видах денежных отношений в страховании, в сфере банковских, финансовых и фондовых услуг.

Стоимость услуг

Государственное регулирование стоимости услуг затрагивает услуги страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов.

Следует различать регулирование стоимости оказания услуг, которое государство осуществляет в отношении тарифов по добровольному страхованию и тарифов, которое государство осуществляет по обязательным видам страхования.

Регулирование тарифов по добровольным видам страхования возможно унифицировать и осуществлять силами единого регулятора.

Следует рассмотреть возможность передачи функции регулирования тарифов по обязательным видам страхования Федеральной службе по тарифам.

В практике унификации надзорных функций за организациями различных секторов финансового, фондового и страхового рынков возможно широкое использование функционально-определенных специальных надзорных групп, каждая из которых решала бы одну комплексную задачу, затрагивающую организации различных рынков. Унифицированный надзор, осуществляемый единым органом, позволяет провести сквозной анализ деятельности финансовых, фондовых и страховых организаций, который может быть критически важным для оценки совокупного ущерба от банкротства организации, ущерба потребителям, устойчивости рынка в целом и даже глобальной устойчивости национальной экономики.

Так, целесообразно создание следующих разновидностей надзорных групп:

– группа по выявлению «проблемных» организаций , которая бы осуществляла ранжирование организаций в зависимости от их подверженности рыночным рискам, финансовой устойчивости и способности самостоятельно справиться с возникающими проблемами; группа должна не только проводить мониторинг финансовых организаций, но и оценивать возможный прямой и косвенный ущерб от банкротства финансовой организации, прослеживая связи такой организации с иными участниками рынка, помимо непосредственного эффекта от такой деятельности (выявления «проблемных» организаций), группа будет формировать приоритеты деятельности надзорного органа и разумного использования его ограниченных финансовых и организационных ресурсов на наиболее актуальных направлениях деятельности (критерий «проблемности» следует отличать от критерия «платежеспособности» в его узком понимании: проблемными организациями могут считаться и те, которые, при соблюдении нормативов достаточности капитала, могут внезапно подвергнуться внешнему риску из-за неисполнения контрагентами своих договорных обязательств);

– группа по защите прав потребителей сложных финансовых услуг , которая бы осуществляла анализ обоснованности закрепленных в договоре обязательств организации, непосредственно оказывающей услугу, с точки зрения объема обязательств перед ней её контрагентов с иных сегментов финансового, фондового и страхового рынков;

– группа по предотвращению системных кризисов на финансовых рынках ; данная группа должна выделить организации, деятельность которых является «системообразующей» для рынка (выделение может вестись по нескольким параметрам: функция на рынке, размер и географический охват рынка услугами данной организации и т.п.) и вести мониторинг деятельности таких организаций, прогнозируя возможное ухудшение их финансового положения и своевременно внося предложения по предотвращению возможного системного кризиса на рынке.

4.9.2. Возможные шаги по унификации надзора

Вступление в силу в январе 2004 года новой редакции Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» предоставляет уникальную возможность начать унификацию надзора государства за субъектами финансового, фондового и страхового рынков.

Новая редакция закона ставит в повестку дня ревизию подзаконных нормативно-правовых актов, пересмотр которых может обеспечить сравнимость и сопоставимость регулирования страхования с регулированием организаций иных секторов финансового и фондового рынков.

Нормативно-правовое регулирование, которое закон вменяет в обязанность осуществлять органу страхового надзора, предполагает издание последним набора подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих следующие аспекты страхования (в части регулирования деятельности страховых организаций):

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части формирования ими страховых резервов;

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов;

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части квот на перестрахование;

– требования к финансовой устойчивости страховщиков в части нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств;

– требования к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика, а также выдачи банковских гарантий;

– порядок инвестирования и иного размещения страховщиками средств страховых резервов;

– план счетов, правила бухгалтерского учета, формы учета и отчетности страховщиков;

– форма и порядок предоставления любой отчетности в орган страхового надзора;

– порядок предоставления сведений для получения лицензии.

По существу, орган страхового надзора осуществляет нормативно-правовое регулирование по трем направлениям:

– регулирование финансовой устойчивости страховщиков:

– регулирование процедур предоставления отчетности и ходатайств о получении лицензии;

– регулирование форм отчетности.

Ключевой задачей является унификация регулирования финансовой устойчивости страховых организаций и, например, банковских и небанковских кредитных организаций, негосударственных пенсионных фондов и паевых фондов. Регулирование по двум другим направлениям может быть быстро и успешно гармонизировано с учетом степени гармонизации регулирования финансовой устойчивости различных организаций.

Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

5.1. Российский рынок ценных бумаг: итоги развития и текущее состояние

Текущий период в развитии рынка ценных бумаг характеризуется следующими основными чертами. Во-первых, преодолены основные последствия кризиса 1998 года. Рынок ценных бумаг демонстрирует устойчивое развитие практически во всех секторах на фоне благоприятной макроэкономической ситуации в России и конъюнктуры мировых финансовых рынков. Во-вторых, несмотря на видимые успехи рынок ценных бумаг по-прежнему не способен в полной мере выполнять свои основные функции – трансформацию внутренних сбережений в инвестиции, межотраслевое перераспределение капитала и распределение рисков. Отсутствие долгосрочных финансовых инструментов, высокие барьеры выхода предприятий на рынок ценных бумаг, информационная закрытость и асимметричность являются основными причинами фактической стагнации на сегменте долгосрочных инвестиций и ориентацией всего рынка ценных бумаг на краткосрочные операции.

В 2002-2003 годах развитие рынка ценных бумаг происходило в благоприятных макроэкономических условиях. Начиная с 2000 года, наблюдается стабилизация (при медленном снижении) процентных ставок (таб. 1, рис. 1). Причем доходность федеральных ценных бумаг с 2002 года находится на более низком уровне в сравнении с доходностью подобных инструментов на развивающихся рынках (рис. 2).

Динамика процентных ставок

Таблица 5.1

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Межбанковская ставка по однодневным кредитам[36]

50,6

14,8

70,1

10,1

80,2

30,8

Доходность ГКО[37]

42,6

24

12,6

12,7

12,7

50,4

Депозитная ставка[38]

17,1

13,7

60,5

40,9

5

40,5

Ставка по кредитам[39]

41,8

39,7

24,4

17,9

15,7

13,0

Динамика процентных ставок

Рис. 5.1

Источник: ЦБ Российской Федерации.

Динамика спрэдов Emerging Markets Bond Index

Рис. 5.2

Источник: JPMorgan[40]

Кредитный рейтинг Российской Федерации неизменно повышается с 1999 года, но все же находится на уровне более низком по сравнению со средним уровнем рейтинга стран с формирующимися рынками (рис. 5.3).

Динамика кредитных рейтингов Standard &Poor's

Рис. 5.3

Источники: IMF, Standard & Poor's.

Все это свидетельствует о том, что макроэкономический фон в течение последних нескольких лет был как никогда благоприятным для развития рынка ценных бумаг как с точки зрения объемных его показателей (капитализации, торговых оборотов), так и инфраструктуры и разнообразия инструментов РЦБ. Однако использовать эти возможности в полной мере не удается. Экономический рост и связанный с этим рост спроса на инвестиционные ресурсы не сопровождается появлением новых эмитентов в листингах бирж, по-прежнему нет широкого распространения IPO. При этом ликвидность биржевого сегмента даже снижается (см. далее), а сокращение доли free float ведет к схлопыванию рынка на самых ликвидных его инструментах. Относительно медленно идет развитие и на других сегментах рынка ценных бумаг.

Развитие рынка ценных бумаг подавляется излишними административными барьерами, информационной замкнутостью, жестким и недостаточно эффективным регулированием и несовершенной практикой правоприменения, а также неразвитостью инфраструктуры.

Рассмотрим состояние рынка ценных бумаг на отдельных сегментах.

5.1.1. Рынок акций

Динамика рынка акций в полной мере отражает те положительные изменения, которые наблюдаются в макроэкономической и политической ситуации в стране. Быстрыми темпами растет капитализация, увеличиваются объемы торговли акциями российских эмитентов как на внутреннем, так и на внешних рынках. Однако данные позитивы являются в большей степени результатом воздействия благоприятных макроэкономических, точнее внешнеэкономических факторов. По оценкам экспертов 85% роста капитализации произошло за счет увеличения цен на акции нефтяных компаний, что в свою очередь вызвано мировой конъюнктурой нефтяного рынка.

Более того, если обратиться к анализу структурных изменений на данном сегменте, то можно отметить появление довольно негативных и тревожных симптомов. Во-первых, снижается количество эмитентов, акции которых торгуются на биржах. Это связано с двумя причинами. Новые эмитенты не выходят на фондовый рынок, а те эмитенты, акции которых торговались в период до кризиса 1998 года, не заинтересованы в развитии рынка своих акций, так как рынок по-прежнему не позволяет привлекать инвестиции путем публичного размещения акций.

При этом особенно странной является статистика постоянного роста числа эмитентов, регистрирующих выпуски ценных бумаг в центральном аппарате ФКЦБ.

Таблица 5.2

Капитализация рынка акций[41]

Количество эмитентов, торгующихся на биржах

Количество акций, торгующихся на биржах

Капитализация рынка акций (млрд.долл.)

01.01.98

н\д

н\д

132

01.01.99

н\д

н\д

18

01.01.00

134

178

54

01.01.01

196

286

44

01.01.02

207

313

83

01.01.03

218

333

115

01.01.04

206

239

143

Источники: РТС, СКРИН.

Во-вторых, снижается ликвидность рынка акций. Классический рынок акций РТС насчитывает в настоящий момент 166 эмитентов. При этом акции всего лишь 15 эмитентов могут быть названы ликвидными, по ним сделки заключались почти ежедневно. Акции 113 эмитентов (65% от общего числа) либо не торговались вовсе в 2003 году (41 эмитент), либо сделки заключались эпизодически (не более 1-2 сделок в месяц).

Таблица 5.3

Наиболее ликвидные акции (по количеству сделок в РТС за 2003 год)

Эмитент

Количество сделок за 2003 год

Единая энергетическая система, РАО

8145

Сургутнефтегаз

4969

ЛУКойл НК

4974

ЮКОС

3564

Мосэнерго

1651

Ростелеком

1475

ГМК Норильский никель

1038

Татнефть

929

СИБНЕФТЬ

880

Уралсвязьинформ

884

Сберегательный банк РФ

599

Центр Телеком

371

СибирьТелеком

381

ВолгаТелеком

323

Источник: РТС.

В-третьих, при общем росте объемов торговли более быстрыми темпами растут обороты на внешнем рынке. В результате соотношение внешнего и внутреннего рынка российских акций изменяется не в пользу последнего (см. таб. 4). Такая ситуация является во многом следствием того, что привлечение инвестиций на внешнем рынке для крупного бизнеса по-прежнему более выгодно, чем на внутреннем. Компании – эмитенты в большей степени заинтересованы в росте ликвидности именно на зарубежных рынках. Причем некоторые из них, выходя на внутренний биржевой рынок, в первую очередь преследуют цель увеличить ликвидность именно внешнего рынка своих акций (например, выход МТС на ММВБ).

Таблица 5.4

Динамика объемов торговли акциями и депозитарными расписками

Объем торговли на внешнем рынке (АДР), млн.долл.

Объем торговли на внутреннем рынке, млн. долл.

Доля АДР в суммарном обороте

1996

709

3 252

18%

1997

6 148

14 760

29%

1998

8 675

11 803

42%

1999

8 233

5 071

62%

2000

10 867

19 288

36%

2001

6 742

21 683

24%

2002

19 673

51 290

28%

2003

26 605

43 475

38%

Отраслевая структура рынка торгуемых акций выглядит следующим образом:

Таблица 5.5

Отраслевая структура рынка торгуемых акций

Сектор

Доля в капитализации

Доля в производстве промышленной продукции и услуг

Нефть и газ

70,0%

18,6%

Связь

9,4%

6,8%

Энергетика

7,6%

12,8%

Металлургия

5,1%

16,2%

Легкая и пищевая промышленность

2,2%

15,4%

Прочие промышленные производства и услуги

4,7%

30,2%

Итого:

100%

100%

Источники: РТС, Эксперт, Госкомстат.

По-прежнему большую долю капитализации российского рынка акций составляют компании нефтегазового сектора, энергетика и "телекомы". Высока концентрация капитализации. На долю пяти крупнейших компаний приходится 64.5% рыночной капитализации, а доля крупнейших 10 компаний составляет 82%. Причем данный показатель станет еще более высоким с завершением реформ по реструктуризации в энергетики, связи и оформлением объявленных крупных слияний.

Еще одной негативной тенденцией является снижение доли акций, находящихся в свободном обращении у ликвидных компаний в связи с активизацией процесса консолидации пакетов стратегическими инвесторами при отсутствии притока новых ликвидных инструментов. Структура собственников приведена в таблице . Доля акций в свободном обращении составляет по оценкам экспертов 27,7%. Причем находящиеся в свободном обращении ценные бумаги поделены в пропорции 80:20 между иностранными и внутренними инвесторами, включая институциональных инвесторов. Дальнейшее снижение доли free float может привести к дефициту инструментов для спекулятивных торговых операций и к еще большей опасности отрыва динамики финансового рынка от реального сектора, появлению спекулятивных финансовых "пузырей" на рынке акций. Особенно опасна данная ситуация в связи с активизацией спекулятивной Интернет-торговли ликвидными голубыми фишками.

Таблица 5.6

Структура собственников российских ценных бумаг (август 2003 г.)

Собственник

Рыночная капитализация, млрд. долл.

Доля

Менеджмент

42,2

31,5%

Аффилированные менеджменту собственники

19,5

14,5%

Стратегические инвесторы

15,5

16,5%

Правительство

18,2

13,6%

Региональные администрации

1,4

1,1%

Свободное обращение

37,2

27,7%

Итого :

134,0

Источники: отчеты компаний, исследования Альфа-банка.

Кроме того, данные вышеприведенной таблицы свидетельствуют о следующем:

– Государство по-прежнему имеет неоправданно большое участие в капитале рыночных субъектов, являясь неэффективным собственником, оно сдерживает развитие фондового рынка.

– Российский рынок ценных бумаг является рынком владельцев крупных пакетов, на нем трудно найти место частному инвестору.

– В свете проходящей пенсионной реформы рынку нечего предложить частным компаниям, управляющим пенсионными накоплениями.

5.1.2. Рынок корпоративных облигаций

Рынок корпоративных облигаций является относительно молодым и быстро развивающимся сегментом российского рынка ценных бумаг. На данном сегменте происходит быстрое наращивание объемов, оборотов и числа эмитентов.

Облигации выполняют весьма важную роль. Будучи источником заемного финансирования данные финансовые инструменты стимулируют рост прозрачности бизнеса (в отличие от банковских кредитов), что благоприятно сказывается на других сегментах рынка ценных бумаг. Поэтому для дальнейшего развития данного сегмента необходимо развивать рейтинговые службы и агентства, распространяющие информацию об инвестиционных качествах и рисках данных инструментов.

Таблица 5.7

Объемные характеристики рынка корпоративных облигаций

Количество эмитентов

Количество торгуемых бумаг

Общий объем размещений по номиналу, млрд. руб.

Оборот торгов за год, млрд. руб.

Количество первичных размещений

Объем первичных размещений, млрд. руб.

1999

3

4

12,7

0,17

11

12,7

2000

10

22

44,1

4,03

46

31,4

2001

41

75

73,4

20,22

69

29,3

2002

81

138

128,4

33,95

88

55,0

2003

158

154

180,9

83,57

93

82,7

Источник: АУВЕР.

Следует обратить внимание, что в данном сегменте объем заимствований на зарубежном рынке превышает объем заимствований внутри страны.

Помимо финансовых аспектов (относительная дешевизна заимствований за рубежом), на соотношения внутреннего и внешнего сегмента также влияет то, что процесс выпуска корпоративных облигаций на внутреннем рынке сталкивается с неразвитостью инфраструктуры данного сегмента и значительными административными барьерами.

Таблица 5.8

Динамика рынка корпоративных еврооблигаций

Количество ведущих эмитентов

Количество торгуемых бумаг

Общий объем размещений по номиналу, млрд. долл.

Количество первичных размещений

Объем первичных размещений, млрд. долл.

1997

8

9

2,025

9

2,025

1998

10

11

2,403

2

0,378

1999

9

10

2,403

-

2000

7

8

2,403

-

2001

6

7

3,032

3

0,630

2002

12

16

6,647

12

3,615

2003

22

39

14,175

23

9,475

Источник: АУВЕР.

К неразвитости инфраструктуры следует отнести излишне жесткие требования к проспектам эмиссии, на подготовку которых уходит значительное время, значительные сроки рассмотрения проспектов органом регулирования (ФКЦБ). Введение института финансового консультанта также является фактором, усложняющим данную процедуру, тем более что эти институты не получили широкого распространения и на рынке существует 1-2 компании (АВК и Федеральная фондовая корпорация), оказывающие данные услуги. И, наконец, налог на эмиссию при ее регистрации является весьма неэффективным и лишним барьером.

Несмотря на быстрое и интенсивное развитие, рынок корпоративных облигаций еще не превратился в сегмент рынка капитала. Исходя из представленной в таблице структуры данного сегмента по срокам, можно сделать вывод о том, что рынок облигаций служит в основном для привлечения краткосрочных ресурсов (более 70 % облигаций выпускается с офертой выкупа). Поэтому данный сегмент, также как и все остальные сегменты российского рынка ценных бумаг, пока еще не способен стать источником долгосрочных инвестиций реального сектора.

Таблица 5.9

Структура рынка облигаций по срокам до погашения и оферты (досрочного погашения)

1999

2000

2001

2002

2003

по объему

по кол-ву

по объему

по кол-ву

по объему

по кол-ву

по объему

по кол-ву

по объему

по кол-ву

Доля бумаг по срокам до погашения

до 1 года

4%

18%

8%

30%

37%

26%

16%

34%

3%

8%

>1 – 2 года

0%

0%

10%

13%

16%

26%

29%

35%

14%

25%

>2 – 3 года

18%

27%

49%

35%

14%

26%

46%

26%

57%

52%

более 3 лет

78%

55%

33%

22%

32%

23%

9%

5%

27%

16%

Доля выпущенных бумаг с офертой

Всего

38%

36%

83%

57%

78%

95%

91%

76%

70%

67%

По срокам до оферты, в % от бумаг с офертой

до 0.5 года

0%

0%

23%

35%

74%

68%

39%

67%

8%

18%

>0.5 до 1 года

49%

50%

64%

54%

25%

29%

56%

30%

39%

44%

>1 – 2 года

51%

50%

13%

12%

1%

2%

5%

3%

34%

32%

>2 лет

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

20%

6%

По срокам до оферты, в % от общего количества бумаг

до 0.5 года

0%

0%

19%

20%

57%

65%

35%

51%

5%

12%

>0.5 до 1 года

19%

18%

53%

30%

20%

28%

51%

23%

27%

29%

>1 – 2 года

20%

18%

11%

7%

1%

2%

5%

2%

24%

22%

>2 лет

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

14%

4%

Источник: ИК "РЕГИОН".

5.1.3. Рынок векселей

Рынок векселей является одним из крупнейших сегментов российского рынка ценных бумаг (см. таб. 10).

Таблица 5.10

Динамика рынка векселей

Объем средств, привлеченных путем выпуска векселей, млрд. рублей

Объем учтенных векселей, млрд. рублей

Оценка общего объема рынка векселей, млрд. рублей (ст.2+ст.4)

всего, млрд. рублей

в т.ч. прочих векселедателей

01.01.1998

41,156

39,202

31,620

72,78

01.01.1999

61,595

46,259

41,896

103,49

01.01.2000

65,823

108,719

51,148

116,97

01.01.2001

109,255

173,253

90,177

199,43

01.01.2002

147,343

238,869

120,914

268,26

01.01.2003

208,546

372,415

155,330

363,88

01.01.2004

466,007

261,325

162,805

628,81

Источники: АУВЕР, ЦБ Российской Федерации.

На 01.04.03 в обращении находилось векселей Сбербанка РФ на сумму 65,89 млрд. руб. (2,1 млрд. долларов США). Обороты вексельного рынка превышают обороты рынка корпоративных эмиссионных бумаг (акций и облигаций).

Оценки сроков векселей как для финансового так и для реального сектора можно получить из данных банковской статистики. Анализ данных в Бюллетене банковской статистики приводит к следующим результатам.

На 01.06.03 в структуре выданных кредитными организациями векселей доля векселей сроком свыше 3 лет составляет 8%, от 1 года до 3 лет – 27%, от 181 дня до 1 года составляет 29%, 91-180 – 12%, 31-90 – 8%, до 30 дней – 2%, до востребования 13%. Резонно сопоставить эти данные со структурой предоставленных предприятиям и организациям кредитов (1,88 из 2,27 трлн. руб., без физических лиц и банков): доля кредитов свыше 3 лет составила 8%, от 1 года до 3 лет 25%, от 181 дня до 1 года составляет 29%, 91-180 – 12%, 31-90 – 7%, до 30 дней – 17%.

Данные вексельных операторов о структуре вексельного рынка по срокам до погашения таковы: 6-12 мес. – 45%, 3-6 мес. – 25%, 1-3 – 10%, до 1 мес. – 5%. Здесь следует учитывать, что эти данные относятся к группе векселей сроком до 1 года. Это соответствует и сведениям в вексельных программах различных заемщиков.

Итак, на сегодняшний день векселя являются основным корпоративным инструментом денежного рынка, пополнения оборотных средств как в финансовом, так и в реальном секторе российской экономики.

Относительно регулирования вексельного рынка следует подчеркнуть, что роль государства минимальна, регулятор отсутствует. Рынок функционирует на основе саморегулирования, единственным саморегулятором является Ассоциация участников вексельного рынка (АУВЕР), созданная в 1996 г. участниками рынка по инициативе Банка России.

Основными нормативными актами являются международные Женевские конвенции о векселях и устаревший и неполный федеральный закон "О переводном и простом векселе" №48 ФЗ от 11 марта 1997г. Минэкономразвития РФ при участии АУВЕР подготовлен в 2002 г. соответствующий законопроект, устраняющий пробелы в законе и учитывающий как российскую, так современную мировую практику.

Российский вексельный рынок развивается в русле мировых тенденций. В мировой практике на вексельном рынке выделяется такой инструмент, как коммерческие бумаги.

В международной практике под ними обычно понимаются краткосрочные векселя, выдаваемые сериями для публичного привлечения взаймы денежных сумм (promissory notes в США), в некоторых странах (например, Франция) также и депозитные сертификаты кредитных организаций. Рынок коммерческих бумаг не регулируется или слабо регулируется государством, благодаря чему и используется для пополнения оборотных средств (где важна оперативность) как реальным, так и финансовым секторами экономики. Он строится на основе саморегулирования на базе раскрытия информации. Этот рынок является самым быстрорастущим, достигая в некоторых странах половины объема рынка облигационных займов. Следует указать и на используемую форму электронного документа, что обеспечивает минимум риска мошенничеств, в частности, подделки, так распространенной на российском рынке, позволяет использовать всю мощь современных информационных технологий. В международной практике максимальные сроки коммерческих бумаг составляют от 9 мес. (США) до 1 года (Франция).

Объемы рынка весьма велики. На крупнейшем в мире рынке коммерческих бумаг в США максимум объема обязательств в обороте имел место в 2000г., достигнув величины 1,602 трлн. долларов. В составе активов взаимных фондов денежного рынка коммерческие бумаги занимают около 30% (29.5% на сентябрь 2002г. Что касается саморегулирования, то на американском рынке существует т.н. the Commercial Paper Issuers Working Group (CPIWG) – независимое собрание, организованное, как и АУВЕР в 1996г., и объединяющее такие корпорации, как ExxonMobil Corporation, IBM Corporation, General Motors Acceptance Corp., Philip Morris и многие другие. Оборот бумаг обслуживает депозитарно-трастовая компания (Depository Trust Company -DTC).

Де-факто рынок коммерческих бумаг существует и на российском РЦБ – это наиболее ликвидные векселя заемщиков, добросовестно раскрывающих информацию и скрупулезно соблюдающих интересы инвесторов. Создана и развивается первая система организованного вексельного рынка (ИС ОВР), совместный проект АУВЕР и ММВБ, предусматривающий соблюдение правил допуска бумаг и участников на организованный рынок, раскрытие информации, соблюдение правил и стандартов в интересах большей защиты прав инвесторов.

Использование векселей для инвестирования на короткие сроки обусловлено обеспечивающей защиту прав инвесторов материальной и процессуальной строгостью вексельного права, институтом солидарной ответственности обязанных лиц, особой надежностью векселей, публичностью протеста векселя в неплатеже, минимальными регулятивными издержками. Эти качества обусловливают особую надежность векселя, которая играет ключевую роль при его использовании в качестве инструмента краткосрочного кредита в условиях затрудненной оценки кредитного риска. Такими качествами не обладают облигации, природа которых обусловливает их использование как инструмента рынка капиталов.

Основные направления государственной политики должны обеспечивать:

– нормальное развитие вексельного рынка и наиболее ликвидной и надежной его части – коммерческих бумаг;

– устранение рисков и издержек хозяйствующих субъектов;

– удешевление и облегчение доступа к краткосрочному кредиту;

– сведение к минимуму злоупотреблений и мошенничества.

Состоят они в следующем.

1. Поддержка саморегулирования, обеспечения деятельности рынка только на основе законодательных нормативных актов.

2. Предоставление "режима наибольшего благоприятствования" заемщикам, добровольно раскрывающих информацию о своем финансово-хозяйственном состоянии, позволяющую оценить краткосрочный кредитный риск, берущих на себя обязательства соблюдать правила и стандарты в целях обеспечения прав и интересов инвесторов. Такой режим должен найти отражение в таких нормативных актах, как устанавливающие требования к размеру и структуре активов институциональных инвесторов, определяющие особенности расчета базы налогообложения.

3. Скорейшее внесение назревших изменений и дополнений в федеральный закон "О переводном и простом векселе", НК РФ и ГПК РФ.

4. Подготовка Вексельного Уложения как основного законодательного нормативного акта, с юрисдикцией в части как вексельных правоотношений, так и отношений в связи с выдачей и передачей векселей.

5. Исследование целесообразности разработки механизма рефинансирования хозяйственного оборота на основе переучета товарных векселей.

5.1.4. Роль фондового рынка в привлечении инвестиций

Трансформация сбережений в инвестиции – одна из важнейших задач фондового рынка, причем для обеспечения высоких темпов экономического роста сбережения должны трансформироваться в эффективные долгосрочные инвестиции реального сектора экономики.

Таблица 5.11

Структура финансовых вложений населения

Вклады, млрд. руб.

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Валютные и рублевые депозиты физических лиц в банках

171,6

201,3

300,4

453,2

690,1

1388,8

Активы ПИФов

0,15

0,59

4,88

4,97

9,05

55,68

Активы НПФ

3,54

3,69

4,73

5,88

10,32

28,35

Недвижимость

(по оценкам экспертов) 20-22 млрд. долл.

Наличные сбережения

(по оценкам экспертов) 20-60 млрд. долл.

Источники: Инспекция НПФ, НЛУ, экспертные оценки.

Рынок ценных бумаг не может сегодня предоставить эффективного механизма аккумулирования сбережений и трансформации их в инвестиции. Для аккумулирования сбережений населения пока еще не преодолены психологические последствия финансовых пирамид и финансовых кризисов. Для аккумулирования сбережений частного сектора недостаточно разнообразие финансовых инструментов, неразвита инфраструктура.

В результате уже на сегодняшнем этапе развития рынка ценных бумаг институциональные и частные инвесторы, явно испытывая недостаток долгосрочных финансовых инструментов, направляют средства в другие сегменты (например, недвижимость). Увеличивается опасность того, что сектор недвижимости превращается в инструмент вложения капитала, который финансовый рынок потребить не способен. Рост цен в данном секторе может привести к отрыву его от реальной стоимости и послужить основой финансовых кризисов в будущем.

5.1.5. Инфраструктура фондового рынка

В настоящее российская фондовая инфраструктура выполняет следующие функции: обеспечение расчетов, осуществление торговли, осуществление клиринга, депозитарное обслуживание, техническая поддержка участников рынка.

Общим недостатком всех элементов инфраструктуры, обеспечивающих выполнение указанных функций (за исключением биржевой торговли), является их относительная слабость, что проявляется в отсутствии в настоящее время возможности обеспечить необходимый для дальнейшего развития экономики уровень обслуживания инвесторов.

5.1.5.1. Торговая инфраструктура

Наиболее развитой является часть инфраструктуры, которая организует торговлю финансовыми инструментами. Основными факторами, сдерживающими ее дальнейшее развитие, являются недостаточно высокий уровень концентрации операций в крупнейших финансовых центрах и невозможность в связи с этим дальнейшего снижения трансакционных издержек участников рынка.

Торговля ценными бумагами в России сконцентрирована, в основном, на 2-х крупнейших торговых площадках страны: Московская Межбанковская Валютная биржа и Фондовая биржа РТС.

ФБ РТС, созданная в середине 1995 года, изначально обеспечивала функционирование лишь рынка акций с расчетами в инвалюте, посредством выставления котировок по российским акциям в системе, сами же сделки оговаривались по телефону. В настоящее время РТС поддерживает торги на следующих рынках:

– акции с расчетами в валюте и рублях. Возможны выбор валюты и условий расчетов по сделке (свободная поставка/ППП). Сами торги в ФБ РТС разделены на "классический" (без предварительного депонирования активов, расчеты по сделкам Т+3) и "биржевой" (полное предварительное депонирование активов) рынки. Последний организован совместно с ФБ "Санкт-Петербург", где сосредоточен основной оборот акций ОАО "Газпром" на внутреннем рынка РФ. Клиринг осуществляет НП "Фондовая Биржа РТС", расчеты НКО "Расчетная палата РТС",

– фьючерсы и опционы с расчетами в рублях – "FORTS". Совместное детище ФБ РТС и ФБ "Санкт-Петербург", построенное на технологиях, отработанных Биржей "Санкт-Петербург". Заявлено полное соблюдение принципа разделения рисков организатора торговли (ФБ РТС) и клирингового центра (ЗАО "Тех.центр РТС"),

– облигации – "RTS Bonds". Система призвана обеспечить заключение сделок с корпоративными, государственными, муниципальными и еврооблигациями. ЗАО "ДКК" выступает расчетным депозитарием, НКО "Расчетная палата РТС" – расчетным банком. По аналогии с рынком акций имеется деление на "классический" и "биржевой" рынки, т.е. выбор условий расчетов по сделке – полное предварительное депонирование активов или без такового,

– векселя российских компаний – индикативное котирование в "НКС Векселя". Система призвана для получения информации о ценах векселей российских векселедателей и упрощения поиска контрагентов по сделкам с векселями,

– иностранная валюта – "RTS Money". Совместный проект ФБ РТС и ЗАО "ПРБТ" дающий возможность совершать операции покупки/продажи долларов США за рубли. Расчеты осуществляются через НКО "Расчетная палата РТС" ,

– паи ПИФов. В РТС организована торговля инвестиционными паями.

Таблица 5.12

Количество инструментов на рынках ФБ РТС (по состоянию на 05.01.2004

Тип рынка

Количество инструментов

акции

облига-ции

фьючерсы/опционы

иностранная валюта

векселя

ПИФ

Классический

248

52

15/7

3

251

14

Биржевой

248

50

Источник: РТС .

Фондовая биржа РТС активно предлагает услуги по организации первичного размещения акций, облигаций и других инструментов. Начиная с апреля 2002 года, на ФБ РТС имели место 6 размещений облигаций, 1 размещение акций и 3 публичных продажи паев ПИФов. Общая сумма размещений составила около 3,713 млрд. рублей (часть размещений происходила одновременно на ММВБ и ФБ РТС). Самым привлекательным критерием в оценке привлекательности услуг по первичному размещению, по мнению ФБ РТС, является относительная дешевизна соответствующих услуг.

Общее количество партнеров НП "Фондовая биржа РТС" в настоящее время равняется 251, которые являются брокерскими компаниями (169) и банками (82).

Московская Межбанковская Валютная Биржа с момента создания в 1992 года была ориентирована на организацию биржевой торговли иностранной валютой. Дальнейшим этапом в развитии ММВБ явилось открытие в 1993 году секции государственных ценных бумаг, в которой сосредоточилось централизованное обслуживание (торги, депозитарное хранение и денежные расчеты) рынка долговых ценных бумаг Российской Федерации. Биржевая торговля на ММВБ получила дальнейшее развитие с началом торговли в 1997 году негосударственными ценными бумагами и субфедеральным облигациям.

В течение 1996-1997 годов имело место выделение функций по депозитарному учету ценных бумаг и расчетов по денежным средствам из ММВБ в, соответственно, НП "НДЦ" и НКО "РП ММВБ", в результате чего была сформирована целостная структура, способная обслужить весь цикл биржевой деятельности – от организации торгов и до проведения расчетов между их участниками.

В настоящее время на ММВБ функционируют следующие рынки:

– секция государственных ценных бумаг. Рынок ГКО-ОФЗ является одним из наиболее передовых сегментов финансового рынка России, базирующийся на уникальной всероссийской межрегиональной инфраструктуре. В данной секции сосредоточен весь оборот по торгам с долговыми обязательствами РФ, является,

– фондовая секция. ММВБ – ведущая фондовая площадка, на которой проходят торги (в т.ч. размещение) по акциям и корпоративным облигациям ведущих российских компаний и банков,

– секция валютного рынка. Изначальная ориентация ММВБ на организацию торговли инвалютой позволило создать удобный и надежный механизм проведения операций покупки/продажи инвалют и расчетов по таким сделкам,

– секция срочного рынка. Создание срочного рынка на ММВБ было обусловлено интересом участников торгов на других секциях в расширении спектра финансовых инструментов, предлагаемых ММВБ.

Таблица 5.13

Количество инструментов на секциях ММВБ (по состоянию на 05.01.2004)

акции

облигации

фед. облигации

фьючерсы/опционы

инвалюта

ПИФ

Списочн.

34

Списочн.

101

39

27/

11

18

Внесписочн.

119

Внесписочн.

101

Итого: 153 (192)

Итого: 202

Источник: ММВБ.

Членами секций ММВБ являются в общей сложности 798 организаций из которых банки – 550, небанки – 248. Членами фондовой секции являются 512 организаций (банки – 319, небанки – 193), из которых 261 является членом и секции ГЦБ.

Стоит отметить, что РТС была создана и развивалась на первоначальном этапе с целью объединения участников внебиржевого рынка. ММВБ же (о чем можно судить по названию) представляет собой биржевой рынок. Об этом свидетельствует также история создания и развития указанных структур. РТС начинала свое функционирование на программном обеспечении, предоставленном американской NASDAQ (впоследствии заменено на собственную разработку), т.е. организация торгов сводилась всего лишь к сведению покупателя и продавца ценных бумаг без последующего обслуживания результатов сделки.

Схема заложенная в основу функционирования и развиваемая в течение всего срока существования ММВБ предполагает реализацию принципа биржевой торговли со всеми присущими механизмами – организация торгов, клиринг по итогам сделок, централизованное хранение ценных бумаг и денежных средств в аккредитованных структурах.

Приведенные далее таблица и рисунок наглядно демонстрируют соотношение объемов торгов на анализируемых торговых площадках.

Таблица 5.14

Объемы торгов на ММВБ и ФБ РТС за 2003 г., млрд.руб.

акции

облигации

срочный рынок

инвалюта

ММВБ

2144,7

51,3

3,51

4441,6

ГКО ОФЗ

381,2

ФБ РТС

423,6

1,02

224,4

Итого:

2568,3

433,5

227,9

4441,6

Источники: РТС, ММВБ.

Рис. 5.4

Структура фондового рынка РФ в 2003 г.

Анализ торгов акциями на ФБ РТС показывает, что соотношение классического и биржевого рынков в общем объеме примерно одинаково с небольшим перевесом (не более 5%) в пользу классического рынка. При этом, весьма значительную часть объема сделок, заключенных на биржевом рынке ФБ РТС в рассматриваемом периоде составили операции с акциями ОАО "Газпром" (организатор торгов ФБ Санкт-Петербург) – 62,5 млрд. руб. против 202,21 млрд. руб., то есть 30,91% от общего объема торгов на ФБ РТС. Из этого следует, что в течение 2003 года объем операций, осуществляемых через ФБ РТС, составил около 8 % от совокупного объема сделок, заключенных на биржевом рынке, представленном фондовой секции ММВБ и ФБ РТС, который составил 2 517,35 млрд. руб.

Деятельность по улучшению этой части инфраструктуры может быть направлена на консолидацию биржевой торговли, расширение спектра финансовых инструментов, расширение списка торгуемых ценных бумаг за счет бумаг, эмитированных предприятиями среднего и малого бизнеса, в том числе и региональными.

5.1.5.2. Расчетная инфраструктура

Существующая в настоящее время система расчетов построена на разнородных платформах и программном обеспечении, в ряде случаев ее региональные структуры используют морально устаревшие технические решения. Для снижения операционных рисков необходимо в кратчайшие сроки провести унификацию элементов системы. Кроме того, для дальнейшего развития финансового рынка от системы требуется переход на новый качественный уровень развития – обеспечение проведения операций в режиме реального времени (RTGS) и непрерывный нетто-расчет, необходимых для реализации схемы "поставка против платежа". Одним из вариантов скорейшего перехода на новые технологии является создание альтернативных специализированных расчетных систем, построенных на коммерческой основе, при поддержке и под контролем со стороны Банка России и других государственных структур с целью обеспечения баланса интересов всех участников рынка, а также интересов государства, несущего ответственность за создание оптимальных условий для экономического роста и роста благосостояния общества.

Основным недостатком существующей системы межрегиональных расчетов Банка России является отсутствие технологической унификации между расчетно-кассовыми подразделениями Банка России, территориально удаленных друг от друга. Проблемой также является и временная разница между РКЦ, расположенным на Дальнем Востоке и таким же в Москве.

В качестве альтернативной расчетной системы возможно рассмотрение организаций обладающих большой сетью 1) филиалов или 2) корреспондентов. Существующее регулирование со стороны Банка России накладывает ограничения на количество корреспондентских счетов, которое кредитная организация может открыть в Банке России. Таких может быть только один, открываемый в территориальном РКЦ по месту нахождения КО. Возможно также открытие отдельных корсчетов для филиалов КО, расположенных на территории других РКЦ, для чего необходимо физическое присутствие КО в соответствующем регионе.

На роль кандидатов в этом случае идеально подошли бы Сбербанк и Внешторгбанк, обладающие широкой филиальной сетью (Сбербанк – 17 территориальных банков и более 1000 отделений, ВТБ – 42 филиала и 4 дочерних банка).

Другим вариантом могла бы стать создание альтернативной расчетной системы на базе одной кредитной организации, расположенной в Москве как финансовом центре России (на Московский регион приходится более 70% от всех платежей, исполняемых Банком России). Для этого необходимо привлечение максимально возможного количества КО с целью открыть корреспондентские счета в расчетной организации и, таким образом, замкнуть платежи в рамках корсчетов, открытых КО в указанной расчетной организации. Кандидатом в этом случае является Расчетная палата ММВБ, обладающая лицензией Банка России на осуществление функций небанковской кредитной организации (в т.ч. клиринговой деятельности). Идеальными являются условия, в которых функционирует РП ММВБ – отлаженная технологическая база, широкая сеть корреспондентов, держащих счета в РП ММВБ – более 400.

5.1.5.3. Клиринговая инфраструктура

Исторически сложилось так, что основой инфраструктуры проведения клиринга на финансовых рынках являются крупнейшие биржи. По сложившейся практике биржевая торговля осуществляется только при условии предварительного 100% депонирования активов. В связи с этим клиринг, осуществляемый биржами, носит технической характер. Дальнейшие шаги по повышению ликвидности рынка связаны с постепенным отказом от предварительного депонирования, а возникающие в этом случае кредитные риски необходимо минимизировать на инфраструктурном уровне путем создания Центральной клиринговой организации (ЦКО), отказавшись от совмещения функций организатора торгов и клиринга.

Создание Центральной клиринговой организации не противоречит развитию других форм расчетов на финансовом рынке. Рынок сделок, заключаемых на условиях "поставка против платежа" в режиме RTGS, должен существовать параллельно с ЦКО, которая производит расчеты при частичном отсутствии предварительного депонирования ценных бумаг и денежных средств.

5.1.5.4. Технологическое обеспечение фондового рынка

Подсистема технического обеспечения в настоящее время развита очень неравномерно. С одной стороны некоторые технические центры Банка России, технические центры крупнейших бирж, в частности ЗАО "ММВБ", удовлетворяют мировым стандартам, с другой – многие другие инфраструктурные организации не имеют возможности обеспечить решения, адекватные уровню сопутствующих их деятельности технических и технологических рисков. Эта ситуация сложилась прежде всего из-за высокой стоимости необходимого оборудования и программного обеспечения, несопоставимой с финансовыми возможностями небольших организаций. Наиболее оптимальным путем решения проблемы представляется централизация отдельных функций рыночной инфраструктуры в рамках единой структуры, которая, обладая мощным техническим потенциалом, могла бы начать активное предоставление услуг по аутсорсингу возможностей технических центров, а также заниматься ускоренным развитием инфраструктуры сетей передачи данных.

Таким образом, инфраструктура рынка ценных бумаг нуждается в значительных преобразованиях.

5.2. Система регулирования рынка ценных бумаг в России

5.2.1. О государственном регуляторе

Создание федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольно-надзорные функции на финансовых рынках, относится к 1993 году, когда, в соответствии с Распоряжением № 163-рп от 09 марта 1993 г. Президента Российской Федерации "О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации", была образована Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1009 "О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" субъект был преобразован в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Функции и полномочия ФКЦБ Российской Федерации были определены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и соответствующим "Положением о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 2000 г. № 620 "Вопросы Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" утвердил новую редакцию "Положения о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг".

ФКЦБ являлась главным разработчиком законодательных актов, относящихся к функционированию фондового рынка. Прочие вопросы регулирования фондового рынка разрешались посредством выпуска Постановлений ФКЦБ.

9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" упразднена Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и образована Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемой ФКЦБ, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемых Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю в сфере аудиторской деятельности Министерства финансов Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. № 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" подтверждает нахождение ФСФР в ведении Правительства Российской Федерации и указывает в качестве основных функций ФСФР

– осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;

– обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– осуществление функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций.

– К задачам ФСФР указанное Постановление относит

– обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере своей компетенции и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании;

– разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;

– организацию исследований по вопросам развития финансовых рынков.

С одной стороны, в соответствии с Указом № 314 Президента Российской Федерации, разработка законодательных актов не относится к сфере ведения федеральных служб . С другой стороны, эти функции, ранее исполняемые ФКЦБ, не были возложены Указом № 314 ни на какой орган государственной власти, помимо Правительства вообще .

Таким образом, разделение функций нормотворчества и правоприменения, заявленное в качестве одной из задач реформирования структуры Правительства, по-прежнему не проведено. В целом, структура функций регулятора фондового рынка не претерпела изменений к настоящему моменту, хотя, вероятно, преобразовательные ожидания профессионального сообщества как никогда близки к осуществлению.

5.2.2. Законодательно закрепленные функции регулирования

5.2.2.1. Цели регулирования

Обычно в числе целей регулирования фондового рынка называются:

– защита прав и интересов инвесторов;

– обеспечение прозрачности и эффективности рынка;

– снижение систематических рисков;

– обеспечение условий для привлечения капитала и финансирования предприятий посредством выпуска ценных бумаг.

Наибольшие текущие (небесспорные) достижения в области регулирования фондового рынка Российской Федерации относятся к первому из этих пунктов. Формализация условий, обеспечивающих прозрачность рынка и снижение рисков, куда менее очевидна, а потому и вызывает многочисленные дискуссии и столкновения между федеральным регулятором и агентами фондового рынка. Последняя из перечисленных целей на сегодняшний день является почти абстрактным ориентиром, движение в сторону которого со стороны регулятора осуществлялось весьма условно. Более того, безудержное стремление регулятора любой ценой обеспечить соблюдение прав инвесторов входит в конфликт с интересами эмитентов, состоящими в привлечении с рынка относительно дешевого капитала. До сих пор система мер, предлагаемая регулятором в целях защиты прав инвесторов, реализовывалась через создание механизма, конструктивно устроенного таким образом, что итоговая стоимость его функционирования переносится на эмитента, теряющего в итоге интерес к размещению ценных бумаг на рынке.

5.2.2.2. Участники фондового рынка

Участники (агенты) фондового рынка разделяются на

а) эмитентов ценных бумаг;

б) инвесторов[42] ;

в) профессиональных посредников;

г) организации инфраструктуры рынка;

д) организации регулирования и саморегулирования.

(а) Традиционным объектом внимания ФКЦБ являлись эмиссии ценных бумаг, осуществляемые частными структурами на основании Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ.

(б) Анализ регулирования деятельности по осуществлению коллективных инвестиций вынесен в отдельный раздел (см. Инвестиционные фонды). Особенностью системы регулирования институтов коллективного инвестирования является множественность регуляторов – органов исполнительной власти, среди которых помимо ФКЦБ ─ Минфин и Минтруда.

(в) – (г) Согласно Разделу II Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, к профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся агенты, осуществляющие

– брокерскую деятельность;

– дилерскую деятельность;

– деятельность по управлению ценными бумагами;

– деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг);

– депозитарную деятельность;

– деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг;

– деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (в т.ч. деятельность фондовой биржи).

(д) Кроме того, Закон «О рынке ценных бумаг» описывает деятельность организаций регулирования (регуляторов) и саморегулирования (СРО), определяя, в частности, права федерального регулятора, но не налагая на него ответственности за предпринимаемые действия.

5.2.2.3 Группы функций регулирования

Направленное на достижение указанных целей устройство системы регулирования фондового рынка реализовано через функции, которые можно структурировать следующим образом:

(1) выработка стратегии развития рынка;

(2) обустройство и совершенствование структуры регулирования и саморегулирования рынка;

(3) разработка и утверждение нормативных требований к участникам рынка, правил и стандартов деятельности участников рынка;

(4) информационное обеспечение, мониторинг деятельности и надзор за деятельностью участников рынка ─ (а) выработка и утверждение механизмов и требований по раскрытию информации и (б) контроль за исполнением требований по раскрытию информации;

(5) контроль деятельности участников рынка, включая вход, выход и контроль по отклонениям, а также правоприменение ─ (а) осуществление аттестационных и регистрационных процедур и лицензирования участников рынка (контроль входа на рынок) и (б) контроль за деятельностью участников рынка.

Структура функций регулирования фондового рынка.

Рисунок 5.5

(1) На ФКЦБ были возложены функции разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг[43] . К общим функциям государственного регулятора была отнесена разработка проектов законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, инвестиционных фондов, лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах; проведение экспертизы таких нормативных актов[44] .

(2) Хотя саморегулирование фондового рынка предусмотрено текущим законодательством, решение вопросов о функционировании СРО, о модели участия СРО в ключевых процессах рынка и о самой роли СРО (а с тем и обратная связь "участники рынка – регулятор"), было полностью отдано в ведение Комиссии. Законодательно к функциям ФКЦБ были отнесены

– выдача генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также приостановление или аннулирование указанных лицензий[45] ; аналогично комиссия по товарным биржам МАП Российской Федерации имела функцию делегирования брокерским гильдиям или их ассоциациям свои права на выдачу лицензий биржевым посредникам, биржевым брокерам[46] ;

– выдача, отказ в выдаче и отзыв разрешений саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также саморегулируемым организациям управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов[47] .

Все наполнение взаимоотношений СРО и регулятора целиком задавалось вне законодательства, посредством постановлений, выпускаемых регулятором.

Помимо механизма саморегулирования, профессиональное сообщество привлекалось к участию в деятельности регулятора посредством института совещательного органа ─ Экспертного совета при ФКЦБ. Коллегия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) могла самостоятельно утверждать регламент работы и деятельности Экспертного совета при федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг[48] .

(3) В рамках формирования требований и правил участия на рынке на регулятора возложены функции по:

– разработке и утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, требований к операциям с ценными бумагами, норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности[49] ;

– установлению порядка лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг[50] ;

– определению стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг[51] ;

– утверждению квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний и специализированных депозитариев, осуществлению их аттестации и определению порядка ее проведения, аннулированию квалификационных аттестатов[52] .

Для включения ценных бумаг в котировальные списки, текущее законодательство требует соответствия ценных бумаг не только нормам законодательства Российской Федерации, но и положениям нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг[53] , являющегося регулятором. Даже форма распоряжения о передаче ценных бумаг и указываемые в нем сведения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг[54] .

В части регулирования выхода на рынок эмитентов со своими ценными бумагами, регулятор может устанавливать нормативы, обязательные для соблюдения эмитентами ценных бумаг, а также правила их применения[55] . Коллизия состоит в том, что устанавливая своими нормативными актами нормативы и правила их применения, ФКЦБ могла сама определять те правила, исполнение которых и проверяла в дальнейшем.

Регулятор фондового рынка в лице ФКЦБ имел широкие права, выраженные в функциях определения правил и требований к деятельности субъектов индустрии коллективных инвестиций. К примеру, Закон «Об инвестиционных фондах» закрепляет за регулятором в лице органа федеральной исполнительной власти

– определение минимальной стоимости имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, по достижении которой паевой инвестиционный фонд является сформированным[56] ;

– установление случаев и порядка доступа инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов к выдаче и обращению на фондовой бирже[57] ;

– установление порядка представления и формы отчетности акционерных инвестиционных фондов[58] ;

– установление совместно с Министерством финансов правил бухгалтерского учета и отчетности акционерных инвестиционных фондов[59] ; установление квалификационных требований к работникам управляющих компаний и специализированных депозитариев а также требований к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа управляющих компаний и специализированных депозитариев[60] ;

– определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных фондов на рынке ценных бумаг[61] ;

– установление порядка и сроков передачи документов другому специализированному депозитарию в случае прекращения договора со специализированным депозитарием[62] ;

– установление требований, направленных на предупреждение конфликта интересов управляющих компании и специализированных депозитариев[63] .

Кроме разработки и утверждения единых требований к правилам осуществления деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг[64] , а также установления порядка лицензирования и собственно лицензирования деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг[65] , законодательство о рынке ценных бумаг определяет набор нормообразующих функций государственного регулятора в отношении деятельности организаторов торговли:

– установление ограничений на совмещение деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг[66] ;

– установление обязательных для организаторов торговли нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленные на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов[67] .

– утверждение квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) организаторов торговли, аттестация (проверка соответствия квалификации руководителей и работников организаторов торговли предъявляемым квалификационным требованиям); определение порядка проведения аттестации, перечня документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске к аттестации, количества и типов аттестатов, программы квалификационных экзаменов и порядка их сдачи[68] ;

– установление требований к спецификациям фондовых бирж, оказывающих услуги, непосредственно способствующие совершению сделок с ценными бумагами, в том числе с инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов, исполнение обязательств по которым зависит от изменения цен на ценные бумаги или от изменения значений индексов, рассчитываемых на основании совокупности цен на ценные бумаги (фондовых индексов), в том числе сделок, предусматривающих исключительно обязанность сторон уплачивать (уплатить) денежные суммы в зависимости от изменения цен на цепные бумаги или от изменения значения фондовых индексов[69] .

В части образования правил рыночного поведения реестродержателей, за регулятором закреплена функция определения порядка определения максимального размера оплаты услуг держателя реестра[70] .

(4) На государственного регулятора возложены функции обеспечения циркуляции информации о рынке ценных бумаг, в том числе:

– обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг, в том числе информации, связанной с деятельностью акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний паевых инвестиционных фондов[71] ;

– обеспечение создания общедоступной системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг[72] ;

– ведение информационных баз данных о правонарушениях, санкциях на рынке ценных бумаг, о зарегистрированных, аннулированных, приостановленных выпусках ценных бумаг, о выданных, приостановленных и аннулированных ФКЦБ Российской Федерации лицензиях[73] ;

– установление состава, порядка и сроков раскрытия информации, а также представления отчетности организаторами торговли, обеспечение раскрытия информации об организаторах торговли[74] ;

– установление порядка проведения проверок организаторов торговли, осуществление самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки их деятельности, назначение и отзыв инспекторов для контроля за деятельностью указанных организаций[75] ;

– направление организаторам торговли предписаний, обязательных для исполнения, а также требование от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг[76] ;

– получение уведомления о лице, избранном на должность единоличного исполнительного органа фондовой биржи[77] ;

– осуществление контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, акционерными инвестиционными фондами, управляющими компаниями и специализированными депозитариями, СРО требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об инвестиционных фондах, стандартов и требований, утвержденных ФКЦБ Российской Федерации, в том числе установление порядка проведения и осуществление проверок, проведение проверок[78] .

(5) Правоприменительная практика регулирования может быть условно разбита на две составляющие ─ контроль входа на рынок и контроль деятельности участников рынка. Общий подход к контролю входа на рынок реализуется регулятором через лицензирование участников рынка. Помимо процедуры лицензирования, участники должны выполнять ряд дополнительных требований. Порядок лицензирования устанавливается регулятором; регулятор имеет также достаточно широкие полномочия в части формирования дополнительных требований (см. пункт (3) структуры функций регулирования). К примеру, вход на рынок для организаторов торговли дополнительно контролируется регулятором через регистрацию следующих документов, требования к которым формирует и совершенствует сам регулятор:

– правила допуска участника рынка ценных бумаг к торгам;

– правила заключения и сверки сделок;

– правила регистрации сделок;

– порядок исполнения сделок;

– правила, ограничивающие манипулирование ценами;

– расписание предоставления услуг организатором торговли на рынке ценных бумаг;

– регламент внесения изменений и дополнений в вышеперечисленные позиции; список ценных бумаг, допущенных к торгам, а также изменения и дополнения в них;

– правила листинга/делистинга ценных бумаг и/или правил допуска ценных бумаг к торгам без прохождения процедуры листинга фондовой биржи, оказывающей услуги, непосредственно способствующие совершению сделок с ценными бумагами, в том числе с инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов[79] .

Правоприменение в части контроля деятельности участников рынка реализуется через

– направление эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям и специализированным депозитариям, СРО предписаний, обязательных для исполнения, а также требование от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг[80] ;

– направление материалов в правоохранительные органы и обращение с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, включая иски о недействительности сделок с ценными бумагами и о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об инвестиционных фондах, а также иски в интересах акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов в случае нарушения их прав[81] ;

– применение административных наказаний в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[82] .

Контроль деятельности организаторов торговли и возложенные на регулятора полномочий по принятию решений об отзыве выданной лицензии при нарушении законодательства Российской Федерации о ценных бумагах[83] , связаны с отслеживанием соблюдения организаторами торговли требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, а также проверкой следования стандартам и требованиям, утвержденным ФКЦБ Российской Федерации[84] . Регулятор имеет право аннулировать лицензию фондовой биржи в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем"[85] , а также аннулировать квалификационные аттестаты руководителей и работников организаторов торговли в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах[86] .

Взаимоотношения регулятора и организатора торговли строятся через направление организаторам торговли предписаний, обязательных для исполнения, а также через требование представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг[87] . Аналогично строятся взаимоотношения регулятора и других участников рынка. Характерным свойством указанных взаимоотношений является слабая регламентированность и отсутствие четко определенной ответственности регулятора.

5.2.3. Установление правил

5.2.3.1. Вход на рынок

Эмитенты

Помимо общих требований, устанавливаемых Законом «Об акционерных обществах», организации, осуществляющие выпуск эмиссионных ценных бумаг, должны следовать процедуре эмиссии. Согласно ст. 19 Закона «О рынке ценных бумаг», процедура эмиссии включает следующие этапы:

– принятие эмитентом решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг;

– регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг;

– для документарной формы выпуска – изготовление сертификатов ценных бумаг;

– размещение эмиссионных ценных бумаг;

– регистрацию отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг.

Основаниями для отказа в регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг являются (ст. 21 Закона «О рынке ценных бумаг»

– нарушение эмитентом требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе наличие в представленных документах сведений, позволяющих сделать вывод о противоречии условий эмиссии и обращения эмиссионных ценных бумаг законодательству Российской Федерации и несоответствии условий выпуска эмиссионных ценных бумаг законодательству Российской Федерации о ценных бумагах;

– несоответствие представленных документов и состава содержащихся в них сведений требованиям "Закона о рынке ценных бумаг";

– внесение в проспект эмиссии или решение о выпуске ценных бумаг (иные документы, являющиеся основанием для регистрации выпуска ценных бумаг) ложных сведений либо сведений, не соответствующих действительности (недостоверных сведений).

Выходя на рынок, эмитент сталкивается со следующими барьерами:

– жесткие требования к проспектам эмиссии, на подготовку которых уходит значительное время;

– значительные сроки рассмотрения проспектов регулятором;

– риск отказа федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг;

– налог на эмиссию при ее регистрации;

– требование обязательного заверения проспекта эмиссии у финансового консультанта, гарантирующего полноту и достоверность информации, изложенной в проспекте (по различным оценкам, расходы на услуги финансовых консультантов составляют от 0,2 % до нескольких процентов (эмиссия облигаций) от объема эмиссии).

Функции регулятора, таким образом, сводятся лишь к регистрации проспекта эмиссии, в то время как задача стимулирования эмитентов к выводу ценных бумаг на вторичный рынок не только не решается, но и не ставится пока в ряд приоритетных.

Профессиональные участники рынка

Профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг осуществляется на основании лицензии, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Согласно "Порядку лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации", утвержденному Постановлением ФКЦБ Российской Федерации от 15 августа 2000 г. № 10, лицензирование проводится по каждому из видов профессиональной деятельности. При этом на осуществление брокерской деятельности, дилерской деятельности, деятельности по управлению ценными бумагами, депозитарной деятельности, клиринговой деятельности, деятельности по организации торговли выдается лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг; на осуществление деятельности по организации торговли в качестве фондовой биржи выдается лицензия фондовой биржи; на осуществление деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг выдается лицензия на осуществление деятельности по ведению реестра.

Общими принципиальными лицензионными требованиями являются:

а) соблюдение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, а также нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

б) соответствие собственных средств лицензиата и иных его финансовых показателей нормативам достаточности собственных средств и иным показателям, ограничивающим риски по операциям с ценными бумагами, установленным федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

в) наличие у лицензиата, осуществляющего брокерскую, дилерскую деятельность и (или) деятельность по управлению ценными бумагами, не менее одного работника, в обязанности которого входит ведение внутреннего учета операций с ценными бумагами;

г) наличие в штате лицензиата не менее одного работника, в обязанности которого входит выполнение функции контролера;

д) соответствие руководителей, контролера и специалистов лицензиата квалификационным требованиям, утвержденным Постановлением ФКЦБ Российской Федерации от 02 сентября 1999 г. № 6 "Об утверждении положения "О системе квалификационных требований к руководителям, контролерам и специалистам организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, а также к индивидуальным предпринимателям – профессиональным участника рынка ценных бумаг", зарегистрированным в Минюсте Российской Федерации 5 января 2000 г., рег. № 2039; (подп. "д" в ред. Постановления ФКЦБ Российской Федерации от 18 июля 2001 г. № 14);

е) наличие у лицензиата, совмещающего осуществление депозитарной деятельности с иными видами деятельности, структурного подразделения, к исключительным функциям которого относится осуществление депозитарной деятельности;

ж) наличие у лицензиата, совмещающего осуществление клиринговой деятельности с иными видами деятельности, структурного подразделения, к исключительным функциям которого относится осуществление клиринговой деятельности;

з) наличие у лицензиата, совмещающего профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг с консультационной деятельностью на рынке ценных бумаг и деятельностью по оценке бизнеса, отдельных структурных подразделений, к исключительным функциям которых относится, соответственно, осуществление консультационной и оценочной видов деятельности;

и) обеспечение лицензиатом условий для осуществления лицензирующим органом надзорных полномочий, включая проведение им проверок;

к) наличие у лицензиата, осуществляющего деятельность по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, по истечении шести месяцев с момента получения лицензии не менее пятидесяти эмитентов, с числом владельцев именных ценных бумаг более 500 у каждого, ведение реестров владельцев именных ценных бумаг которых им осуществляется.

Характерно, что для получения лицензии участникам рынка недостаточно удовлетворять требованиям, прописанным в законодательном порядке, но необходимо также удовлетворять букве "нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг", то есть самого регулятора, осуществляющего деятельность по лицензированию. Основаниями для отказа в выдаче лицензии являются:

– наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

– несоответствие соискателя лицензии установленным лицензионным требованиям и условиям.

Характерна также и слабая роль СРО в процессе выхода на рынок: лицензирование является ныне единственным инструментом регулирования входа на рынок, в то время как сертификация участников рынка СРО не рассматривается законодательством как сколько-нибудь приемлемая альтернатива. Таким образом, федеральный регулятор устанавливает различные ограничения на вход, выражающиеся в требованиях к капиталу компаний, квалификации персонала и т.п., стараясь косвенно гарантировать таким образом качество предоставляемых участниками рынка услуг.

Постановление ФКЦБ Российской Федерации от 18 июля 2001 № 15 "О нормативах достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг" устанавливает следующие нормативы достаточности собственных средств для профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих:

(а) дилерскую деятельность ─ 0,5 млн. руб.;

(б) брокерскую деятельность ─ 5 млн. руб.;

(в) деятельность по управлению ценными бумагами ─ 5 млн. руб.;

(г) клиринговую деятельность ─ 15 млн. руб.;

(д) депозитарную деятельность ─ 20 млн. руб., при этом норматив достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих депозитарную деятельность, связанную с осуществлением депозитарных операций по итогам сделок с ценными бумагами, совершенных через организаторов торговли на рынке ценных бумаг на основании договоров, заключенных с этими организаторами торговли и (или) клиринговыми организациями, ─ 35 млн. руб.;

(е) деятельность по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг ─ 15 млн. руб., а с 1 января 2005 г. ─ 30 млн. руб.;

(ж) деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг ─ 30 млн. руб.

Нормативы достаточности собственных средств профессионального участника рынка ценных бумаг, совмещающего

(а) клиринговую и депозитарную деятельность ─ 30 млн. руб.;

(б) деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг и клиринговую деятельность, ─ 40 млн. руб.;

(в) деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг и депозитарную деятельность, ─ 40 млн. руб.;

(г) деятельность по управлению ценными бумагами и деятельность по управлению инвестиционными фондами и паевыми инвестиционными фондами, деятельность по управлению пенсионными резервами негосударственных пенсионных фондов и (или) деятельностью по управлению активами страховых резервов страховых организаций, ─ 30 млн. руб.;

(д) депозитарную деятельность и деятельность в качестве специализированного депозитария инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов, ─ 25 млн. руб.;

(е) депозитарную деятельность, клиринговую деятельность и деятельность в качестве специализированного депозитария инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов, ─ 45 млн. руб.;

(ж) депозитарную деятельность, связанную с осуществлением депозитарных операций по итогам сделок с ценными бумагами, совершенных через организаторов торговли на рынке ценных бумаг на основании договоров, заключенных с этими организаторами торговли и (или) клиринговыми организациями, и клиринговую деятельность, ─ 45 млн. руб.

В остальных случаях совмещения нескольких видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг норматив достаточности собственных средств профессионального участника рынка ценных бумаг определяется в соответствии с наибольшим из нормативов достаточности собственных средств, установленных для соответствующих видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Требования к капиталу участников рынка, которые постоянно ужесточаются регулятором, становятся неявными барьерами на вход для физических лиц, препятствуя самостоятельной деятельности частных лиц, заинтересованных в инвестировании. К сожалению, отсутствует формализованный подход регулятора к обоснованию требований по достаточности капиталов операторов финансовых рынков.

Кроме косвенного контроля через нормативы по показателям, определяемые собственно выпускаемыми постановлениями, регулятор выставляет необходимые условия участия в рынке, содержащие требования к квалификации сотрудников организации – лицензиата. Даная мера контроля также является косвенной, порождая рынок специального образования и специализированных экзаменов. Постановление ФКЦБ от 24 декабря 2003 г. № 03-47/пс "О специалистах рынка ценных бумаг" устанавливает квалификационные требования для следующих категорий сотрудников профессиональных участников, управляющих компаний или специализированных депозитариев:

– единоличных исполнительных органов (директор, генеральный директор, президент и другие, в том числе управляющий или единоличный исполнительный орган управляющей организации);

– членов коллегиальных исполнительных органов (дирекции, правления);

– руководителей (заместителей руководителя) филиалов;

– заместителей единоличных исполнительных органов, в соответствии со своими должностными обязанностями курирующих сектор, отдел, управление, департамент или иное самостоятельное структурное подразделение, непосредственно обеспечивающее осуществление организацией деятельности профессионального участника, управляющей компании или специализированного депозитария;

– руководителей (заместителей руководителя) структурного подразделения;

– штатных сотрудников профессиональных участников, в компетенцию которых входит осуществление контроля за соответствием деятельности организации требованиям законодательства Российской Федерации о ценных бумагах;

– штатных сотрудников, в соответствии со своими должностными обязанностями выполняющих функции, непосредственно связанные с осуществлением организацией деятельности профессионального участника, управляющей компании или специализированного депозитария, не являющиеся техническими или вспомогательными.

Аттестация специалистов, представляющая собой динамично развивающуюся индустрию, проводится в два этапа: (1) сдача базового квалификационного экзамена, затем (2) сдача специализированного квалификационного экзамена. Согласно Постановлению, аттестация специалистов является прерогативой регулятора, а разработка квалификационных вопросов и прием экзаменов могут быть делегированы регулятором уполномоченному им лицу. Подтверждение квалификации фиксируется (по результатам успешной сдачи специализированного квалификационного экзамена) Аттестационной комиссией при федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Продекларированное Постановлением монопольное положение регулятора в сфере аттестации специалистов рынка ценных бумаг входит в противоречие с "Законом о рынке ценных бумаг" (ст. 49), наделяющим правом аттестации специалистов и саморегулируемые организации.

Постановление "О специалистах рынка ценных бумаг" является характерным примером избыточного государственного регулирования. Исходя из общепринятого представления о необходимости специального образования в различных сферах профессиональной деятельности, федеральный регулятор пытается сам устанавливать образовательные стандарты и требует от участников рынка следования им. Тем самым неоправданно ограничиваются права и возможности работодателей по найму персонала, а подход к определению необходимой квалификации персонала построен на представлениях регулятора, но не самих участников рынка.

5.2.3.2. Выход с рынка

Подобно тому как вход на рынок формально эквивалентен получению от федерального органа по рынку ценных бумаг лицензии (лицензий) на ведение определенного рода деятельности, выход с фондового рынка, вообще говоря, не предусматривает ликвидации соответствующего юридического лица, но непременно предусматривает прекращение действия лицензии[88] . Согласно "Порядку лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации", утвержденному Постановлением ФКЦБ Российской Федерации от 15 августа 2000 г. № 10, лицензиат, лицензия которого аннулирована, обязан:

– прекратить осуществление соответствующего вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

– в течение трех дней с даты принятия решения федерального органа по рынку ценных бумаг об аннулировании лицензии письменно уведомить клиентов (депонентов, участников торгов) об аннулировании лицензии;

– по требованию клиента и в соответствии с его указаниями немедленно осуществить возврат его денежных средств, находящихся у лицензиата.

5.2.3.3. Деятельность на рынке. Взаимодействие с клиентами (контрагентами)

Закон «О рынке ценных бумаг» определяет виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и накладывает следующее ограничение: осуществление деятельности по ведению реестра не допускает ее совмещения с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Дальнейшие ограничения на совмещение видов деятельности и операций с ценными бумагами в соответствии со ст. 10 Закона устанавливаются федеральным регулятором рынка ценных бумаг.

Брокерская и дилерская деятельность

"Правила осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации", утвержденные Постановлением ФКЦБ от 11 октября 1999 г. № 9, декларируют:

3.1. При осуществлении брокерской деятельности на рынке ценных бумаг профессиональному участнику следует:

– лично исполнять поручения клиентов, за исключением случая передоверия совершения сделок другому брокеру, если оно предусмотрено в договоре с клиентом или брокер вынужден к этому силой обстоятельств для охраны интересов своего клиента с уведомлением последнего;

– исполнять обязательства по заключенным с клиентами договорам, действуя добросовестно и исключительно в интересах клиентов;

– исполнять поручения клиентов в порядке их поступления, действуя исключительно в интересах клиентов, и обеспечивать наилучшие условия исполнения поручений клиентов в соответствии с условиями поручений;

– при заключении договора на брокерское обслуживание письменно уведомить клиента о рисках, связанных с осуществлением операций на рынке ценных бумаг;

– доводить до сведения клиентов всю необходимую информацию, связанную с осуществлением поручений клиентов и исполнением обязательств по договору купли – продажи ценных бумаг, в том числе не рекомендовать клиенту сделку, не приняв мер для того, чтобы клиент мог понять характер связанных с ней рисков;

– информировать инвесторов – физических лиц, предоставляя услуги последним, о правах и гарантиях, предоставляемых им в соответствии с Законом "О защите прав инвесторов";

– обеспечить сохранность и отдельный учет ценных бумаг клиентов в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Федеральной комиссии;

– в сроки, устанавливаемые договором, представлять клиенту отчеты о ходе исполнения договора, выписки по движению денежных средств и ценных бумаг по учетным счетам клиента (включая данные о размерах комиссии и иных вознаграждениях брокера) и иные документы, связанные с исполнением договора с клиентом и поручений клиента;

– в установленные договором с клиентом сроки принимать меры к устранению возникших с клиентом разногласий при представлении клиенту отчетов о ходе исполнения договора с клиентом;

– принимать меры по обеспечению конфиденциальности имени (наименования) клиента, его платежных реквизитов и иной информации, полученной в связи с исполнением обязательств по договору с клиентом, за исключением информации, подлежащей представлению в Федеральную комиссию и иные органы в пределах их компетенции, установленной законодательством Российской Федерации, в случае, если договор с клиентом содержит условие о коммерческой тайне;

– возместить клиенту убытки в порядке, установленном законодательством.

3.2. При осуществлении брокерской деятельности на рынке ценных бумаг профессиональный участник совершает действия и сделки, связанные с осуществлением брокерской деятельности, в частности:

– хранит, использует и учитывает денежные средства клиентов, предназначенные для инвестирования в ценные бумаги или полученные от продажи ценных бумаг, если это предусмотрено условиями договора;

– удостоверяется в способности клиентов – физических лиц своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их в полном объеме или частично;

– удостоверяется в правомочности руководителей клиентов – юридических лиц представлять интересы юридических лиц и осуществлять действия, влекущие юридические последствия для указанных юридических лиц;

– оказывает консультационные услуги по вопросам приобретения ценных бумаг и иных инвестиций;

– выступает андеррайтером при размещении эмиссионных ценных бумаг;

– вправе запрашивать у клиентов сведения об их финансовом состоянии (платежеспособности) и целях инвестиций, которые могут помочь в правильном и своевременном исполнении обязательств перед клиентами.

3.3. В случае, если брокер действует в качестве комиссионера, договор комиссии может предусматривать обязательство брокера хранить денежные средства, предназначенные для инвестирования в ценные бумаги или полученные в результате продажи ценных бумаг, и право их использования брокером до момента возврата этих денежных средств клиенту. При этом договором должен быть предусмотрен порядок распределения прибыли, полученной в результате использования указанных средств.

Брокеру запрещается гарантировать или давать обещания клиенту в отношении доходов от инвестирования хранимых им денежных средств.

3.4. Внутренние процедуры и правила ведения учетных регистров брокера должны обеспечивать обособленный учет хранящихся у брокера по договору комиссии денежных средств клиента, предназначенных для инвестирования в ценные бумаги или полученных в результате продажи ценных бумаг.

4. Правила осуществления дилерской деятельности

4.1. При осуществлении дилерской деятельности на рынке ценных бумаг профессиональному участнику следует добросовестно исполнять обязательства по совершенным им сделкам купли – продажи ценных бумаг.

4.2. При осуществлении дилерской деятельности на рынке ценных бумаг профессиональный участник совершает действия и сделки, связанные с осуществлением дилерской деятельности, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Деятельность по доверительному управлению

"Положение о доверительном управлении ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги", утвержденное Постановлением ФКЦБ Российской Федерации от 17 октября 1997 г. № 37, указывает:

4.1. Деятельность по доверительному управлению ценными бумагами и деятельность по доверительному управлению средствами инвестирования в ценные бумаги осуществляется, как правило, на основании единого договора о доверительном управлении, заключаемого между учредителем управления и доверительным управляющим.

Учредитель управления и доверительный управляющий вправе заключить между собой несколько договоров доверительного управления, в соответствии с одним из которых будет осуществляться деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, а в соответствии с другим – деятельность по доверительному управлению средствами инвестирования в ценные бумаги этого же учредителя управления.

4.2. В случае, если в соответствии с договором доверительного управления предусмотрена возможность принятия доверительным управляющим в управление только ценных бумаг учредителя управления, принятие в управление средств инвестирования в ценные бумаги не допускается.

4.3. Договор доверительного управления ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги считается заключенным в части управления ценными бумагами с момента передачи их учредителем управления доверительному управляющему.

Если договором доверительного управления предусмотрено, что передача различных ценных бумаг учредителем управления доверительному управляющему осуществляется в различные сроки (поэтапно), то договор считается заключенным с момента передачи управляющему первого пакета ценных бумаг. С этого момента возникают также права и обязанности управляющего по управлению переданными ему ценными бумагами. Права и обязанности управляющего по управлению прочими ценными бумагами возникают с момента их передачи учредителем управления управляющему.

4.4. Ценные бумаги, приобретаемые доверительным управляющим в собственность учредителя управления в процессе исполнения договора, становятся объектами доверительного управления с момента передачи их собственниками или иными правомерными владельцами доверительному управляющему. При этом заключения между учредителем управления и управляющим дополнительных соглашений о передаче таких ценных бумаг последнему не требуется.

4.5. Если договором доверительного управления предусмотрено, что средствами инвестирования в ценные бумаги будут являться средства, полученные управляющим в результате взыскания им задолженности с должников учредителя управления, то в этом случае действуют следующие правила:

– с момента заключения соглашения об уступке права требования договор доверительного управления действует и является обязательным для сторон лишь в части указанного соглашения;

– в части, относящейся к правам и обязанностям сторон в связи с доверительным управлением средствами инвестирования в ценные бумаги, договор действует лишь с момента получения управляющим денежных средств от должников учредителя управления.

4.6. Если договором доверительного управления предусмотрено, что средствами инвестирования в ценные бумаги будут являться средства, полученные управляющим в качестве исполнения по переданным ему учредителем управления ценным бумагам либо в качестве выручки от продажи таких ценных бумаг, то в этом случае действуют следующие правила:

– договор доверительного управления считается заключенным с момента передачи учредителем управления управляющему ценных бумаг для цели получения по ним исполнения или продажи. При этом права и обязанности управляющего возникают лишь в части, относящейся к получению исполнения или продаже указанных ценных бумаг;

– в части, относящейся к правам и обязанностям сторон в связи с доверительным управлением средствами инвестирования в ценные бумаги, договор действует лишь с момента получения доверительным управляющим денежных средств.

4.7. Денежные средства, приобретаемые доверительным управляющим в собственность учредителя управления в процессе исполнения договора, становятся объектами доверительного управления с момента передачи их собственниками или иными правомерными владельцами доверительному управляющему. При этом заключения между учредителем управления и управляющим дополнительных соглашений о передаче этих денежных средств последнему не требуется.

Указанное правило не действует в случае, когда договором доверительного управления предусмотрено, что все полученные управляющим в собственность учредителя управления денежные средства подлежат передаче последнему в полном объеме немедленно после их получения управляющим.

Деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг

Согласно "Положению о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг", утвержденное Постановлением ФКЦБ Российской Федерации от 02 октября 1997 г. № 27,

Регистратор обязан:

– осуществлять открытие лицевых счетов в порядке, предусмотренном настоящим Положением;

– исполнять операции по лицевым счетам в порядке и сроки, предусмотренные настоящим Положением;

– устанавливать размер оплаты за оказание услуг в соответствии с требованиями нормативных актов Федеральной комиссии;

– принимать передаточное распоряжение, если оно предоставлено зарегистрированным лицом, передающим ценные бумаги, или лицом, на лицевой счет которого должны быть зачислены ценные бумаги, или уполномоченным представителем одного из этих лиц, или иным способом в соответствии с правилами ведения реестра;

– осуществлять проверку полномочий лиц, подписавших документы;

– осуществлять сверку подписи на распоряжениях;

– ежедневно осуществлять сверку количества, категории (типа), вида, государственного регистрационного номера выпуска размещенных ценных бумаг с количеством ценных бумаг, учитываемых на счетах зарегистрированных лиц, эмиссионном счете эмитента, лицевом счете эмитента;

– предоставлять информацию из реестра в порядке, установленном настоящим Положением;

– соблюдать установленный нормативными актами Федеральной комиссии порядок передачи реестра при прекращении действия договора с эмитентом;

– в течение времени, установленного правилами ведения реестра, но не менее чем 4 часа каждый рабочий день недели (включая обособленные подразделения регистратора) обеспечивать эмитенту, зарегистрированным лицам, уполномоченным представителям возможность предоставления распоряжений и получения информации из реестра;

– по распоряжению эмитента или лиц, имеющих на это право в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставлять им список лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров;

– по распоряжению эмитента предоставлять ему список лиц, имеющих право на получение доходов по ценным бумагам;

– информировать зарегистрированных лиц по их запросам о правах, закрепленных ценными бумагами, и о способах и порядке осуществления этих прав;

– обеспечить хранение в течение сроков, установленных нормативными актами Федеральной комиссии и настоящим Положением, документов, являющихся основанием для внесения записей в реестр;

– хранить информацию о зарегистрированном лице не менее 3 лет после списания со счета зарегистрированного лица всех ценных бумаг.

В случае утраты регистрационного журнала и данных лицевых счетов, зафиксированных на бумажных носителях и (или) с использованием электронных баз данных, регистратор обязан:

– уведомить об этом Федеральную комиссию в письменной форме в срок не позднее следующего дня с даты утраты;

– опубликовать сообщение в средствах массовой информации о необходимости предоставления зарегистрированными лицами документов в целях восстановления утраченных данных реестра;

– принять меры к восстановлению утраченных данных в реестре в десятидневный срок с момента утраты.

Регистратор обязан отказать во внесении записей в реестр в следующих случаях:

– не предоставлены все документы, необходимые для внесения записей в реестр в соответствии с настоящим Положением;

– предоставленные документы не содержат всей необходимой в соответствии с настоящим Положением информации либо содержат информацию, не соответствующую имеющейся в документах, предоставленных регистратору в соответствии с пунктом 7.1 настоящего Положения;

– операции по счету зарегистрированного лица, в отношении которого предоставлено распоряжение о списании ценных бумаг, блокированы;

– в реестре отсутствует анкета зарегистрированного лица с образцом его подписи, документы не предоставлены лично зарегистрированным лицом, подпись на распоряжении не заверена одним из предусмотренных в настоящем Положении способов;

– у регистратора есть существенные и обоснованные сомнения в подлинности незаверенной подписи на документах, когда документы не предоставлены лично зарегистрированным лицом, передающим ценные бумаги, или его уполномоченным представителем;

– в реестре не содержится информация о лице, передающем ценные бумаги, и (или) о ценных бумагах, в отношении которых предоставлено распоряжение о внесении записей в реестр, и отсутствие этой информации не связано с ошибкой регистратора;

– количество ценных бумаг, указанных в распоряжении или ином документе, являющимся основанием для внесения записей в реестр, превышает количество ценных бумаг, учитываемых на лицевом счете зарегистрированного лица;

– стороны по сделке не оплатили или не предоставили гарантии по оплате услуг регистратора в размере, установленном прейскурантом регистратора.

Регистратор не имеет права:

– аннулировать внесенные в реестр записи;

– прекращать исполнение надлежащим образом оформленного распоряжения по требованию зарегистрированного лица или его уполномоченного представителя;

– отказать во внесении записей в реестр из-за ошибки, допущенной регистратором или эмитентом;

– при внесении записи в реестр предъявлять требования к зарегистрированным лицам и приобретателям ценных бумаг, не предусмотренные законодательством Российской Федерации и настоящим Положением.

5.1. Раскрытие информации регистратором

Регистратор обязан раскрывать заинтересованным лицам информацию о своей деятельности.

Депозитарная деятельность

"Положение о депозитарной деятельности в Российской Федерации", утвержденное Постановлением ФКЦБ Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 36, предусматривает следующие требования к осуществлению депозитарной деятельности:

4.1. Передача ценных бумаг клиентом (депонентом) депозитарию и заключение депозитарного договора не влекут за собой переход к депозитарию права собственности на ценные бумаги клиента (депонента). Депозитарий не имеет права распоряжаться ценными бумагами клиента (депонента), а также осуществлять права по ценным бумагам клиента (депонента), иначе как по письменному поручению клиента (депонента) или уполномоченного им лица, включая попечителя счета, выдаваемому в порядке, предусмотренном депозитарным договором.

4.2. Депозитарий не имеет права обусловливать заключение депозитарного договора с клиентом (депонентом) отказом последнего хотя бы от одного из прав, закрепленных ценной бумагой, передаваемой депозитарию.

4.3. На ценные бумаги клиентов (депонентов), находящиеся в депозитарии, не может быть обращено взыскание по собственным обязательствам депозитария. При банкротстве депозитария ценные бумаги клиентов (депонентов) не включаются в конкурсную массу.

4.4. В целях обеспечения сохранности ценных бумаг клиентов депозитарий обязан обеспечивать обособленное хранение ценных бумаг и (или) учет прав на ценные бумаги клиентов (депонентов) от ценных бумаг, принадлежащих самому депозитарию. В этих целях депозитарий обязан выступать в качестве номинального держателя ценных бумаг клиентов в реестре владельцев именных ценных бумаг или у другого депозитария и обеспечивать разделение счетов, открываемых в реестре владельцев именных ценных бумаг или у другого депозитария, на счет для собственных ценных бумаг и счет для ценных бумаг депонентов (клиентов).

4.5. Депозитарий также обязан обеспечить обособленное хранение ценных бумаг и (или) учет прав на ценные бумаги каждого клиента (депонента) от ценных бумаг других клиентов (депонентов) депозитария, в частности, путем открытия каждому клиенту (депоненту) отдельного счета депо.

4.6. Депозитарий обязан обеспечивать необходимые условия для сохранности сертификатов ценных бумаг и записей о правах на ценные бумаги клиентов (депонентов), в том числе путем использования систем дублирования информации о правах на ценные бумаги и безопасной системы хранения записей.

4.7. Депозитарий вправе становиться депонентом другого депозитария на основании заключенного с ним договора в отношении ценных бумаг клиентов (депонентов), депозитарные договоры с которыми не содержат запрета на заключение такого договора. В случае, если депозитарий становится депонентом другого депозитария, он отвечает перед клиентом (депонентом) за его действия, как за свои собственные, за исключением случаев, когда заключение договора с другим депозитарием было осуществлено на основании прямого письменного указания клиента (депонента).

4.8. В случае, если депозитарий является депонентом другого депозитария, указанные депозитарии обязаны проводить сверку данных по ценным бумагам клиентов (депонентов) и совершенным операциям по ценным бумагам клиентов (депонентов). Сверка проводится в порядке и сроки, определенные депозитарным договором.

4.9. Если депозитарий самостоятельно осуществляет хранение сертификатов ценных бумаг, он обязан иметь специальное хранилище для хранения сертификатов ценных бумаг, отвечающее требованиям нормативных правовых актов.

4.10. Депозитарий обязан обеспечивать передачу информации и документов, необходимых для осуществления владельцами ценных бумаг прав по принадлежащим им ценным бумагам от эмитентов или держателей реестра владельцев ценных бумаг к владельцам ценных бумаг и от владельцев ценных бумаг к эмитентам или держателям реестров владельцев ценных бумаг, в том числе путем получения информации о владельцах ценных бумаг, которая необходима для осуществления их прав по ценным бумагам, от депозитариев – депонентов данного депозитария, клиентами (депонентами) которых являются владельцы ценных бумаг.

Депозитарий также обязан в порядке, предусмотренном депозитарным договором с клиентом (депонентом), обеспечивать осуществление владельцами ценных бумаг прав по принадлежащим им ценным бумагам.

4.11. Депозитарий обязан незамедлительно передать клиенту (депоненту) принадлежащие ему ценные бумаги по его первому требованию, а также в случаях прекращения действия депозитарного договора или ликвидации депозитария путем:

– перерегистрации именных ценных бумаг на имя владельца в реестре владельцев именных ценных бумаг или в другом депозитарии, указанном клиентом (депонентом);

– возврата сертификатов документарных ценных бумаг клиенту (депоненту) либо передачу их в другой депозитарий, указанный клиентом (депонентом).

При этом перевод ценных бумаг клиента (депонента) в другой депозитарий, указанный клиентом (депонентом), не осуществляется в случаях, когда в соответствии с требованиями нормативных правовых актов другой депозитарий не может обслуживать данный выпуск ценных бумаг в соответствии с нормативными правовыми актами или на иных законных основаниях.

4.12. Депозитарий обязан предоставлять клиенту (депоненту) отчеты о проведенных операциях с ценными бумагами клиента (депонента), которые хранятся и (или) права на которые учитываются в депозитарии. Отчеты и документы предоставляются в сроки, установленные депозитарным договором.

4.13. Депозитарий не вправе:

– приобретать права залога или удержания по отношению к ценным бумагам клиента (депонента), которые находятся на хранении и (или) права на которые учитываются в депозитарии, без письменного согласия клиента (депонента);

– определять и контролировать направления использования ценных бумаг клиентов (депонентов), устанавливать не предусмотренные законодательством Российской Федерации или депозитарным договором ограничения его права распоряжаться ценными бумагами по своему усмотрению;

– отвечать ценными бумагами клиента (депонента) по собственным обязательствам, а также использовать их в качестве обеспечения исполнения собственных обязательств, обязательств других клиентов и иных третьих лиц;

– обусловливать заключение депозитарного договора с клиентом (депонентом) отказом последнего от каких-либо прав, закрепленных ценными бумагами;

– распоряжаться ценными бумагами клиента (депонента) без поручения последнего.

4.14. Депозитарий обязан возместить клиенту (депоненту) убытки, причиненные последнему в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения депозитарием обязанностей по хранению ценных бумаг и (или) учету прав на ценные бумаги, включая случаи утраты записей на счете депо, а также в случае ненадлежащего исполнения иных обязанностей по депозитарному договору, если не докажет, что убытки возникли вследствие обстоятельства непреодолимой силы, умысла или грубой неосторожности клиента (депонента). Любое соглашение между депозитарием и депонентом (клиентом), ограничивающее ответственность депозитария, является ничтожным.

Деятельность по организации торговли и клиринговая деятельность

Деятельность по организации торговли и клиринговая деятельность регулируются "Положением о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг", утвержденным постановлением ФКЦБ от 26 декабря 2003 г. № 03-54/пс.

5.2.4. Надзор и правоприменение

5.2.4.1. Надзор за выполнением правил

Все профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны представлять федеральному органу исполнительной власти по управлению рынком ценных бумаг отчетность в соответствии с "Положением об отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг", утвержденным Постановлениями ФКЦБ Российской Федерации и Минфина Российской Федерации от 11 декабря 2001 г. № № 33 и 109н.:

1. Настоящее Положение об отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг (далее – Положение) устанавливает состав и порядок представления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг (далее – профессиональные участники).

2. Состав и сроки представления отчетности профессиональных участников определены в приложениях № 1 и № 2 к настоящему Положению. Профессиональные участники несут в соответствии с законодательством Российской Федерации ответственность за недостоверность данных, представляемых в отчетности, и за нарушение сроков ее предоставления.

3. Профессиональный участник представляет свою отчетность в одну из саморегулируемых организаций, членом которых он является. Профессиональный участник, не являющийся членом ни одной саморегулируемой организации, представляет отчетность по своему выбору в одну из саморегулируемых (иных уполномоченных Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг на получение отчетности профессиональных участников) организаций или в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг.

4. В саморегулируемую (иную уполномоченную Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг на получение отчетности профессиональных участников) организацию отчетность представляется в порядке, утвержденном соответствующей организацией и согласованном с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг. При этом отчетность может представляться в бумажной форме или в электронной форме посредством телекоммуникационных каналов связи, в том числе через сеть Интернет. В Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг отчетность представляется в бумажной и в электронной форме на магнитных носителях (дискетах). Датой представления отчетности считается дата поступления отчетности в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг или иной уполномоченный орган.

5. Страницы отчетности, представляемой в бумажной форме, нумеруются, отчетность сшивается, подписывается лицом, выполняющим функции единоличного исполнительного органа профессионального участника, а также лицом, ответственным за ее составление, скрепляется печатью профессионального участника.

6. Электронная версия отчетности, представляемая на магнитных носителях (дискетах), а также отчетность, представляемая посредством телекоммуникационных каналов заполняется с использованием программного продукта в формате, установленном Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг.

7. Саморегулируемая (иная уполномоченная Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг на получение отчетности профессиональных участников) организация передает полученную от профессиональных участников отчетность (содержащуюся в ней информацию) в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг. Порядок такой передачи определяются соглашениями между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг и указанной организацией.

8. Отчетность, представленная в саморегулируемую (или иную уполномоченную Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг на получение отчетности профессиональных участников) организацию, хранится у профессиональных участников в бумажной и электронной форме не менее 5 лет.

Помимо регулярного сбора отчетности, федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе в любой момент предпринять проверку деятельности любого профессионального участника рынка на предмет соблюдения участником законодательства, касающегося фондового рынка, и норм регулирования.

Постоянно ужесточая требования по раскрытию информации для операторов рынка, регулятор не предъявляет четких и ответственных требований по раскрытию информации к себе самому. Неполная, недостоверная или несвоевременная информация, исходящая от регулятора рынка, вводит инвесторов в заблуждение и обеспечивает благодатную почву для рыночных манипуляций. В настоящее время законодательство не возлагает на регулятора ни обязательства раскрывать всю официальную отчетность, ни ответственности за ненадлежащее раскрытие информации.

5.2.4.2. Правоприменение

Административные санкции

В случае выявления нарушений участниками фондового рынка законодательства или норм работы на рынке, федеральный орган исполнительной власти по управлению рынком ценных бумаг может применить к нарушителю следующие санкции:

– наложить штраф;

– приостановить действие лицензии;

– аннулировать лицензию.

Обращение в суд

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг имеет право направлять материалы в правоохранительные органы и обращаться с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к его компетенции. В частности, "Закон о рынке ценных бумаг" предусматривает обращение органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в суд (арбитражный суд) в следующих случаях:

– с иском о признании выпуска ценных бумаг недействительным в случае, если недобросовестная эмиссия повлекла за собой заблуждение владельцев, имеющее существенное значение, либо в случае, если цели эмиссии противоречат основам правопорядка и нравственности;

– с иском о признании выпуска ценных бумаг недействительным в случае, если недобросовестная реклама повлекла за собой заблуждение владельцев, имеющее существенное значение;

– с иском о возврате средств владельцам в случае признания выпуска эмиссионных ценных бумаг недействительным;

– с иском о взыскании средств, неосновательно полученных эмитентом, если эмитент в течение двух месяцев не обеспечит выкуп и погашение ценных бумаг, выпущенных в обращение сверх количества, объявленного к выпуску;

– для применения мер административной ответственности к должностным лицам эмитента в соответствии с материалами проверки по фактам недобросовестной эмиссии;

– с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством Российской Федерации;

– для признания факта манипулирования ценами на рынке ценных бумаг;

– для применения мер административной ответственности к должностным лицам участника рынка ценных бумаг в соответствии с материалами проверки по фактам безлицензионной деятельности;

– с иском в отношении лиц, осуществляющих безлицензионную деятельность о взыскании в доход государства доходов, полученных в результате безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг;

– с иском о принудительной ликвидации участника рынка ценных бумаг в случае неполучения им лицензии в установленные сроки;

– для применения мер административной ответственности к должностным лицам участника рынка ценных бумаг – рекламодателя в случае обнаружения фактов недобросовестной рекламы.

Уголовная ответственность за соответствующие преступления установлена Федеральным законом от 04 марта 2002 г. № 23-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации в части усиления уголовной ответственности за преступления на рынке ценных бумаг".

5.2.5. Проблемы обратной связи и развития

Как ясно из самого ее названия, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была создана как коллегиальный орган управления, подобный SEC. При прочих равных, коллегиальное управление должно препятствовать принятию невзвешенных решений. В действительности же, решающее влияние всегда принадлежало Председателю ФКЦБ. Оборотной стороной коллегиальности управления является пренебрежение формулированием внятных идей и целей деятельности. С этой точки зрения, идеология ФКЦБ вполне соответствовала организационной форме Комиссии. Свидетельством отсутствия продуманной политики в сфере регулирования фондового рынка является то, что значительная часть новаций, вводимых ФКЦБ, являлась откликом на события, имевшие место на фондовом рынке США, но не Российской Федерации.

В соответствии с "Законом о рынке ценных бумаг" при ФКЦБ Российской Федерации был создан постоянно действующий консультативно-совещательный орган – экспертный совет. Регламент работы и деятельности экспертного совета утверждался Коллегией ФКЦБ. В состав совета входили представители администрации Президента Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и Российского фонда федерального имущества, а также представители профессиональных участников рынка ценных бумаг, СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, их союзов, ассоциаций и других общественных объединений, независимые эксперты.

Экспертный совет в обязательном порядке должен был: проводить подготовку и предварительное рассмотрение вопросов, связанных с исполнением полномочий ФКЦБ Российской Федерации, разрабатывать предложения по основным направлениям регулирования рынка ценных бумаг, рассматривать проекты постановлений ФКЦБ Российской Федерации. Все это действительно имело место, однако, ФКЦБ зачастую принимала свои постановления, игнорируя рекомендации Экспертного совета.

Политика ФКЦБ может быть коротко охарактеризована как жесткая и безальтернативная. Из года в год, под одними и теми же лозунгами (корпоративное управление, жесткий контроль за эмитентами и профучастниками, раскрытие информации, переход на МСФО, борьба с манипуляциями и инсайдерской деятельностью), ФКЦБ выступала скорее как орган регулирования профучастников рынка, нежели регулятор рынка как такового. Игнорировались задачи обеспечения целостности рынка (возможности получения на всей территории страны услуг из определенного перечня), устойчивости рынка (достижения хотя бы минимально необходимой численности операторов рынка), поддержания конкурентной среды рынка, контроля слияний и поглощений в среде профучастников рынка и т.п.

Федеральной службе по финансовым рынкам предстоит решать следующие проблемы в сфере регулирования:

– текущее регулирование имеет скорее карательный, но не стимулирующий характер;

– не существует единой концепции регулирования рынка ценных бумаг;

– функции нормотворчества и нормоприменения не разделены;

– институты и инструменты рынка поделены между регуляторами, нет должной координации между органами регулирования.

– нет единого отношения органов, регулирующих финансовый сектор, к новым потенциальным сегментам (производные ценные бумаги, ипотечные облигации, секъюритизация и пр.), подходы к регулированию этих сегментов не разработаны;

– не разработаны процедуры контроля деятельности федерального регулятора;

– не разрабатываются альтернативные подходы к регулированию.

Помимо перечисленных выше, в перечне задач регулирования из года в год эксплуатируются одни и те же тезисы (защита инвесторов, жесткий контроль за эмитентами и профучастниками, центральный депозитарий, раскрытие информации, переход на МСФО, борьба с манипуляциями и инсайдом и т.п.) Тем не менее, сфера регулирования гораздо шире, и существуют совершенно иные классы задач, нуждающихся в разрешении.

5.3. Необходимые нововведения в сфере регулирования на рынке ценных бумаг

Благоприятная макроэкономическая ситуация в настоящее время предоставляет возможность для осуществления реформ рынка ценных бумаг, целью которых должен стать вывод российской финансовой системы на новый уровень развития, соответствующий требованиям растущей и нуждающейся в инвестиционных ресурсах экономики. Однако вместо того чтобы заняться реформированием, поиском и обсуждением стратегических направлений развития рынка ценных бумаг и его инфраструктуры, государственные органы, регулирующие отдельные сегменты финансового рынка, пассивно отмечают рост объемов торговых операций со скудным количеством финансовых инструментов, рост активов институциональных инвесторов, увеличение капитализации акций и прочие положительные моменты. Но эти положительные сдвиги во многом являются результатом влияния экономического роста в отдельных отраслях реального сектора на финансовую систему, а должно быть наоборот, финансовый сектор, его успешная и эффективная работа должны стимулировать экономический рост во всех остальных отраслях экономики. Поэтому сегодня отсутствие эффективной системы аккумулирования сбережений и перелива капитала является основным фактором, сдерживающим экономический рост в недобывающих отраслях, а предоставленная возможность для создания и совершенствования такой системы не используется.

В настоящее время на повестке дня оказываются следующие задачи по изменению подходов к регулированию фондового рынка:

От регулирования профучастников рынка - к регулированию рынка как такового. Речь идет о том, что регулятор должен обеспечить целостность рынка (возможность получения хотя бы минимального перечня услуг по всей территории страны), устойчивость рынка (сохранение хотя бы минимально необходимого количества операторов рынка в сложных экономических условиях), о контроле за поддержанием конкурентной среды рынка, слияниями и поглощениями и пр.

От регулирования эмитентов - к развитию ликвидного рынка, насыщенного различными инструментами и активами. Речь идет о том, что регулятор от формальной регистрации проспектов эмиссии должен овладеть инструментами, мотивирующими эмитентов к выводу ценных бумаг на вторичный рынок и значимому расширению ассортиментного ряда.

Физические лица как полноценные профучастники рынка ценных бумаг. Несмотря на то, что формально некоторые виды профессиональной деятельности на фондовом рынке могут осуществляться на уровне частной предпринимательской деятельности (например, брокерская деятельность), реально на фондовом рынке присутствуют только юридические лица, причем требования к их капиталу постоянно увеличиваются. На самом деле, физические лица нелегально присутствуют на фондовом рынке (наверное, и на других тоже) и заполняют пустующие ниши – мелкие посреднические и аналитические услуги, функции трансфер-агентов или посредников между крупными операторами рынка и многочисленными мелкими клиентами и пр.

Разные уровни регулирования рынков (жесткое, среднее, слабое). Регулятор [фондового] рынка безальтернативно предлагает только жесткие методы регулирования. Тем не менее, есть как инвестиционные группы (в первую очередь состоятельные инвесторы), так и продукты, для которых такой стиль регулирования является обременительным и явно излишним.

Лицензирование и сертификация как равнозначные элементы регулирования финансовых рынков. Фактически лицензирование как метод регулирования рынка используется безальтернативно. Не отрицая его важности и необходимости, надо отметить, что лицензирование само по себе не обеспечивает высокого качества финансовой услуги и не избавляет инвестора полностью от рисков получения некачественной услуги. Сертификация финансовых услуг (по сути, близко к рейтингованию провайдера услуги) нуждается в развитии.

Раскрытие информации регулятором о своей деятельности (прецеденты, обязанности). В открытом информационном обществе любая информация (раскрытая, или, наоборот, скрытая) является крайне важной для принятия взвешенных инвестиционных решений. На фоне постоянно ужесточающихся для операторов рынка требований по раскрытию информации, требования по раскрытию информации очень важным субъектом рыночных отношений – регулятором рынка – носят размытый и безответственный характер. Вместе с тем неточная, неполная или несвоевременная информация, исходящая от регулятора рынка, может ввести инвестора в заблуждение, а в ряде случаев быть инструментом рыночных манипуляций. Должно быть четкое понимание того, что вся официальная отчетность является государственным информационным ресурсом и должна быть общедоступна на бесплатной основе. Возможны некоторые изъятия (например, персональные данные), но они должны специально оговариваться. У регулятора должна быть обязанность раскрывать эту информацию и ответственность за ненадлежащее раскрытие информации.

Ответственность регулятора за принимаемые им решение и действия, меры по ее обеспечению. Регулирование финансовых рынков – достаточно сложная, интеллектуальная сфера управленческой деятельности, и она не может быть полностью свободна от ошибок (и непредумышленных, и, увы, умышленных) Эти ошибки могут привести к ущербу как у оператора рынка, так и у его клиента, и, соответственно, к искам с их стороны к регулятору.

Выбор модели нормирования требований к капиталу операторов рынка и приведение российских нормативов в соответствие с международными стандартами. В мировой практике исторически сложилось несколько подходов к обоснованию требований по достаточности капиталов операторов финансовых рынков. Российская практика (по крайней мере, на фондовом рынке) такова, что наши стандарты не вписываются ни в одну из этих моделей и носят чрезвычайно примитивный характер.[89]

Глава 6. Коллективное инвестирование: текущее состояние и система регулирования

В настоящее время понятие «коллективные инвестиции» (или «коллективные инвесторы») в России не имеет легального определения ни на законодательном, ни на подзаконном уровне. Еще десять лет назад этот термин был практически неизвестен в России, его активное использование началось около 1996 года, главным образом благодаря Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ).

Сегодня понятие «институты коллективного инвестирования» (ИКИ) обычно применяется главным образом к деятельности двух типов финансовых институтов - инвестиционных фондов (ИФ) и негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Кроме того, в ходе пенсионной реформы фактически возникает новый институт коллективного инвестирования - «инвестиционный портфель пенсионных накоплений». Иногда в литературе к ИКИ относят также страховые компании (СК) - преимущественно в части накопительного страхования жизни, инвестиционные банки[90] (хотя этот термин в России не имеет правового содержания) и даже кредитные союзы, или кредитные потребительские кооперативы граждан (что совсем не обосновано, поскольку они, хотя и занимают особое место на финансовом рынке, значительно ближе по своей природе к небанковским кредитным институтам - см. гл. 3). При этом, как правило, авторами не делается попыток дать четкое определение этого понятия.

Учитывая различные подходы к регулированию ИФ и НПФ, сложившиеся в российской практике, мы считаем, что вначале следует оценить необходимость и полезность термина ИКИ, объединяющего столь разные финансовые институты: либо установить его четкое содержание, либо отказаться от его применения.

6.1. Вопросы терминологии

6.1.1. История термина «институты коллективного инвестирования»

Первые негосударственные пенсионные фонды появились в России в конце 1992 года (после принятия Указа Президента РФ от 19.09.1992 № 1077), а первые чековые инвестиционные фонды - в начале 1993 года (после принятия Указа Президента РФ от 07.10.1992 № 1106), но долгое время эти два типа финансовых институтов не объединялись каким бы то ни было единым термином. Впервые это было сделано в Указе Президента РФ от 21 марта 1996 г. № 408 «Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров». В указанной Программе имелся пункт 4.1. следующего содержания:

«4.1. Дальнейшее совершенствование существующих и создание новых форм коллективного инвестирования

В целях привлечения отечественных и иностранных инвесторов, а также учитывая интересы экономики России, необходимо в сжатые сроки осуществить комплекс следующих мер:

1) создать развитую систему различных форм коллективного инвестирования, в том числе инвестирования через:

– паевые инвестиционные фонды (открытые и интервальные, а также закрытые срочные);

– кредитные союзы;

– акционерные инвестиционные фонды;

– инвестиционные банки;

– негосударственные пенсионные фонды;

2) Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации установить унифицированные требования к деятельности коллективных инвесторов.

Требования к деятельности коллективных инвесторов должны включать в себя следующие принципы:

– усиление государственного контроля за деятельностью коллективных инвесторов;

– отделение управления активами от их хранения;

– установление системы многостороннего перекрестного контроля;

– повышение требований к раскрытию информации инвесторам;

– совершенствование системы отчетности;

3) провести в 1996 - 1997 годах реструктуризацию системы коллективных инвестиций, обеспечить создание и совершенствование нормативной базы и действенной системы контроля за деятельностью коллективных инвесторов; (…)»

Как видно, Указ не содержит легального определения используемого понятия «коллективное инвестирование», ограничиваясь простым перечислением. Возможно, для авторов проекта данного Указа (а это были сотрудники Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку - так называлась тогда ФКЦБ) термин представлялся вполне ясным и не требующим определения, но для стороннего взгляда это сомнительно: набор подведенных под этот общий заголовок финансовых институтов отличается крайней разнородностью. Фактически сюда попали все наличествовавшие в России финансовые институты, осуществлявшие аккумулирование средств клиентов, кроме банков и страховых компаний.

Вместе с тем, хотя Указ Президента и является нормативным актом, но утвержденная им Комплексная программа имела нормативную силу только для тех государственных органов, которые получили от Президента те или иные поручения, а не для субъектов гражданского оборота. Программа не содержала никаких норм прямого действия по отношению к участникам рынка и не пыталась их регулировать. Поэтому отнесение того или иного финансового института к формам «коллективного инвестирования» в тексте Программы, в сущности, само по себе не породило для них никаких правовых последствий.

Однако Программа включала в себя также поручение ФКЦБ «установить унифицированные требования к деятельности коллективных инвесторов»; кроме того, говорилось о необходимости «провести… реструктуризацию системы коллективных инвестиций, обеспечить создание… нормативной базы и … системы контроля за деятельностью коллективных инвесторов». Это стало толчком к дальнейшим усилиям ФКЦБ по установлению своего контроля над соответствующими финансовыми институтами.[91]

6.1.2. Возможные подходы к определению термина «институты коллективного инвестирования»

1. В самом термине явственно просматривается идея объединения некоторой совокупности инвесторов, точнее, объединения капиталов некоторого коллектива инвесторов для их дальнейшего вложения. При этом «коллективность» выражается не только в сборе денег с большого числа людей или фирм, но и в управлении полученными средствами как единым портфелем, и в усреднении полученного результата. Но этот критерий явно недостаточен, поскольку в этом случае к ИКИ придется отнести и банки. Кроме того, если круг объектов инвестирования не ограничивается только ценными бумагами, то сюда же придется отнести и жилищно-строительные кооперативы, и долевое строительство жилья на основе «договоров совместного инвестирования» и другие далекие от классического финансового рынка формы вложения средств.

2. Высказывается также мнение, что один из ключевых признаков, позволяющих отличить «настоящее» коллективное инвестирование от всяких пограничных форм, - это инвестирование собранных средств в ценные бумаги. Это позволяет отсечь коммерческие банки, поскольку существенной частью их инвестиций являются выданные кредиты, исключить всяческое долевое строительство, но вовлечь в рассмотрение ИФ, НПФ и СК.

Нам представляется, что этот подход также не может считаться достаточным. Во-первых, банку ничто не препятствует отказаться от выдачи кредитов и все собранные деньги вкладывать исключительно в ценные бумаги. Во-вторых, НПФ и СК могут вкладывать деньги в недвижимость, ПИФам (хотя и не всем) дозволена недвижимость и доли в ООО, а за рубежом встречаются и инвестиционные фонды вложений в драгоценные металлы, и инвестиционные фонды вложений в деривативы, и т.п. Исключать ли их из числа ИКИ?

Вряд ли можно решить эту задачу и через включение в состав критериев наличие специализированного депозитария: те, у кого он есть, являются коллективными инвесторами (ИФ и НПФ), а те, кому спецдепозитарий не требуется, - не являются (банки, ОФБУ[92] , СК, КС). Такой подход путает причину со следствием: ведь в настоящее время в России финансовые институты пользуются услугами спецдепозитариев не потому, что считают это выгодным или технологически необходимым для себя, а по прямому требованию закона.

3. Наконец, еще один возможный подход к проблеме состоит в том, чтобы противопоставить «инвестирование», как более рисковый процесс, «сбережению» как высоконадежному сохранению денег. Тогда банки заведомо выводятся из круга коллективных инвесторов, поскольку их клиентов, вкладчиков, уже не следует называть инвесторами. В этом случае можно предложить следующее определение: схемы коллективного инвестирования – это те, где инвестиционный риск лежит не на финансовом институте, а на его клиенте. В самом деле, банк обещает клиенту гарантированный процент – значит, риск неудачного вложения собранных денег (выдача кредитов, покупка ценных бумаг) банк берет на себя; но тогда весь избыточный доход (сверх запланированного уровня) он оставит себе в качестве платы за риск. Напротив, в инвестиционном фонде клиенту ничего не гарантируют, но обещают, что он получит весь доход за вычетом заранее известного комиссионного вознаграждения управляющего, - значит, риск ложится на клиента.

Но тогда из круга ИКИ выбывают не только банки и страховые компании, но и кредитные союзы, где минимальный процент по вкладам обычно известен заранее и не должен уменьшаться при плохих финансовых результатах. Более того, в негосударственных пенсионных фондах при схемах с установленными выплатами риски тоже ложатся на финансовый институт, а не на клиента. Получается, что под второе предложенное определение попадают только инвестиционные фонды (акционерные и паевые), а также часть НПФ – по схемам с установленными взносами. При этом в России практически нет НПФ, которые целиком и полностью перекладывают инвестиционные риски на клиентов: даже при схемах с установленными взносами обязательства фонда перед клиентом обычно не могут уменьшаться ниже суммы полученных от клиента взносов, а также распределенного (зачисленного на счет клиента) инвестиционного дохода.

Итак, единого и надежного критерия для определения понятия «коллективное инвестирование» ни теория, ни практика не дают. Одни критерии чрезмерно сужают данную сферу, другие неоправданно расширяют ее.

Для целей данной работы мы предлагаем принять следующие основные признаки ИКИ:

– объединение средств большого числа инвесторов в единый пул под управлением профессионального управляющего с целью прибыльного вложения (получения текущего дохода и/или прироста капитала);

возложение инвестиционных рисков на инвесторов, отсутствие гарантий доходности;

– разделение функций по управлению активами и функций по хранению активов;

– управление всеми собранными средствами как единым портфелем с последующим усреднением рисков и результатов;

– вложение средств преимущественно в ценные бумаги;

– информационная прозрачность.

При таком подходе ИКИ можно расположить на некоторой условной «шкале» в зависимости от степени соблюдения этих критериев. Применительно к ИФ (как акционерным, так и паевым) эти критерии выполняются практически полностью, поэтому их можно считать наиболее классической и «чистой» формой коллективного инвестирования. Рядом с ними находятся «суррогатные» фонды - ОФБУ, отличающиеся объединением функций управления и хранения активов у одного лица, а также меньшей информационной прозрачностью. Дальше располагаются НПФ, работающие по схемам с установленными взносами, а также примыкающие к ним «инвестиционные портфели пенсионных накоплений». Еще дальше - НПФ, работающие по схемам с установленными выплатами, у которых практически перестает выполняться главный критерий - возложение рисков на инвестора. Если их все же относить к схемам коллективного инвестирования, то нет серьезных оснований не причислять сюда же и страховые компании, оказывающие услуги по долгосрочному накопительному страхованию (в том числе пенсионному). Кредитные же союзы и инвестиционные банки не включаются в состав ИКИ ни в каком случае.[93]

6.2. Состояние рынков коллективного инвестирования в 2003 году

6.2.1. Инвестиционные фонды

Под инвестиционными фондами понимаются два разных подвида финансовых институтов, урегулированных общим законодательством (Федеральным законом от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»):

– акционерные инвестиционные фонды (АИФ), являющиеся юридическими лицами и имеющие особый предмет деятельности - инвестирование средств, полученных от своих акционеров, в ценные бумаги и другие активы, приносящие доходы;

– паевые инвестиционные фонды (ПИФ), не имеющие статуса юридического лица, представляющие собой имущественные комплексы , принадлежащие инвесторам на праве общей долевой собственности и управляемые специализированной управляющей компанией.

Текущее состояние данного сектора финансового рынка характеризуется бурным количественным ростом, который, однако, в большой мере объясняется низким уровнем стартовой базы (см. табл. 1).

Таблица 6.1

Основные количественные характеристики российских ИФ

Дата

Коли-чество ПИФ, всего

Коли-чество откры-тых ПИФ

Количество интерваль-ных ПИФ

Коли-чество закры-тых ПИФ

Коли-чество АИФ

Стоимость чистых активов АИФ, млн.руб.

Стоимость чистых активов ПИФ, млн.руб.

31.12.1997

17

15

2

0

н\д

н\д

249

31.12.1998

28

19

9

0

н\д

н\д

554

31.12.1999

27

13

14

0

3

2007

4881

31.12.2000

37

20

17

0

3

1847

4973

29.12.2001

51

28

23

0

3

2430

9051

31.12.2002

70

40

27

3

3

2997

12697

30.06.2003

106

67

32

7

3

3669

30767

31.12.2003

154

92

43

19

3

н\д

76218

30.06.2004

208

125

50

33

3

н\д

93152

Источник: Национальная лига управляющих

Как видно, чистые активы отрасли выросли за последний год более чем в 6 раз (основной рост пришелся на второе полугодие). Основными факторами, объясняющими этот бум, следует признать завершение формирования нормативной базы функционирования ИФ, появление новых форм ПИФов, представляющих интерес для институциональных инвесторов (прежде всего закрытых ПИФов), а также общий подъем российского рынка акций в 2003 году. Однако масштабы данного сектора и его роль в экономике, конечно, по-прежнему далеко отстают от развитых стран.

Таблица 6.2

Динамика совокупной стоимости чистых активов ПИФ, млн. рублей

29 .12.01

28.06.02

31.12.02

30.06.03

31.12.03

30.06.04

Открытые ПИФ

1 097,9

1 727,5

2 146,0

4 322,6

7 869,5

13446,2

Интервальные ПИФ

7 952,3

9 337,9

9 742,9

14 290,4

16 267,2

22 544,6

Закрытые ПИФ

-

-

808,4

12 154,1

52 081,7

57 161,6

СЧА всего

9 050,2

11 065,4

12 697,3

30 767,1

76 218,4

93 152,4

Источник: Национальная лига управляющих.

Любопытно сравнить эту статистику с данными о зарубежных (и прежде всего американских) инвестиционных фондах:

Таблица 6.3

Объем и структура чистых активов открытых инвестиционных фондов США, 1996 - 2003 гг. (млрд. долл.)

Год

Всего

Фонды акций

Смешанные фонды

Фонды облигаций

Денежные фонды

Всего

1996

$3,526

$1,726

$253

$645

$902

1997

4,468

2,368

317

724

1,059

1998

5,525

2,978

365

831

1,352

1999

6,846

4,042

379

812

1,613

2000

6,965

3,962

346

811

1,845

2001

6,975

3,418

346

925

2,285

2002

6,390

2,663

330

1,125

2,272

2003о

7,414

3,685

437

1,241

2,052

Индивидуальные счета

1996

$1,937

$919

$133

$431

$454

1997

2,514

1,29

166

494

563

1998

3,055

1,615

188

547

705

1999

3,718

2,175

190

523

830

2000

3,799

2,146

171

512

969

2001

3,744

1,876

173

583

1,112

2002

3,371

1,418

171

710

1,073

2003о

3,969

1,971

245

790

964

Институциональные счета

1996

$1,589

$807

$119

$214

$448

1997

1,954

1,078

151

230

496

1998

2,47

1,363

177

284

647

1999

3,128

1,867

189

289

783

2000

3,166

1,816

176

299

876

2001

3,231

1,542

173

342

1,173

2002

3,019

1,245

159

415

1,199

2003о

3,445

1,714

192

451

1,088

(о – оценка)

Источник: сайт Института инвестиционных компаний www. ici. org

Таблица 6.4.

Динамика чистых активов открытых ИФ по странам мира, 1999-2003 (млн. долл.)

Страна

1999

2000

2001

2002

2003

Мир

11,391,138

11,871,061

11,654,904

11,324,130

13,957,564

Америки

7,264,471

7,424,146

7,433,144

6,776,291

7,969,224

Аргентина

6,99

7,425

3,751

1,021

1,916

Бразилия

117,758

148,538

148,189

96,729

171,596

Канада

269,825

279,511

267,863

248,979

338,369

Чили

4,091

4,597

5,09

6,705

8,552

Мексика

19,468

18,488

31,722

30,759

31,953

США

6,846,339

6,964,667

6,974,951

6,390,360

7,414,084

Европа

3,203,401

3,296,015

3,167,963

3,463,000

4,592,582

Австрия

56,254

56,549

55,211

66,877

87,982

Бельгия

65,461

70,313

68,661

74,983

98,724

Чехия

1,473

1,99

1,778

3,297

4,083

Дания

27,558

32,485

33,831

40,153

49,533

Финляндия

10,318

12,698

12,933

16,516

29,967

Франция

656,132

721,973

713,378

845,147

1,148,446

Германия

237,312

238,029

213,662

209,168

276,319

Греция

36,397

29,154

23,888

26,621

38,394

Венгрия

1,725

1,953

2,26

3,992

3,936

Ирландия

95,174

137,024

191,84

250,116

360,425

Италия

475,661

424,014

359,879

378,259

478,734

Люксембург

661,084

747,117

758,72

803,869

1,104,112

Голландия

94,539

93,58

79,165

84,211

Норвегия

15,107

16,228

14,752

15,471

21,994

Польша

762

1,546

2,97

5,468

8,576

Португалия

19,704

16,588

16,618

19,969

26,985

Испания

207,603

172,438

159,899

179,133

255,344

Швеция

83,25

78,085

65,538

57,992

87,746

Швейцария

82,512

83,059

75,973

82,622

90,772

Великобритания

375,199

361,008

316,702

288,887

396,523

Азия и Тихий Океан

905,03

1,133,979

1,039,236

1,063,857

1,361,298

Австралия

341,955

334,016

356,304

518,411

Гонконг

182,265

195,924

170,073

164,322

255,811

Индия

13,065

13,507

15,284

20,364

29,8

Япония

502,752

431,996

343,907

303,191

349,148

Корея

167,177

110,613

119,439

149,544

121,488

Новая Зеландия

8,502

7,802

6,564

7,505

9,641

Тайвань

31,153

32,074

49,742

62,153

76,205

Африка

18,235

16,921

14,561

20,983

34,46

Южная Африка

18,235

16,921

14,561

20,983

34,46

Источник: сайт Института инвестиционных компаний www. ici. org

Не вызывает сомнений, что российские ИФ находятся только в начале своего пути и даже при благоприятном развитии событий смогут достичь уровня зарубежных коллег только через ряд лет.

Таблица 6.5

Количество управляющих компаний и концентрация их деятельности

(на конец периода)

1998

1999

2000

2001

2002

июнь 2003

декабрь 2003

Количество УК, получивших лицензию

27

28

29

42

82

101

129

Количество УК, реально управляющих фондами

16

16

23

28

32

42

57

Общая стоимость чистых активов ПИФ (млн. руб.)

554,3

4 880,7

4 973,2

9 050,6

12 697,3

30 767,1

76218,4

Сумма активов под управлением первых пяти УК

483,5

4 675,5

4 732,0

8 533,8

11617,2

26665,8

65069,9

Доля первых пяти УК (%)

87,2

95,8

95,2

94,3

91,5

86,7

85,37

Источник: Национальная лига управляющих

На протяжении всех семи лет своей истории отрасль остается высококонцентрированной: доля первых пяти УК, хотя и имеет тенденцию к снижению, долгое время превышала 90%. Следует также отметить сильнейшую региональную концентрацию: из 129 лицензированных УК 88 (более 2/3) зарегистрированы в Москве, в первой десятке УК в настоящее время нет ни одной немосковской. С другой стороны, в 70 из 89 субъектов РФ вообще нет зарегистрированных УК.

Одним из путей расширения своей деятельности для УК является выход в регионы в поисках новых инвесторов. Однако создавать свои филиалы во многих регионах - задача для большинства управляющих непосильная. Основная ставка делается либо на агентов (банковские сети, дружественные инвестиционные компании), благодаря которым уже сейчас паи можно купить в 85 городах России, либо на удаленный доступ через Интернет. Как для регионов, так и для Москвы актуально развитие новых форм расчетов, упрощающих приобретение и погашение паев.

Клиентская база ИФ

В настоящее время приходится признать, что массового прихода мелкого инвестора, для эффективного участия которого в операциях на фондовом рынке и предназначается конструкция инвестиционного фонда, за почти семь лет работы российских ПИФов так и не произошло. По данным ФКЦБ, общая численность пайщиков ПИФ на 31.12.03 составляла более 1,15 миллионов физических и юридических лиц, но 98,5% из них - это результат ваучерной приватизации: пайщики тех ПИФов, которые были преобразованы из чековых инвестиционных фондов и, строго говоря, сами не принимали инвестиционных решений по выбору ПИФ. «Сознательных», или «рыночных» пайщиков на ту же дату было всего лишь 29 тысяч. Впрочем, темпы роста этого параметра за год оказались впечатляющими.

Таблица 6.6

Динамика числа пайщиков в 2003 году

Дата

Всего пайщиков ПИФов

"Рыночные" пайщики (без учета бывших ЧИФов)

Изменение числа "рыночных" пайщиков

абсолютное

%

31.12.2002

1 129 903

11 958

1 630

15,78

31.03.2003

1 131 387

14 401

2 443

20,43

30.06.2003

1 145 399

17 462

3 061

21,26

30.09.2003

1 148 029

20 331

2 869

16,43

31.12.2003

около 1 156 000

около 29 200

около 8 900

около 43

Источник: с 31.12.2002 по 30.09.2003 - по данным ФКЦБ России, на 31.12.2003 – данные НЛУ.

Существуют разные мнения о причинах недостаточной популярности ПИФ в России: в качестве таковых называются недоверие населения к частным финансовым институтам, недостаточная информированность населения о работе ПИФ, общий низкий уровень финансовой грамотности населения, волатильность и рискованность российского фондового рынка. По-видимому, все эти факторы играют определенную роль. В целом же уровень развития российского финансового рынка, с одной стороны, и уровень развития российского мелкого инвестора, с другой стороны, еще недостаточны для активного использования столь сложного инструмента, как инвестиционные фонды. Для этого необходимо наличие критической массы людей со средним и выше среднего уровнем доходов, достаточно высокой финансовой грамотностью и пониманием необходимости инвестирования. Однако такие серьезные институциональные трансформации находятся вне компетенции регулятора.

С другой стороны, на финансовых рынках западных стран очень большая доля активов в ИФ формируется институциональными инвесторами - прежде всего страховыми компаниями (СК) и пенсионными фондами. Хотя изначально на Западе ИФ создавались для мелких инвесторов: в дополнение к профессиональному управлению они позволяли снизить уровень трансакционных издержек за счет экономии на масштабе и притом обеспечить приемлемый уровень диверсификации. Крупные же инвесторы, которые могли себе позволить покупать индивидуальные услуги по доверительному управлению, пошли в инвестиционные фонды тогда, когда издержки в них стали ниже, чем при индивидуальном обслуживании - а это стало возможно только после значительного укрупнения размеров фондов.

В России эта тенденция пока не получила серьезного развития, однако надежды на нее есть. С одной стороны, наблюдается абсолютный рост активов СК и НПФ (см. соответствующие разделы). С другой стороны, растет понимание того, что необходим профессионализм в управлении этими активами. Если неоправданные ограничения на инвестирование средств страховых резервов и пенсионных резервов в ИФ будут отменены, это может придать хороший импульс развитию ИФ.

Кроме того, клиентами ПИФ в последнее время становятся сверхбогатые граждане, помещающие туда свои активы не столько для инвестирования, сколько для снижения прозрачности своей собственности, и организации холдингового типа, вкладывающие в ПИФы не столько деньги, сколько акции и недвижимость - с целью оптимизации налогов на имущество и на прирост капитала. Для этой цели используются преимущественно закрытые ПИФы, тогда как открытые и интервальные ПИФы ориентированы в большей мере на розницу.

Клиенты акционерных ИФ - это мелкие инвесторы, вложившие в свое время ваучеры (приватизационные чеки) в ЧИФы, впоследствии преобразованные в АИФы. Таких фондов насчитывается всего лишь три, и никакого притока акционеров в последние несколько лет в них не происходило.

6.2.2. Негосударственные пенсионные фонды

Российские НПФ существуют с 1992 г., когда был принят первый президентский Указ, разрешивший их создание. Эти своеобразные организации сочетают в себе одновременно черты финансового и социального институтов. В качестве финансового института НПФ представляют собой одну из форм коллективного инвестирования, поскольку они объединяют средства многих клиентов (вкладчиков и участников) и размещают их с целью приращения в ценные бумаги и иные активы, приносящие доход. Социальный же аспект НПФ заключается в том, что главным содержанием их деятельности является осуществление дополнительного пенсионного обеспечения, что особенно важно в условиях неэффективности государственной пенсионной системы и развертывания пенсионной реформы. Законодательство жестко требует, чтобы НПФ были только некоммерческими организациями.

Негосударственные пенсионные фонды в последние несколько лет демонстрируют устойчивый рост. НПФ достаточно многочисленны (хотя их количество существенно меньше, чем количество банков и страховых компаний), они аккумулировали значительные финансовые ресурсы, а в их орбиту вовлечено большое количество граждан. Об этом свидетельствуют следующие показатели:

– по состоянию на 01.01.2004 в России имеется 284 лицензированных НПФ,

– их активы составили 123,1 млрд. руб. (более 4,3 млрд. долл.), в т.ч. 91,6 млрд. руб. пенсионных резервов,

– число участников НПФ превысило 5,3 млн. человек

– негосударственные пенсии получают 425 тыс. человек.

Таблица 6.7

Основные количественные характеристики российских НПФ

На дату

Собственное имущество (тыс. руб.)

Имущество для ОУД (тыс. руб.)

Пенсионный резерв (тыс. руб.)

Общая сумма инвестиций (тыс. руб.)

01.01.2000

17 029 543,80

4 733 612,30

10 525 480,20

14 302 787,40

01.01.2001

23 331 466,60

5 898 371,70

15 642 446,00

20 021 713,30

01.01.2002

45 104 542,00

10 328 190,80

33 641 222,90

39 282 908,40

01.01.2003

63 667 363,20

10 314 560,90

51 417 342,30

60 110 964,10

01.04.2003

81 253 389,50

23 008 411,60

55 948 210,30

77 559 523,70

01.07.2003

92 462 157,20

28 356 628,20

61 662 446,30

83 063 795,80

01.10.2003

97 251 907,20

27 128 978,00

67 309 396,00

91 611 155,30

01.01.2004

125 622 584,70

31 537 457,00

89 557 189,40

116 548 795,10

Источник: Инспекция негосударственных пенсионных фондов.

Однако роль НПФ в масштабах экономики России пока достаточно скромна. Доля пенсионных резервов в ВВП составила по итогам 2003 года менее 0,7%. По объему своих активов НПФ уступают коммерческим банкам более чем в 50 раз. Средний размер негосударственной пенсии по итогам 2003 года оказался в 2,5 раза меньше средней государственной трудовой пенсии (около 650 рублей в месяц против 1637).

График 6.1

Средний размер негосударственной пенсии в НПФ, рублей в год

Источник: Инспекция негосударственных пенсионных фондов.

Большинство фондов располагают достаточно скромными пенсионными резервами: только у 15 НПФ пенсионные резервы на 01.01.04 превышали 30 млн. долларов, у 31 НПФ - более 10 млн. долларов. С другой стороны, 182 фонда, или 64% от общего числа, не располагали даже 1 млн. долларов пенсионных резервов. В отрасли наблюдается высокая концентрация: 20 крупнейших НПФ по итогам 2003 года имели 77,24 млрд. руб. пенсионных резервов, или 86% от общенационального показателя.

Пенсионные взносы в НПФ могут делать как юридические лица (обычно это работодатели, платящие за своих работников), так и физические лица, выступающие «вкладчиками в свою пользу». Вкладчик - это лицо, с которым НПФ заключил договор и которое платит взносы. Участник - лицо, получающее пенсию или имеющее право на ее получение в будущем. Средства, перечисляемые предприятием, могут сразу учитываться на счетах конкретных работников - участников НПФ («индивидуальные пенсионные счета») или отражаться на счете самого предприятия-вкладчика без персонификации по конкретным участникам («солидарные пенсионные счета»).

График 6.2

Структура поступлений в НПФ

Источник: Инспекция негосударственных пенсионных фондов.

Специфика дополнительного пенсионного обеспечения, осуществляемого работодателем, состоит в том, что услуга финансового института (НПФ) своему клиенту (предприятию) реализуется путем выплаты средств (пенсий) третьим лицам - работникам клиента. Само предприятие как сторона пенсионного договора не получает от НПФ никакого «встречного предоставления». Следовательно, основные мотивы для работодателя к заключению договора с НПФ и уплате пенсионных взносов за своих работников, - это осуществление активной социальной и кадровой политики, приобретение дополнительного рычага воздействия на своих сотрудников, а также, в ряде случаев, - возможность сформировать подконтрольные себе, но формально отделенные от предприятия финансовые ресурсы.

От предприятий в НПФ поступает на порядок больше средств, чем от граждан: в первом полугодии 2003 года на долю предприятий пришлось около 93,5% уплаченных пенсионных взносов, на долю граждан - около 6,5%. В расчете же на 1 вкладчика юридические лица платят на три порядка больше, чем физические. Поэтому можно утверждать, что НПФ в России пока представляют собой инструмент кадровой и финансовой политики работодателя, а не часть финансовой инфраструктуры домохозяйств.

Таблица 6.8

Основные параметры клиентской базы НПФ

На дату

Пенсионные взносы за предшеств. период

(тыс. руб.)

Пенсионные выплаты за предшеств. период (тыс. руб.)

Количество участников (человек)

Получают пенсию (человек)

01.01.2000

1 910 622,40

370 184,00

2 390 922

259 299

01.01.2001

4 092 095,70

605 279,10

3 341 066

281 011

01.01.2002

6 694 325,30

1 025 273,00

3 968 730

330 502

01.01.2003

11 556 267,70

1 987 596,60

4 444 464

351 092

01.04.2003

3 871 575,50

683 161,30

4 540 088

374 946

01.07.2003*

8 241 030,70

1 511 070,20

4 979 832

393 751

01.10.2003*

14 675 232,00

2 431148,20

5 041 989

419 020

01.01.2004

21 380 144,30

3 317 625,70

5 202 179

428 812

* - нарастающим итогом.

Источник: Инспекция негосударственных пенсионных фондов.

График 6.3

Численность участников и пенсионеров в НПФ

Источник: Инспекция негосударственных пенсионных фондов.

Следует учитывать, что с 2004 года НПФ допускаются еще и к участию в системе обязательного пенсионного страхования (ОПС) - т.е. оказанию услуг гражданам по формированию для них накопительной части трудовой пенсии. Этот вид деятельности фактически еще не осуществляется фондами, но уже в значительной мере сформирована его нормативная база, наличие которой позволяет говорить о двух разных рынках для НПФ и двух разных подсистемах их регулирования.

6.2.3. Инвестирование средств пенсионных накоплений

В рамках начатой с 2002 года пенсионной реформы был введен накопительный компонент трудовых пенсий: для работающих граждан средних и младших возрастов часть пенсионных взносов, уплачиваемых их работодателями в Пенсионный фонд России (ПФР), не использовалась на выплату текущих пенсий, а накапливалась с целью последующего инвестирования. При этом гражданин имеет право раз в год (правда, с большим временным лагом по сравнению с моментом поступления средств в ПФР) выбрать механизм инвестирования этих средств: через частную управляющую компанию (УК), через государственную УК, функции которой сейчас выполняет Внешэкономбанк, или (начиная с 2004 года) через НПФ.

На первом этапе собственником средств пенсионных накоплений является Российская Федерация, поскольку эти средства сформированы в результате сбора налогов, хотя они и отражены на «индивидуальных лицевых счетах» граждан. Гражданин же получает некоторое право ограниченного распоряжения своими пенсионными накоплениями путем их передачи в доверительное управление управляющей компании для дальнейшего инвестирования (предполагается, что в частных УК выше риски, но выше и потенциальная доходность). Отметим, что передача пенсионных средств управляющим компаниям фактически порождает особый, ранее неизвестный в России тип института коллективного инвестирования (или финансового инструмента) - «инвестиционный портфель пенсионных накоплений». Это некая гибридная форма между ПИФом, НПФ и индивидуальным договором доверительного управления.

Механизм следующий: гражданин («застрахованное лицо»), на счете которого в ПФР имеются пенсионные накопления, может выбрать одну УК из числа компаний, прошедших специальный конкурс. Договор с этой компанией заключает ПФР, который является и учредителем управления, и выгодоприобретателем. Средства пенсионных накоплений остаются собственностью Российской Федерации, но УК управляет этими средствами в интересах застрахованных лиц[94] . В «инвестиционном портфеле» объединяются средства всех граждан, выбравших данную управляющую компанию, но сама компания не ведет реестр этих граждан - эту функцию выполняет ПФР. Ценные бумаги, входящие в состав «инвестиционного портфеля», хранятся и учитываются в специализированном депозитарии, который также контролирует соблюдение законодательства управляющей компанией (как в ПИФе).

Если гражданин сознательно отказался от выбора частной управляющей компании или не воспользовался своим правом выбора по незнанию, его средства будет по-прежнему инвестировать государственная управляющая компания - Внешэкономбанк (только в государственные облигации или ипотечные ценные бумаги, имеющие государственную гарантию). Там тоже будет существовать объединенный «инвестиционный портфель». А кроме того, с 2004 года средства пенсионных накоплений могут быть переданы также в НПФ, который уже сам будет признаваться собственником этих средств.

В настоящее время система инвестирования средств пенсионных накоплений еще не заработала - она находится в состоянии отладки.[95] К 1 ноября 2003 года завершилась рассылка гражданам информации о состоянии их индивидуальных счетов и о наличии права распорядиться своими пенсионными накоплениями путем выбора УК (первоначально предполагалось, что это произойдет к 1 августа). В октябре ПФР заключил договоры с УК, прошедшими конкурс Минфина (их оказалось очень много - 55). До 31 декабря граждане могли выбрать УК, для чего необходимо было направить в ПФР специальное заявление. До 1 марта ПФР рассматривал заявления, а до 31 марта - перевел средства управляющим компаниям.

К сожалению, слабая информационно-разъяснительная работа со стороны государства по отношению к широкой публике в сочетании со срывом первоначально утвержденных сроков привела к тому, что в 2003 году своим правом «пенсионного выбора» воспользовалась лишь очень небольшая часть граждан, имевших такое право: около 700 000 человек из примерно 40 миллионов, или 1,75%. Общая сумма средств, аккумулированная в накопительной части за 2002 год, в отношении которой у граждан имелось право выбора, составляла 33,68 млрд. рублей, а с инвестиционным доходом за 2002 и 2003 годы – 47,17 млрд. рублей; из этой суммы частным УК оказалось переведено 1,61 млрд. рублей.

6.3. Текущее состояние регулирования институтов коллективного инвестирования в РФ и направления его совершенствования

6.3.1. Регулирование инвестиционных фондов

6.3.1.1. Регулятор

Регулятором данного сектора традиционно являлась Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Правда, до ее появления регуляторами были другие ведомства: созданные в 1993-1994 гг. акционерные чековые инвестиционные фонды (ЧИФы) регулировались Госкомимуществом, поскольку это ведомство отвечало за приватизацию, а ЧИФы рассматривались именно как инструмент приватизации, а малочисленные нечековые акционерные ИФ контролировались Минфином. Что касается паевых инвестиционных фондов, то уже самый первый Указ Президента об их создании (от 26.07.1995 № 765) подчинил их Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку - предшественнице ФКЦБ. Затем Указом Президента от 23.02.1998 № 193 ей же были переданы функции регулирования оставшихся в живых акционерных инвестиционных фондов.

Закон «Об инвестиционных фондах» отнес ряд правоустанавливающих функций в области регулирования деятельности ИФ к компетенции Правительства РФ (в частности, это относится к лицензированию АИФ и УК, утверждению Типовых правил ПИФ и др.), но он также и подтвердил функции «федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг» (т.е. ФКЦБ) в качестве ведомства-регулятора - см. ст. 55 Закона). В структуре ФКЦБ было создано специальное управление по коллективным инвестициям.

О прежнем статусе ФКЦБ в структуре государственных органов, ее целях и задачах подробнее см. главу 5. В связи с административной реформой ее функции отошли к вновь создаваемой Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). В структуре ФКЦБ было создано управление регулирования и контроля за коллективными инвестициями.

6.3.1.2. Установление правил

А. Вход на рынок (финансовые показатели, квалификация сотрудников и т.д.)

Требования к входу на рынок различаются для ПИФов и АИФов. АИФ является юридическим лицом, поэтому первый шаг к его созданию - это регистрация юридического лица и получение лицензии для него (выдача лицензий регулируется Постановлением Правительства от 07.06.2002 № 394, лицензирование возложено на федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг - бывшую ФКЦБ, ныне ФСФР). Согласно этому нормативному акту, «лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности инвестиционных фондов являются:

а) регистрация лицензиата в качестве открытого акционерного общества; (…)

в) отсутствие в числе акционеров лицензиата специализированного депозитария, регистратора, оценщика и аудитора, заключивших соответствующие договоры с этим лицензиатом;

г) недопустимость осуществления иных видов предпринимательской деятельности;

д) наличие у лицензиата собственных средств в размере не ниже установленного федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время - 5 млн. рублей[96] );

е) отсутствие в числе лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа лицензиата, а также лиц, входящих в состав совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа лицензиата:

работников специализированного депозитария, регистратора, оценщика и аудитора лицензиата, а также лиц, привлекаемых указанными организациями для выполнения работ по гражданско - правовым договорам;

аффилированных лиц специализированного депозитария, регистратора, оценщика и аудитора лицензиата;

лиц, которые осуществляли функции единоличного исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации, негосударственного пенсионного фонда или входили в состав коллегиального исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, инвестиционного фонда, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации, негосударственного пенсионного фонда в момент аннулирования у этих организаций лицензии на осуществление соответствующей деятельности за нарушение лицензионных требований, если со дня аннулирования прошло менее 3 лет;

лиц, на которых было наложено взыскание за административное правонарушение в области финансов и рынка ценных бумаг, если со дня наложения взыскания прошло менее года;

лиц, имеющих судимость за преступления в сфере экономической деятельности или за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

ж) соблюдение требования, предусматривающего, что количество членов совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа лицензиата, являющихся аффилированными лицами управляющей компании, а также работниками управляющей компании или ее аффилированных лиц, в том числе лицами, привлекаемыми ими для выполнения работ по гражданско - правовым договорам, не должно превышать одной четвертой состава соответственно совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа лицензиата; (…)»

Интересно, что ни руководителям, ни сотрудникам АИФ не обязательно иметь квалификационные аттестаты ФКЦБ на право совершения операций с ценными бумагами. Это не удивительно, если учесть, что АИФ не имеет права ни управлять своими активами (для этого он обязан заключить договор с лицензированной управляющей компанией), ни хранить их (для этого ему необходимо заключить договор со специализированным депозитарием). Остается, правда, неясным, какой тогда вообще смысл в создании инвестиционного фонда в форме юридического лица: ведь основным содержанием его деятельности должно быть осуществление инвестирования, а эта функция как раз возлагается на самостоятельное юридическое лицо - управляющую компанию.[97]

Для получения лицензии АИФ должен иметь уже заключенные договоры с УК, спецдепозитарием, аудитором и (если это необходимо) с независимым оценщиком.

В целом барьеры входа на этот рынок представляются невысокими. Эта форма коллективного инвестирования не пользуется популярностью по другим причинам: из-за невыгодного налогового режима и избыточных по сравнению с ПИФ издержек функционирования (в частности, связанных с проведением общего собрания акционеров).

Несколько иначе устроен вход на рынок для ПИФ – поскольку сам ПИФ не является юридическим лицом, это всего лишь имущественный комплекс, находящийся в доверительном управлении УК. Создание ПИФа – это результат действий УК, поэтому первым шагом является получение ею лицензии (регулируется Постановлением Правительства от 04.07.2002 № 495, лицензирование осуществляет федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг).Требования к лицензиату похожи на требования к АИФ, но имеются и некоторые различия:

«Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами являются:

а) создание лицензиата в форме закрытого или открытого акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью;

б) отсутствие в числе участников лицензиата Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

в) совмещение лицензируемой деятельности только с деятельностью по доверительному управлению ценными бумагами и деятельностью по управлению страховыми резервами страховых компаний;

г) наличие у лицензиата собственных средств в размере не ниже устанавливаемого федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время, начиная с 01.04.2003 - 20 млн. рублей[98] );

д) обеспечение соотношения размера собственных средств лицензиата и суммарной стоимости активов (инвестиционных резервов) акционерных инвестиционных фондов, активов паевых инвестиционных фондов и пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов, находящихся в управлении лицензиата, не ниже уровня, устанавливаемого федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

е) отсутствие у лицензиата в составе совета директоров (наблюдательного совета) и исполнительного органа лиц, которые:

осуществляли функции единоличного исполнительного органа или входили в состав коллегиального исполнительного органа управляющей компании, специализированного депозитария, акционерного инвестиционного фонда, профессионального участника рынка ценных бумаг, кредитной организации, страховой организации, негосударственного пенсионного фонда в момент аннулирования у этих организаций лицензий на осуществление соответствующих видов деятельности за нарушения лицензионных требований и условий, если с момента такого аннулирования прошло менее 3 лет;

имеют взыскание за административное правонарушение в области финансов и рынка ценных бумаг, если с момента наложения такого взыскания прошло менее 1 года;

имеют судимость за преступления в сфере экономической деятельности или за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

ж) соответствие работников лицензиата квалификационным требованиям, а также требованиям к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг».

Как видно, для УК вход на рынок требует большего собственного капитала, чем для АИФ, а также определенной профессиональной квалификации сотрудников. После получения лицензии УК может разрабатывать правила ПИФа, регистрировать их и запускать фонд. При этом, чтобы фонд считался сформированным, он должен в ходе «первичного размещения» (по терминологии Закона «Об инвестиционных фондах» - при формировании) набрать определенный объем активов: не менее 5 млн. рублей для интервальных ПИФов, не менее 2,5 млн. рублей – для открытых и закрытых.

Судя по активному созданию УК, развернувшемуся в 2002-2003 гг. (по состоянию на 20 августа 2004 года их количество составило 157), входные барьеры не слишком высоки. Свои УК есть в составе практически всех интегрированных бизнес-групп, у большинства крупных игроков фондового рынка (брокерских фирм, инвестиционных компаний), у многих банков. Впрочем, число УК пока что на порядок меньше, чем количество страховых компаний, а тем более банков.

Б. Деятельность на рынке: взаимодействие с клиентами (контрагентами)

Только после получения лицензии АИФ имеет право начинать привлечение средств клиентов путем размещения дополнительных акций. Эти средства передаются УК для инвестирования в активы, приносящие доход и соответствующие инвестиционной декларации АИФ. Фонд в общем случае не несет обязательств по выкупу акций у акционеров, то есть является закрытым инвестиционным фондом (closed-end fund, closed-end investment company). Исключением являются несколько специфических случаев, связанных с изменением устава и инвестиционной декларации по решению общего собрания акционеров фонда: в этих случаях акционеры, голосовавшие против таких решений или не голосовавшие вовсе, имеют права требовать выкупа акций фонда «по рыночной цене». Для обеспечения ликвидности акций фонд (или его УК) может попытаться вывести эти акции на биржу. Однако в России это все существует только в теории: от времен чековой приватизации, когда число чековых фондов превышало 700, до наших дней дожили только три АИФ, притока новых инвесторов в которые не наблюдается, и вторичного рынка акций которых практически нет.

В ПИФе привлечение денег от инвесторов может начинаться только после регистрации правил фонда управляющей компанией в федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Привлечение средств происходит путем реализации инвестиционных паев инвесторам, причем с правовой точки зрения приобретение паев означает одновременное присоединение инвестора к договору доверительного управления денежными средствами. Управляющая компания осуществляет эти операции самостоятельно или при помощи агентов (только юридических лиц, имеющих брокерские лицензии). Работать с наличными деньгами УК не имеют права - инвесторы, даже если это физические лица, могут только переводить средства на их счета в безналичном порядке.

Возврат денег инвестору может происходить различными способами. Российское законодательство знает три модели ПИФ - открытый, интервальный и закрытый. В открытом ПИФе инвестор имеет право в любой рабочий день потребовать от УК выкупа (в терминологии закона - «погашения») своих паев, причем по закону срок выплаты ему средств не может превышать 15 дней со дня погашения пая (реально в большинстве УК этот срок меньше). Цена пая не устанавливается управляющим произвольно, а определяется стоимостью чистых активов фонда (активы за вычетом обязательств), деленной на количество паев. Также в любой день желающие могут и приобретать паи такого ПИФа, передавая новые суммы денег под управление УК. Эта модель предопределяет жесткие требования к ликвидности активов открытого ПИФа: в их состав могут входить только ценные бумаги, имеющие признаваемые котировки, а также денежные средства и дебиторская задолженность.

В интервальном ПИФе требование о погашении может предъявляться в заранее определенные периоды - «интервалы», число которых должно быть не меньше 1 и не больше 4 в год. В эти же «интервалы» желающие могут приобретать паи такого фонда. В остальное время интервальный ПИФ «закрыт на вход и на выход», поэтому требования к ликвидности его активов ниже, чем для открытого фонда. Наконец, в закрытом срочном ПИФе у управляющего вообще нет обязанности выкупать паи по требованию пайщиков до истечения срока, на который был создан фонд, за исключением некоторых «нештатных ситуаций». В состав имущества таких фондов могут входить столь неликвидные активы, как недвижимость, доли в обществах с ограниченной ответственностью и т.п. Чтобы повысить ликвидность самих инвестиционных паев, УК закрытых и интервальных фондов могут выводить эти бумаги на биржу (такая практика в России появилась в 2003 году, но пока распространена слабо). В этом случае цена уже определяется не стоимостью читсых активов, а соотношением спроса и предложения.

В силу того, что инвестиционные риски в паевом фонде изначально и полностью возложены на инвесторов (пайщиков), не возникает вопроса о степени обеспеченности обязательств фонда активами: УК должна пайщикам ровно столько, сколько у нее есть (активов за вычетом обязательств).

Отсутствие четких финансовых обязательств со стороны УК в сочетании с невозможностью для пайщиков влиять на ее инвестиционные решения должны хотя бы отчасти компенсироваться информационной открытостью. Уже в момент вступления в ПИФ (и даже до него, на стадии выбора) пайщик имеет право ознакомиться с инвестиционной декларацией фонда, с расшифрованным списком активов, входящих в состав фонда, с финансовой отчетностью самого фонда и управляющей компании, и др. В названии фонда должно указываться, к какому виду ПИФов с точки зрения допустимых инструментов инвестирования он принадлежит. Выделяются 9 категорий: фонд денежного рынка, фонд облигаций, смешанный фонд, фонд акций, фонд недвижимости, фонд фондов, индексный фонд, особо рисковый (венчурный) фонд, ипотечный фонд. Постановление ФКЦБ (от 14.08.2002 № 31/пс, новая редакция от 18.02.2004) устанавливает и более детальные требования к составу и структуре активов ПИФ и АИФ. Правда, границы между фондами разных категорий достаточно размыты и подвижны, но они дают инвесторам определенные ориентиры.

Общими требованиями для функционирования АИФ и ПИФ является наличие нескольких вспомогательных институтов: специализированного депозитария - для хранения (учета) активов и осуществления контроля за действиями УК, специализированного регистратора - для ведения реестра акционеров (пайщиков), аудитора, а при наличии возможности вкладываться в неликвидные активы - еще и независимого оценщика. В отношении ПИФа договоры с ними заключает УК, в случае АИФа - сам фонд.

В. Взаимодействие с собственниками, регулирование собственников (если есть)

Никаких жестких требований к учредителям АИФ, акционерам или участникам УК ПИФ законодательство не предъявляет - ни в части имущественного ценза, ни в части образования или наличия квалификационного аттестата. Существуют, правда, ограничения на осуществление некоторых операций между этими лицами и фондом: так, УК не имеет права приобретать за счет активов АИФ или ПИФ объекты инвестирования у своих аффилированных лиц, равно как и приобретать ценные бумаги, выпущенные ее аффилированными лицами, кроме ценных бумаг, включенных в листинг организатора торговли. Кроме того, участниками УК не могут быть Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а акционерами АИФ - обслуживающие его спецдепозитарий, регистратор, оценщик и аудитор.

Г. Выход из рынка

Ликвидация акционерного ИФ производится в общем порядке ликвидации юридических лиц. Каких-либо ограничений на добровольную ликвидацию нет - она возможна по решению собрания акционеров, принятом большинством в 3/4 голосов. Единственная особенность заключается в том, что в течение трех дней с даты принятия решения о ликвидации АИФ необходимо уведомить об этом федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Что касается принудительной ликвидации, то банкротство АИФ представляется крайне маловероятным, поскольку возможности привлекать заемные средства для АИФ сильно ограничены (он не вправе выпускать облигации, брать займы или кредиты).

УК ПИФа может выйти из рынка как путем прекращения своих ПИФов, сохраняя себя в качестве «живого» юридического лица, так и путем своей ликвидации. Прекращение ПИФа по своему правовому содержанию отличается от ликвидации юридического лица - это скорее некий гибрид между такой ликвидацией и расторжением договора; оно не влечет за собой ликвидации управляющей компании ПИФа. Основания для его прекращения довольно многочисленны:

«Прекращение паевого инвестиционного фонда осуществляется в случаях, если:

по окончании срока формирования паевого инвестиционного фонда стоимость имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, оказалась меньше стоимости имущества, определенной правилами доверительного управления паевым инвестиционным фондом, по достижении которой паевой инвестиционный фонд является сформированным;

подана заявка (заявки) на погашение всех инвестиционных паев;

приостановлено действие лицензии или аннулирована лицензия у управляющей компании и в течение трех месяцев со дня приостановления действия лицензии или аннулирования лицензии ее права и обязанности не переданы другой управляющей компании;

приостановлено действие лицензии или аннулирована лицензия у специализированного депозитария и в течение трех месяцев со дня приостановления действия лицензии или аннулирования лицензии его права и обязанности не переданы другому специализированному депозитарию;

принято решение о добровольной ликвидации управляющей компании и в течение трех месяцев со дня принятия этого решения ее права и обязанности не переданы другой управляющей компании;

истек срок действия договора доверительного управления закрытым паевым инвестиционным фондом;

принято соответствующее решение управляющей компании, если право принятия такого решения предусмотрено правилами доверительного управления паевым инвестиционным фондом;» (Закон «Об инвестиционных фондах», ст.30).

После наступления одного из перечисленных оснований управляющая компания (а в случае утраты ею лицензии - спецдепозитарий) реализует имущество ПИФа, рассчитывается с кредиторами, а оставшиеся средства распределяет между пайщиками пропорционально количеству принадлежащих им инвестиционных паев. Любопытно, что даже при ликвидации УК теоретически возможно сохранение ПИФа путем передачи его под управление другой УК.

6.3.1.3. Надзор за выполнением правил

А. Мониторинг

Регулярный мониторинг деятельности УК со стороны регулирующих органов возможен (с учетом обилия сдаваемой ими отчетности, в том числе ежедневной), но на практике он осуществляется слабо. Ни у ФКЦБ, ни у молодой и небольшой саморегулируемой организации управляющих компаний - НЛУ (Национальная лига управляющих) не хватает специалистов и времени для контроля за УК в режиме реального времени, - они только проводят периодические и довольно редкие проверки. Заметим, что членство в СРО является добровольным, и в состав НЛУ входит только 58 УК, или 37% от их общего числа (по состоянию на август 2004 года).

Однако сфера коллективных инвестиций является одной из тех немногих сфер, где мониторинг и контроль за деятельностью одних коммерческих организаций возложен на другие коммерческие организации. Это уже упоминавшиеся специализированные депозитарии. Закон «Об инвестиционных фондах», помимо функций хранения имущества ИФ и учета прав на него, возлагает на спецдепозитарий также обязанность контролировать соблюдение законодательства управляющей компанией - в частности, в отношении состава и структуры активов фонда, в отношении правомерности распоряжения имуществом фонда, в отношении правильности расчета чистых активов и начисления вознаграждения УК, и т.д. Поскольку деятельность спецдепозитария также лицензируется и контролируется федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в этой сфере не произошло тесного «срастания» УК со спецдепозитариями в ущерб эффективности контроля. Если даже некоторые мелкие нарушения и происходят, однако за все годы существования системы ПИФов не возникло ни одного крупного скандала, связанного с нарушением прав пайщиков.

Б. Контроль по отклонениям

По жалобам клиентов ФКЦБ и НЛУ имеют право проводить свои проверки деятельности УК и АИФ. В случае обнаружения нарушений ФКЦБ может выдать предписание об их устранении либо наложить более серьезные санкции (см. ниже). Саморегулируемая организация, со своей стороны, может применять к нарушителям дисциплинарные меры воздействия и налагать штрафы в соответствии со своими правилами и стандартами деятельности.

В. Возможности унификации надзорных требований

Требования к функционированию АИФ и ПИФ унифицированы с точностью до наличия или отсутствия статуса юридического лица у фонда (от этого зависит, кто является стороной договоров с инвесторами и инфраструктурными организациями, - фонд или УК, а опосредованно - и кто является объектом контроля). Возможно, что стоит поставить вопрос об унификации требований к ПИФам и объединенным фондам банковского управления - ОФБУ, а также к ПИФам и ипотечному покрытию ипотечных сертификатов участия. Кроме того, есть определенные направления по сближению систем регулирования ИФ и НПФ (см. ниже).

6.3.1.4. Правоприменение

А. Административные санкции

В случае выявления нарушений в деятельности АИФ или УК федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг может применить к нарушителю следующие санкции:

– наложить штраф;

– принять решение о приостановлении выдачи, погашения и обмена инвестиционных паев;

– приостановить действие лицензии;

– аннулировать действие лицензии.

Б. Обращение в суд

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг имеет право обращаться в суд в следующих случаях:

– обращаться в суд с требованием о ликвидации юридических лиц, осуществляющих деятельность, предусмотренную Федеральным законом «Об инвестиционных фондах», без соответствующих лицензий;

– обращаться в суд с иском в интересах акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев в случае нарушения их прав, предусмотренных Федеральным законом «Об инвестиционных фондах».

«Регулирование регулятора»

К сожалению, как и в других сферах деятельности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в отношении регулирования инвестиционных фондов никогда не существовало внятно сформулированных целей и задач регулятора (не говоря уже о показателях, по которым могла бы оцениваться его деятельность). Однако сама ФКЦБ традиционно считала развитие институтов коллективного инвестирования вообще и инвестиционных фондов в особенности одним из своих главных приоритетов. Справедливость требует признать, что ФКЦБ оказывала этой отрасли активную поддержку и в целом содействовала ее развитию.

6.3.2. Негосударственные пенсионные фонды

Как было указано выше, с 2004 года НПФ получают возможность заниматься не одним, а двумя видами деятельности: негосударственным пенсионным обеспечением (НПО) и обязательным пенсионным страхованием (ОПС). Первый из них осуществляется на основе пенсионных договоров, в соответствии с которыми вкладчики (граждане или работодатели) уплачивают в добровольном порядке пенсионные взносы в НПФ, а последние обязуется за счет этих взносов и полученных доходов в будущем финансировать выплату негосударственных пенсий гражданам. Второй вид основывается на том, что граждане, имеющие средства пенсионных накоплений на своих счетах в ПФР, могут перевести эти средства в НПФ и поручить ему их аккумулирование и инвестирование, а также последующую выплату накопительной части трудовой пенсии; для этого между гражданином и НПФ заключается иной договор - договор обязательного пенсионного страхования. Между НПО и ОПС есть немало общего, но есть и определенные различия, поэтому нам придется рассматривать систему регулирования НПФ как две взаимосвязанные, но не совпадающие подсистемы.

6.3.2.1. Регулятор

Ситуация с регулированием НПФ значительно сложнее, чем с ИФ. В течение почти целого десятилетия (1994-2003) функции регулирования НПФ выполнял государственный орган с неясным статусом и достаточно ограниченными возможностями, - Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ. Она была создана в конце 1994 года в качестве «государственного учреждения, осуществляющего разрешительные и контрольные функции за деятельностью негосударственных пенсионных фондов (далее именуются - фонды) и специализированных компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов (далее именуются - компании), а также содействующего развитию негосударственного пенсионного обеспечения [99] Она не относилась к числу министерств, госкомитетов или госкомиссий, и даже вопрос о том, являются ли ее сотрудники государственными служащими, был решен далеко не сразу. Затем, после принятия Закона «О негосударственных пенсионных фондах»[100] , ее статус был несколько переосмыслен, и Инспекция была названа «государственным органом при федеральном органе исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование деятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения и контроль за указанной деятельностью [101]

Почему, однако, этот орган необходимо было создавать при Министерстве труда, а не при каком-либо ведомстве, регулирующем финансовые рынки (Минфин, Центробанк, ФКЦБ), или даже в структуре такого ведомства, как Департамент страхового надзора - в структуре Минфина? Главным обоснованием такого подхода являлся тезис о повышенной социальной значимости НПФ, об их уникальной двойственности в качестве социального института и финансового института одновременно. Мировой опыт показывает, что возможны разные подходы к ведомственной принадлежности регулятора НПФ - это могут оказываться как финансовые ведомства, так и социально-трудовые (например, в Чили). Поэтому такая модель имела право на существование. Однако, с другой стороны, нет серьезных оснований считать, что НПФ развивались бы медленнее или хуже заботились бы об интересах своих клиентов, если бы их стали регулировать Минфин или ФКЦБ. Кстати, эта последняя не оставляла попыток изменить систему регулирования НПФ и взять их под свой контроль вплоть до последнего времени.

Закон «О НПФ» в новой редакции[102] отнес ряд правоустанавливающих функций в области регулирования деятельности НПФ к компетенции Правительства РФ (в частности, это относится к лицензированию НПФ, утверждению правил инвестирования пенсионных взносов и пенсионных накоплений, и др.) Вместе с тем ряд регулирующих функций был отнесен к компетенции «уполномоченного федерального органа исполнительной власти, на который возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за указанной деятельностью ». Возникла необходимость принятия нового Постановления Правительства о таком регулирующем органе.

Почти целый год между ФКЦБ и Минтрудом происходила борьба за этот участок регулирования. Однако по состоянию на конец 2003 года лозунг «повышенной социальной ответственности НПФ» победил: Постановлением Правительства от 04.11.2003 № 669 функции уполномоченного федерального органа (УФО) по регулированию НПФ были закреплены за Министерством труда и социального развития, а технически эти функции по-прежнему осуществляла Инспекция НПФ. В тот момент это решение представлялось лучшим, чем назначение регулятором нового ведомства: оно, по крайней мере, обеспечивало преемственность регулирования и гарантировало рынок от резких изменений и потрясений. Минтруд был объективно заинтересован в развитии НПФ как отрасли, чего нельзя было с уверенностью сказать о ФКЦБ или Минфине. Не случайно практически все НПФ отреагировали на него одобрительно.[103]

Однако уже тогда эксперты указывали: «При этом нельзя исключить, что в будущем в процессе укрупнения регуляторов и унификации надзорных требований, которые предполагается осуществлять в ходе административной реформы, может вновь встать вопрос об изменении регулятора: например, о целесообразности передачи регулирования НПФ иному ведомству, более близкому к финансовым рынкам, или - в случае создания «мегарегулятора» - о трансформации Инспекции в департамент такой новой структуры.»[104]

Действительно, успех Минтруда оказался временным. В процессе административной реформы в марте 2004 года само министерство было ликвидировано (хотя еще на протяжении нескольких месяцев оно продолжало исполнять функции УФО, в частности, принимить нормативные акты в пределах полномочий, предоставленных ему законом «О НПФ»), а функции по регулированию НПФ указом Президента от 09.03.2004 № 314 были переданы вновь создаваемой Федеральной службе по финансовым рынкам - прообразу российского «мегарегулятора». В структуре ФСФР было создано Управление регулирования и контроля за коллективными инвестициями, и в его ведение оказалось передано регулирование НПФ наряду с регулированием ИФ. Остается только надеяться, что имеющие большой опыт работы с НПФ сотрудники бывшей Инспекции окажутся востребованными в новом ведомстве, что позволит обеспечить хотя бы преемственность регулирования.

Саморегулирование в отрасли НПФ пока отсутствует, хотя, с одной стороны, возможность создания СРО предусмотрена законодательно (Закон «О НПФ», ст. 36.26), а с другой стороны, существует целый ряд ассоциаций и союзов НПФ. На протяжении долгого времени возможность саморегулирования обсуждается, но участники рынка, судя по всему, пока видят в нем меньше плюсов, чем минусов. Наиболее вероятным кандидатом на роль общеотраслевой СРО пока является Национальная Ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ), объединяющая в настоящее время более 80 НПФ (из 284).

Нет в этой сфере и полноценного сорегулирования, хотя его прообраз уже заложен - в виде Экспертного совета Инспекции НПФ. Он был создан летом 2003 года «в целях обеспечения качественной подготовки и учета мнения профессионального сообщества при разработке, рассмотрении и экспертной оценке подготавливаемых проектов законодательных, нормативных правовых и методических документов по вопросам негосударственного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования, выявления тенденций развития негосударственных пенсионных фондов, положительного опыта и сдерживающих факторов в их деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию, и профессиональному пенсионному страхованию ». В его состав вошли представители НПФ, УК, банков, государственных органов, СРО, а также независимые эксперты.

6.3.2.2. Установление правил

А. Вход на рынок (финансовые показатели, квалификация сотрудников и т.д.)

Как уже отмечалось, действующее законодательство разрешает НПФ быть только некоммерческой организацией. Поэтому первое условие выход на рынок - создание юридического лица в организационно-правовой форме фонда, устав которого предусматривает, что его исключительная деятельность состоит в осуществлении негосударственного пенсионного обеспечения (с 2004 года - еще и обязательного пенсионного страхования). Целесообразность этого требования ставится под сомнение как экспертами[105] , так и руководителями некоторых НПФ, поскольку существующее положение препятствует полноценному развитию отрасли по двум основным причинам:

1) оно не дает стимулов менеджменту фондов к повышению эффективности своей деятельности, даже напротив - может создавать стимулы к использованию ресурсов фонда в своих интересах (тем самым ухудшая положение вкладчиков и участников);

2) оно препятствует привлечению капитала фондами, без чего сложно осваивать новые технологии, нанимать квалифицированных специалистов, осуществлять маркетинг и т.п.

В экономической теории давно известен тезис о более низкой эффективности работы некоммерческих организаций (НКО) по сравнению с коммерческими при прочих равных условиях[106] . Коль скоро получение прибыли не является целью деятельности фирмы, а при ее получении она (прибыль) должна быть использована «на уставные цели» и не достается ни собственникам, ни менеджменту, - то и нет смысла ее получать. Наоборот, менеджеры такой фирмы будут заинтересованы в раздувании издержек, поскольку это может косвенно приводить к увеличению их потребления, и\или в выводе прибыли в другие (дружественные либо подконтрольные им) структуры. Трудно найти способ организации фирмы, более подталкивающий менеджеров к оппортунистическому поведению.

Мы полагаем, что возможность коммерциализации НПФ, будь то путем преобразования старых фондов или создания новых в иной организационно-правовой форме (например, в виде хозяйственного общества), была бы полезна для целей развития этой отрасли. При этом не может быть и речи о резких переменах в статусе НПФ и принудительном массовом переводе их в новую форму: для желающих фондов нужно было бы сохранить возможность работать по-прежнему в некоммерческой форме, а уж со временем институциональная конкуренция расставила бы все по своим местам. Но против этого работает инерция правового сознания, привыкшего за десять лет к безусловности некоммерческого характера НПФ.

Деятельность НПФ может осуществляться только при наличии лицензии. В настоящее время подавляющее большинство НПФ действуют на рынке на основе лицензий, выданных на основании старых, утративших силу нормативных актов, - Постановлений Правительства от 07.08.1995 № 792 и от 22.07.2002 № 546 и относящихся, строго говоря, только к деятельности по НПО. Вот какие критерии входа были установлены вторым из них:

«4. Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности негосударственными пенсионными фондами являются:

а) соответствие размера совокупного вклада учредителей (вклада учредителя) фонда размеру, установленному законодательством Российской Федерации (до 14.01.2003 - не менее 1,5 млн.руб.);

б) соблюдение правил фонда, разработанных в соответствии с законодательством Российской Федерации (понятно, что на стадии выдачи лицензии речь идет только о соответствии правил требованиям законодательства, поскольку до начала реальной деятельности соблюдать пока еще нечего) ;

в) соответствие используемых лицензиатом пенсионных схем требованиям, утвержденным Правительством Российской Федерации;

г) осуществление учета пенсионных обязательств фонда перед вкладчиками и участниками в форме ведения пенсионных счетов;

д) размещение пенсионных резервов фонда в соответствии с правилами размещения пенсионных резервов фондов, утвержденными Правительством Российской Федерации;

е) наличие у специалистов фонда соответствующей профессиональной подготовки, у руководителей фонда (руководителей его структурных подразделений) - высшего юридического или финансово - экономического образования (при наличии у них иного образования - специальной профессиональной подготовки).»

Как видно, речь идет о четырех основных позициях:

– наличие определенных собственных средств (причем не предъявляется никаких требований к направлению вложения или иного использования этих средств, что позволяет учредителям легко «накачать» данный показатель, а затем использовать внесенные деньги по своему усмотрению, - например, вернуть их обратно путем продажи фонду собственных долгосрочных и низкодоходных векселей),

– разработка ряда документов (правила, пенсионные схемы, план размещения пенсионных резервов) в соответствии с требованиями нормативных актов,

– готовность к ведению пенсионных счетов,

– профессиональная подготовка сотрудников.

Эти барьеры не представляются слишком высокими, однако определенное сдерживающее воздействие на появление новых игроков на рынке они, безусловно, оказывают. По этой причине, а также из-за длительного отсутствия нового положения о лицензировании, в течение последнего года новые НПФ почти не создавались, зато периодически происходила «перекупка» НПФ новыми учредителями у старых (этот процесс дополнительно сильно затрудняется некоммерческой организационно-правовой формой НПФ).

Новое «Положение о лицензировании деятельности НПФ по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию», утвержденное Постановлением Правительства от 05.12.2003 № 735, сохраняет примерно те же «входные требования», но увеличивает финансовые показатели и детализирует требования к руководителям НПФ:

«4. Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении негосударственными пенсионными фондами деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию являются:

а) наличие у фонда на день подачи документов для получения лицензии имущества, предназначенного для обеспечения его уставной деятельности, величина денежной оценки которого составляет не менее 3 млн. рублей, с 1 января 2005 г. - не менее 30 млн. рублей, с 1 июля 2009 г. - не менее 50 млн. рублей. При этом совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда, внесенный денежными средствами, должен составлять не менее 3 млн. рублей, а с 1 января 2005 г. - не менее 30 млн. рублей;

б) соблюдение правил фонда, зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) ведение пенсионных счетов негосударственного пенсионного обеспечения и пенсионных счетов накопительной части трудовой пенсии, а также обособленного учета средств пенсионных резервов и средств пенсионных накоплений для учета обязательств фонда перед вкладчиками, участниками и застрахованными лицами;

г) размещение пенсионных резервов фонда в соответствии с порядком размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением, а также требованиями по формированию состава и структуры пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов;

д) наличие у руководителя исполнительного органа фонда опыта работы на руководящих должностях в фонде, страховой компании или иной финансовой организации не менее 3 лет, высшего юридического или финансово-экономического образования (при ином образовании - специальной профессиональной подготовки), отсутствие судимости за совершение преступлений в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие;

е) наличие у главного бухгалтера фонда опыта работы по специальности не менее 3 лет, высшего образования, отсутствие судимости за совершение преступлений в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие.»

Новые лицензии Инспекция НПФ начала выдавать только в апреле 2004 года. В них уже говорится о деятельности НПФ как по «пенсионному обеспечению» (добровольному), так и по «пенсионному страхованию» (обязательному). Впрочем, лицензии, выданные до 01.01.2003, действительны до 01.07.2009 года, поэтому проблемы срочного переоформления лицензий у фондов пока не возникает.

Для того, чтобы иметь право заниматься ОПС, НПФ должны не только располагать лицензией, но и соответствовать ряду дополнительных требований, существование которых явно демонстрирует наличие особого рынка со своими барьерами входа. Включение НПФ в систему ОПС считается заявительным и не именуется «конкурсом», как в случае с УК, занимающимися инвестированием пенсионных накоплений (см. ниже), но по сути эти две процедуры сходны. Закон «О НПФ» в редакции от 10.01.2004 устанавливает следующие требования»

«Статья 36.1. Требования к фонду, осуществляющему деятельность по обязательному пенсионному страхованию

1. Обязательное пенсионное страхование может осуществлять фонд, в установленном порядке получивший лицензию, зарегистрировавший в уполномоченном федеральном органе страховые правила фонда , подавший в уполномоченный федеральный орган заявление о намерении осуществлять деятельность по обязательному пенсионному страхованию в качестве страховщика и соответствующий требованиям, установленным пунктом 2 настоящей статьи.

2. На момент подачи в уполномоченный федеральный орган заявления о намерении осуществлять деятельность по обязательному пенсионному страхованию в качестве страховщика фонд должен соответствовать следующим требованиям:

иметь опыт работы по осуществлению негосударственного пенсионного обеспечения не менее двух лет ;

иметь опыт одновременного ведения не менее пяти тысяч именных пенсионных счетов участников в течение не менее одного года с 1 января 2004 года , а с 1 июля 2009 года - не менее 20 тысяч именных пенсионных счетов;

иметь величину денежной оценки имущества для обеспечения уставной деятельности фонда с 1 января 2005 года не менее 30 миллионов рублей, а с 1 июля 2009 года - не менее 50 миллионов рублей;

в целях обеспечения защиты прав участников иметь совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда, внесенный в фонд денежными средствами, в размере не менее 3 миллионов рублей со дня введения в действие настоящего Федерального закона , а с 1 января 2005 года - не менее 30 миллионов рублей;

не иметь актуарного дефицита по результатам актуарного оценивания в течение не менее последних двух лет деятельности;

не иметь фактов приостановления действия лицензии в течение последних двух лет деятельности.

Как видно, дополнительными требованиями по сравнению с получением обычной лицензии являются: регистрация страховых правил фонда; требование к совокупному вкладу учредителей в размере 3 млн. рублей уже с момента вступления в силу новой редакции Закона «О НПФ» (то есть с 14.01.2003), а не на момент подачи документов; двухлетний опыт работы; опыт ведения не менее 5000 пенсионных счетов; отсутствие санкций и актуарного дефицита в течение двух лет. Последние четыре требования заведомо невыполнимы для только что созданного фонда, - иначе говоря, одним из условий допуска в систему ОПС является определенный стаж и положительный опыт работы. В случае соответствия заявителя всем указанным параметрам регулятор (Инспекция НПФ) должна зарегистрировать его заявление и тем самым включить его в состав участников системы ОПС.

Б. Деятельность на рынке: взаимодействие с клиентами (контрагентами)

С момента получения лицензии НПФ может заключать пенсионные договоры (ПД), а с момента регистрации в качестве страховщика по ОПС - договоры обязательного пенсионного страхования. В отличие от ПИФ и АИФ, этот аспект деятельности НПФ практически не подлежит какому-либо специфическому регулированию: не существует ни требований к технологии заключения договоров (в случае ПИФа заключать договор может либо УК, либо агент - юридическое лицо с лицензией брокера, в случае НПФ - как сам НПФ, так и любое другое лицо, заключившее с ним договор поручения или комиссии), ни требований к сроку или порядку уплаты взносов по ПД (это полностью определяется договором), ни к формированию какого-либо минимального объема привлеченных средств, ни к соотношению собственных и привлеченных средств. От НПФ требуется лишь сдавать отчетность в регулирующий орган, где отражаются различные количественные параметры: число заключенных договоров, число открытых счетов, суммы поступивших взносов и т.п. (в случае с договором ОПС необходимо также уведомлять о заключенных договорах Пенсионный Фонд России).

Насколько правильна такая ситуация? Она является следствием низкой степени стандартизации в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, но вместе с тем и ее причиной: в отсутствие нормативных требований каждый фонд может изобретать собственные технологии работы, по-своему выстраивать договорные отношения с клиентом, самостоятельно развивать риск-менеджмент и т.д. По мере развития рынка неизбежно встанет вопрос о необходимости стандартизации пенсионных продуктов НПФ для обеспечения их массового продвижения, и эту задачу придется решать либо регулирующим органам, либо СРО.

Заметим, что между пенсионным договором и договором ОПС есть определенные различия. Так, договоры ОПС должны соответствовать общему для всех фондов Типовому договору, утверждаемому Правительством, так что различаться они могут лишь минимально, а внутри одного НПФ все договоры ОПС со всеми клиентами должны быть стандартными (он квалифицируется как договор присоединения). Напротив, пенсионные договоры, если НПФ того захочет, можно сделать разными для разных клиентов, хотя у них в любом случае будет общий каркас - набор условий, зафиксированных в Пенсионных правилах фонда.

Законодатель по-разному определил для этих договоров момент вступления в силу. ПД, судя по всему, является консенсуальным договором и вступает в силу с момента достижения сторонами согласия по его существенным условиям, а к реальной уплате взносов его действительность не привязана: можно заключить договор и не платить взносы достаточно долго, если только это предусмотрено договором. Напротив, договор ОПС является реальным и вступает в силу с момента перечисления в НПФ суммы пенсионных накоплений гражданина, который его выбрал. Однако это перечисление осуществляет никак не сам клиент, а третье лицо - либо ПФР, либо другой НПФ, клиентом которого он прежде являлся. Ни гражданин, ни НПФ, с которым он заключает договор, не могут эффективно повлиять на действия этого третьего лица. Этот вопрос нуждается в более четком регулировании.

Следует подробнее остановиться на типологии пенсионных схем, используемых НПФ. Существуют различные способы их классификации - в зависимости от твердости обязательств фонда, от степени фондирования, от наличия или отсутствия элементов страхования, от возможности наследования, и т.д. Наиболее известная классификация делит все пенсионные схемы на два больших класса: «схемы с установленными взносами» (defined-contributions schemes, DC) и «схемы с установленными выплатами» (defined-benefits schemes, DB). При этом закон не дает легального определения этих терминов, а специалисты расходятся во мнениях о том, как именно их следует разграничивать. Наиболее распространенной является следующая трактовка:

– В случае схемы с установленными взносами фонд и вкладчик оговаривают ориентировочный размер пенсионных взносов, их продолжительность и периодичность (при этом обычно не запрещается вносить больше, чем обещано), но фонд не берет на себя конкретных обязательств по выплате определенных пенсионных сумм . Размер пенсии (в увязке с ее периодичностью и продолжительностью выплат) будет определен в момент наступления пенсионного основания исходя из суммы средств, фактически накопленных на счете участника к этому моменту (пенсионные взносы плюс инвестиционный доход). Следовательно, до момента назначения пенсии риски несет участник .

– В случае схемы с установленными выплатами фонд берет на себя обязательство при соблюдении вкладчиком определенного графика платежей (сумма, срок, периодичность) по пенсионным взносам с момента наступления пенсионного основания выплачивать участнику заранее известную сумму . В этом случае риски несет сам фонд . Однако в условиях российской неопределенности это малопривлекательно для НПФ, и в некоторых схемах с установленными выплатами они могут перекладывать риски на вкладчика .

С точки зрения распределения рисков представляется потенциально опасной ситуация, когда один и тот же фонд работает с разными клиентами как по DС-схемам, где риски несет клиент, так и по DВ-схемам, где рискует сам НПФ; в частности, при невозможности расплатиться по своим твердым обязательствам, возникшим из DВ-схем, фонд может оказаться вынужден использовать средства клиентов по DС-схемам. Возможным способом предотвращения таких коллизий является либо запрет на совмещение DВ-схем и DС-схем в рамках одного фонда, либо установление нормы, запрещающей обращать взыскание по обязателдьствам, возникшим из одной схемы, на пенсионные резервы, обеспечивающие обязательства по другим схемам.

По индивидуальным пенсионным договорам DB-cхемы применяются редко, а когда применяются - фонды, чтобы снизить свой риск, закладывают в свои расчеты заведомо низкую актуарную доходность[107] . Чаще такие схемы используются российскими НПФ в отношениях с предприятиями, т.е. они описывают целую пенсионную программу предприятия. В рамках таких программ, особенно если фонд корпоративный, перекладывание риска на вкладчика не выглядит предосудительным, но оно должно быть ясно и четко выражено в договоре или пенсионных правилах. Для этого НПФ может, например, указывать, что окончательный размер пенсии (как будто бы уже определенный в договоре!) может корректироваться исходя из фактического размера пенсионных накоплений на счете вкладчика (участника); НПФ может предусмотреть свое право при ухудшении финансового положения потребовать с вкладчика уплаты дополнительных взносов либо уменьшить размер пенсии участнику по сравнению с первоначально согласованным, и др. Законодательство не стесняет фонды в определении таких условий пенсионных договоров. К сожалению, какая бы то ни было статистика, позволяющая оценить популярность таких «гибких» пенсионных схем, не ведется.

Еще одна нерешенная сегодня проблема - это фондирование пенсионных схем. Под фондированием понимается внесение вкладчиком в фонд той суммы, за счет которой предполагается в будущем выплачивать пенсии. Для схем с установленными взносами полное фондирование естественно: только та сумма, которую клиент внес, может попасть на его счет, и обязательства фонда перед ним заведомо равны этой сумме (плюс начисленный инвестиционный доход). Схемы же с установленными выплатами могут быть фондированы частично: если у вкладчика сейчас нет денег или нет возможности платить, то он может по согласованию с фондом задержать текущий платеж и заплатить побольше денег в будущем, выполнив свои обязательства в целом. Сегодня никаких нормативно установленных лимитов для степени фондирования схем в России не существует[108] , и фонды могут по своему усмотрению предоставлять вкладчикам отсрочки по платежам, будучи ограничены только необходимостью сводить бездефицитный актуарный баланс.

Почему возможность недофондирования важна для предприятий? Дело не только в том, что часть вкладчиков находится в трудном финансовом положении, но и в налоговых проблемах. При работе с солидарными счетами предприятие, осуществляющее пенсионную программу, ограничено в своих платежах налоговыми барьерами: напомним, что на себестоимость (точнее, на уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль) оно может относить пенсионные взносы в размере не свыше 12% от фонда оплаты труда. Поэтому вполне возможна ситуация, когда вкладчик, имеющий большую численность работников и продекларировавший масштабную пенсионную программу, в действительности перечисляет в НПФ суммы, достаточные для фондирования пенсий только тех сотрудников, которые уходят на пенсию в текущем году (или в ближайшие 2-3 года), а фондирование остальных оставляет «до лучших времен». И это «временное ограниченное недофондирование» не регулируется никем и никак.

Ущемляет ли это интересы участников? Не обязательно, но возможно: к моменту выхода конкретного человека на пенсию может оказаться, что денег на его пенсию у НПФ на самом деле нет - и неизвестно, с кем ему разбираться: с фондом или с работодателем. Кроме того, в результате искажается истинное соотношение активов и обязательств как у фонда, так и у вкладчика. Нам представляется, что нефондируемые схемы необходимо начинать регламентировать, хотя бы постепенно, - например, ограничивать «недофондирование» определенной долей от пенсионных резервов. Еще более благоразумно было бы секъюритизировать такого рода задолженность, т.е. обязать вкладчиков выпускать на сумму недовнесенных взносов собственные векселя и передавать их фондам (правда, здесь возникают налоговые проблемы).

Следующий этап деятельности НПФ на рынке - инвестирование собранных средств. Установлены разные требования к операциям со средствами, привлеченными в рамках добровольного негосударственного пенсионного обеспечения (к ним применяется термин «пенсионные резервы»), и к операциям со средствами, полученными в рамках ОПС (они именуются «пенсионными накоплениями»), которые должны обособленно инвестироваться и обособленно учитываться. Детальный анализ требований к составу и структуре активов НПФ при инвестировании выходит за рамки настоящей работы[109] , однако несколько существенных моментов необходимо отметить.

*) При инвестировании пенсионных накоплений НПФ не имеют права приобретать какие-либо активы самостоятельно - они должны передавать все средства в доверительное управление управляющим компаниям; их инвестиционная декларация ограничена тем же набором инструментов и теми же требованиями к структуре активов, которые установлены для УК, управляющих «инвестиционными портфелями пенсионных накоплений» на основании Закона № 111-ФЗ (см. ниже). При размещении пенсионных резервов степень свободы у НПФ существенно выше: во-первых, больше выбор инструментов (допускаются векселя, недвижимость, некотируемые акции и облигации, паи ПИФ), во-вторых, часть инструментов (государственные, субфедеральные и муниципальные ценные бумаги, банковские вклады и недвижимость) НПФ могут приобретать сами, без посредства управляющей компании.

*) Как в рамках ОПС, так и в рамках НПО фонды обязаны пользоваться услугами специализированного депозитария, который хранит (учитывает) активы НПФ и контролирует законность действий УК и НПФ. Разница в том, что при операциях со средствами пенсионных накоплений (ОПС) спецдепозитарий должен осуществлять предварительный контроль и имеет право запретить сделку, которая нарушает законодательство или документы самого фонда, тогда как при операциях с «добровольными деньгами» (НПО) он осуществляет только последующий контроль - то есть, обнаружив нарушение, сообщает об этом нарушителю с требованием исправить его, а также уведомляет регулятора.

*) НПФ обязан ежегодно проходить аудиторскую проверку и актуарное оценивание, что должно повышать его финансовую надежность.

В. Взаимодействие с собственниками, регулирование собственников

Значительная специфика НПФ в этой области связана с их некоммерческим статусом. Строго говоря, с формальной точки зрения называть учредителей НПФ «собственниками» нет никаких оснований - они не являются не только собственниками имущества фонда, но и не имеют по отношению к НПФ даже обязательственных прав, подобных правам акционера (на доход, на ликвидационную стоимость), и даже их права на участие в управлении фондом основываются не на законе, а не уставе (!).

Такая ситуация искажает реальную систему стимулов и интересов в сфере негосударственного пенсионного обеспечения. Понятно, что когда учредители создают фонд, вносят в него средства («совокупный вклад учредителей»), тратят силы, время и деньги на его запуск, - они на самом деле преследуют какие-то вполне определенные цели: получить финансовый институт, который сможет удовлетворять их потребности в осуществлении социальной и кадровой политики, приобрести источник «длинных денег», наконец, просто получать доход от его функционирования. Понятно, что фонд обычно функционирует более эффективно, если и учредители, и менеджеры рассматривают его как бизнес, а не как благотворительную забаву. Однако некоммерческая форма фонда не позволяет ни открыто генерировать и распределять прибыль, ни оценивать качество работы менеджеров через критерии рентабельности. Она также крайне осложняет выход из бизнеса, поскольку у учредителя де-юре нет ни «доли в НПФ», ни каких-либо имущественных прав по отношению к НПФ, которые могли бы стать объектом перепродажи.

Еще одним следствием является отсутствие внятной системы корпоративного управления в НПФ. Согласно действующему законодательству,[110] структура органов управления НПФ и контроля за его деятельностью включает Совет фонда, исполнительный орган (единоличный либо единоличный и коллегиальный), Попечительский совет и ревизионную комиссию.

Органа, аналогичного собранию акционеров (участников) хозяйственного общества для НПФ не предусмотрено. Высшим органом является Совет фонда (СФ), но ни механизм его формирования, ни его полномочия в законе не отражены: эти вопросы законодателем отданы в компетенцию устава НПФ. На практике СФ обычно формируется из представителей учредителей фонда, но уставы разных НПФ допускают широкое разнообразие механизмов его формирования, смены членов, порядка принятия решений и т.п.; кроме того, многие вопросы могут быть конкретизированы в «Положении о СФ», которое принимается и изменяется тем же самым СФ. Следовательно, вступая в состав учредителей фонда, новый учредитель не может на основании закона сколько-нибудь полно оценить свои права по участию в управлении фондом, - эти права могут быть определены только из устава и Положения о СФ.

Исполнительный орган создается для оперативного управления деятельностью фонда и, по логике, играет подчиненную роль по отношению к СФ. Его полномочия определяются уставом и Положением об исполнительном органе (которое утверждает тот же СФ), причем никаких попыток законодательного разграничения полномочия СФ и исполнительного органа не существует. На практике это может приводить к «перекосам» в корпоративном управлении фондом как в сторону СФ, так и в сторону исполнительного органа.

Совсем неопределенный статус имеет Попечительский совет (ПС). Согласно ст. 31 Закона «О НПФ», этот орган создается «в целях надзора за деятельностью фонда и защиты интересов вкладчиков и участников», причем в него должны включаться «полномочные представители вкладчиков, участников и застрахованных лиц, которым при принятии решений принадлежит не менее половины голосов». Теоретически демонстрируется забота об интересах клиентов НПФ, однако Закон не дает ПС никаких реальных полномочий, ограничиваясь следующей отсылкой: «Порядок формирования и полномочия попечительского совета определяются уставом фонда и положением о попечительском совете, утверждаемым советом фонда». Иными словами, орган, который должен осуществлять надзор за деятельностью НПФ, оказывается сам подконтролен высшему органу НПФ и может им быть сменен в случае конфликта. В результате ПС в нынешних условиях превращается в декоративный орган, не способный реально защищать права вкладчиков и участников. Во многих НПФ ПС вообще не сформирован или сформирован только формально.

На наш взгляд, в нынешнем виде ПС лишен смысла и во всяком случае не может называться «органом фонда». Для того, чтобы наполнить его статус реальным содержанием, необходимы серьезные новации в законодательстве - а именно, на уровне закона необходимо определить:

– порядок формирования ПС и внесения изменений в его состав (в частности, те или иные механизмы выборности со стороны вкладчиков и/или участников),

– полномочия ПС в части контроля и надзора за деятельностью исполнительного органа фонда,

– обязательность согласования с ПС некоторых документов и процедур (например, Правил фонда, годового отчета фонда, реорганизации фонда - список необходимо обсуждать),

– обязанность исполнительного органа фонда предоставлять информацию ПС по его запросу,

– обеспечение финансирования деятельности ПС (не обязательно в форме выплаты вознаграждения его членам, - но хотя бы на содержание небольшого собственного аппарата, не зависящего от исполнительного органа, на проведение независимых экспертиз и т.п.).

Отметим, что многие из описанных неурядиц в области корпоративного управления НПФ отпали бы сами собой при переходе к функционированию НПФ в форме коммерческой организации - проще всего, хозяйственного общества.

Учредители не несут ответственности по обязательствам НПФ. Существует точка зрения, что на них следовало бы возложить субсидиарную ответственность по обязательствам фонда перед клиентами, но, на наш взгляд, в условиях некоммерческой формы НПФ это абсолютно неприемлемо - при таком подходе учредители просто разбегутся. Однако, если допустить возможность создания НПФ в виде коммерческих организаций, то можно обсуждать вопрос о наложении на их учредителей некоторых дополнительных обязанностей, подобно тем, что возлагаются законом на учредителей и собственников коммерческих банков.

Г. Выход из рынка

Прекратить свою деятельность в добровольном порядке для НПФ проблематично: дело в том, что заключаемые им договоры являются долгосрочными, а расторжение их в одностороннем порядке со стороны фонда законодательством не предусматривается (хотя в пенсионном договоре такую возможность можно предусмотреть; в договоре ОПС это вообще не допускается). Не может НПФ и самоликвидироваться: согласно Гражданскому кодексу, некоммерческая организация в форме фонда может быть ликвидирована только в судебном порядке. Разумеется, в случае банкротства НПФ он будет ликвидирован через суд, но эта ситуация «выхода с рынка» не является нормальной.

Учредители НПФ могут выйти из бизнеса, передав свои права по отношению к фонду (напомним, что сама структура этих прав юридически непонятна) другому лицу. В большинстве случаев эти сделки непрозрачны и не поддаются полноценному правовому анализу; оформление таких трансакций может сильно варьировать.

6.3.2.3. Надзор за выполнением правил

А. Мониторинг

НПФ сдают отчетность в Инспекцию НПФ в нескольких различных форматах: оперативную (ежемесячную), и специальную (квартальную и годовую). Состав форм отчетности НПФ, используемых в настоящее время, установлен Приказами Инспекции от 04.02.2004 № 8 «Об отчетности негосударственных пенсионных фондов за 2003 год и инструкции по ее заполнению», а также от 11.02.2004 № 11 «Об оперативной отчетности негосударственных пенсионных фондов». Всего же за девять лет своей работы Инспекция приняла более 20 приказов, касающихся отчетности НПФ, при этом, естественно, менялись и формы составляемой отчетности, и требования к ее содержанию.

Общий объем данных, поступающих в Инспекцию, весьма велик, однако техническая возможность эффективно обработать всю эту информацию ограничена численностью сотрудников Инспекции - 23 человека на 284 фонда.

Кроме получения отчетности, Инспекция вправе проводить проверки деятельности НПФ - как комплексные, так и целевые, как плановые, так и (при необходимости) внеплановые. Целью проверок являются контроль за выполнением фондами законов и других нормативных правовых актов; за законностью финансовых и хозяйственных операций; за обеспечением сохранности и целевого использования материальных и денежных средств; за состоянием бухгалтерского учета и отчетности. Требования к проведению проверок утверждены Приказом Инспекции НПФ от 18.09.2001 № 119.

Б. Контроль по отклонениям

Действующая нормативная база не содержит алгоритмов, в соответствии с которыми Инспекция должна осуществлять дополнительный контроль за НПФ, допускающими те или иные отклонения. На практике Инспекция может запросить дополнительные документы или провести внеплановую проверку фонда как при наличии жалоб на фонд со стороны его клиентов или иных заинтересованных лиц, так и в случае резких изменений тех или иных показателей его деятельности, выявленных при анализе его регулярной отчетности. С другой стороны, причиной санкций могут быть только явные нарушения требований законов и иных нормативных правовых актов; если же проверка обнаруживает снижение финансовой устойчивости фонда, ведение рискованной инвестиционной политики, ухудшение актуарного баланса и т.п. без нарушения законодательства, то Инспекция может только дать рекомендации по исправлению положения, но не может предъявить соответствующих требований.

В этой связи нельзя не отметить отсутствие системы финансовых нормативов для НПФ, аналогичной системе банковских нормативов. В 1995-1999 гг. подобные нормативы существовали (они были утверждены Приказом Инспекции от 15.12.1995 № 90). Нормативов было всего три: «норматив соответствия инвестиционной деятельности» (по сути, оценка рискованности вложений); «норматив достаточности средств управляющей компании» и «норматив соотношения активов Фонда и его обязательств», причем рассчитывались они достаточно примитивно, но их можно было считать первым шагом к выстраиванию более комплексной и научно обоснованной системы.

В настоящее время соблюдение указанных нормативов не требуется, и единственным нормативом в жизни НПФ является «нормативный размер страхового резерва» - не менее 5% и не более 25% процентов от величины резервов покрытия пенсионных обязательств. Однако ценность этого показателя незначительна, поскольку ни само понятие страхового резерва, ни требования к его формированию и использованию в настоящее время не определены достаточно четко. Существуют также ограничения по риску при размещении средств пенсионных резервов (в «объекты вложения повышенного риска и в рискованные объекты вложения» должно вкладываться суммарно не более 40% стоимости размещенных пенсионных резервов фондов, а в «рискованные объекты вложения» - не более 20%), но они малоэффективны, поскольку сами фонды определяют, какие объекты инвестирования к какой группе риска отнести.

В. Возможности унификации надзорных требований

На сегодняшний день система требований к НПФ, в том числе система их отчетности, довольно сильно отличается от регулирования других институтов коллективного инвестирования (прежде всего ПИФ), с одной стороны, и от регулирования страховых компаний, - с другой стороны. Для унификации этих требований необходимо прежде всего теоретически определиться в вопросе о том, к каким финансовым институтам ближе НПФ (в том числе по своему правовому статуса и экономическому предназначению), и какова должна быть мера государственного вмешательства содержание их деятельности.

6.3.2.4. Правоприменение

А. Административные санкции

Согласно пункту 3 статьи 34 Закона «О НПФ», уполномоченный федеральный орган имеет два основных рычага воздействия на нарушителей:

«выдает в пределах своей компетенции предписания субъектам отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о формировании средств пенсионных резервов и средств пенсионных накоплений, размещении средств пенсионных резервов и об инвестировании средств пенсионных накоплений;

приостанавливает на срок до шести месяцев действие лицензии фонда на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию в случае нарушения фондом лицензионных требований и законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы негосударственного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования».

Закон «О НПФ» не предоставляет УФО (вплоть до последнего времени эти функции фактически осуществляет Инспекция НПФ) права отзывать у фондов лицензии - для этого необходимо обращение в суд. Строго говоря, такова общая логика Федерального закона от 08.08.2001 № 128 «О лицензировании отдельных видов деятельности». Но из-под действия этого закона выведено лицензирование кредитных организаций, страховой деятельности и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, и там регуляторы имеют право отзывать лицензии самостоятельно, без суда; по сравнению с другими регуляторами финансовых рынков УФО НПФ выглядит лишенным достаточно важного полномочия.

Закон «О НПФ» не предоставляет УФО права налагать на нарушителей административный штраф, не содержится таких норм и в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Б. Обращение в суд

Лишить лицензии фонд, нарушающий нормативные требования и интересы клиентов, можно только в судебном порядке. Один путь - Инспекция НПФ должна доказать в суде, что «нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации», Другой путь - если лицензия была приостановлена по одному из предусмотренных для этого оснований, и в срок, предоставленный лицензиату на исправление нарушений (не более 6 месяцев) он не сумел их исправить.

Однако отзыв лицензии еще не означает ликвидации фонда (в отличие от банка). Детального описания последствий аннулирования лицензии в законодательстве нет (!), нопо сложившейся практике это означает только запрет на привлечение новых клиентов; выполнять же взятые на себя обязательства фонд не только может, но и обязан. Поэтому известны случаи «спящих фондов», которые после отзыва лицензии продолжали работать уже вне контроля Инспекции НПФ.

Ликвидация же НПФ возможна только в судебном порядке, поскольку такое требование установлено статьей 119 Гражданского кодекса РФ для всех некоммерческих организаций, созданных в форме фонда:

«2. Решение о ликвидации фонда может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц.

Фонд может быть ликвидирован:

1) если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна;

2) если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены;

3) в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных уставом;

4) в других случаях, предусмотренных законом.»

Добровольная ликвидация фонда не предусмотрена.

Таким образом, и в случае нарушения фондом законодательства, и в случае фактического прекращения его деятельности (не говоря уже о банкротстве), для его ликвидации необходимо обращение в суд - либо со стороны регулятора, либо со стороны клиентов, либо со стороны учредителей, либо со стороны других государственных органов (например, налоговых органов).

Глава 7. Государственное участие на финансовых рынках.

7.1. Секъюритизация как инструмент повышения надежности финансовых операций

7.1.1. Понятие секъюритизации. Классификация секъюритизируемых активов и схем секъюритизации

Все определения термина «секъюритизация» сводятся к двум группам: в первой - делается акцент на процесс трансформации неликвидных активов (обязательств) в высоколиквидные, во второй – основное внимание уделяется обеспеченности новых «производных» инструментов, в то время как именно сочетание этих двух свойств делает секъюритизацию уникальным механизмом функционирования целого сегмента современного финансового рынка. В нашем понимании оба свойства являются существенными, поэтому наше определение соединяет их: секъюритизация – это процесс трансформации неликвидных активов (обязательств) в высоколиквидные инструменты (ценные бумаги), обеспеченные определенными активами . Активы, служащие обеспечением и, так сказать, лежащие в основе схем секъюритизации, будем называть секъюритизируемые активы. Лиц, покупающих ценные бумаги, получившиеся в результате секъюритизации, определим как конечных инвесторов.

Выпуск ценных бумаг, обеспеченных ипотекой (Mortgage-Backed Securities, MBS) в США стал первым опытом успешной секъюритизации. Ценные бумаги, обеспеченные ипотекой, выпускаются, как правило, ипотечными ассоциациями, функционирующими как государственные агентства или пользующимися государственной поддержкой (в том числе государственными гарантиями). Такие ассоциации принимают к рассмотрению от ипотечных банков и ипотечных агентств пулы ипотек, по которым могут быть предоставлены гарантии ассоциации. Пулы ипотек также могут быть выкуплены ассоциациями, и в этом случае осуществляется эмиссия долговых ценных бумаг данных ипотечных ассоциаций. Более общим случаем являются ценные бумаги, обеспеченные пулом активов (Asset-Backed Securities, ABS), генерирующих, как правило, предсказуемый поток денежных средств и созданных банками или иными кредитными организациями. Примером подобных активов могут служить поступления по кредитным карточкам, поступления по торговым сделкам или выплаты по кредитам на покупку автомобиля.

Таким образом, в основе классификации секъюритизированных активов лежит самая обычная классификация активов с поправкой на то, что поддается секъюритизации с точки зрения экономического смысла, а что нет. В результате получаем список активов[111] , представляющих интерес для оригинаторов схем секъюритизации и находящий спрос со стороны конечных инвесторов:

1) Ипотечные кредиты, кредиты на улучшение условий проживания, кредиты на стандартные виды проживания (стандартные пакеты кредитов, привязанные к стандартным типам жилищ).

2) Кредиты на неотложные нужды (без уточнения предмета покупки).

3) Автомобильные кредиты.

4) Кредиты мелкому бизнесу.

5) Студенческие кредиты.

6) Будущие периодические платежи (поступления на кредитные карты, включая зарплату, поступление дивидендных и процентных платежей, поступление абонентской платы и любых других видов плат, например, доходы от эксплуатации автомобильных дорог, будущие коммунальные платежи, периодические платежи от лизинга, поступления от продажи дисков, лотереи и т.п.).

7) Иные права требований, в т.ч. дебиторская задолженность.

Что получается на выходе, после секъюритизации разнообразных активов?

Круг инструментов на выходе значительно уже: в основном, облигации. Встречаются паи фондов, но они менее популярны.

Основную же смысловую нагрузку имеет не раздельное рассмотрение активов, которые секъюритизируются, и не рассмотрение инструментов, которые получаются на выходе и торгуются среди конечных инвесторов, а так называемые схемы секъюритизации, включающие:

– многочисленных участников схемы;

– правовые и договорные отношения между ними;

– механизмы страхования рисков каждого из участников.

Многообразие, с одной стороны, и безрисковость схем секъюритизации в целом, с другой стороны, могут характеризовать степень развития финансовых рынков и даже экономик в целом.

Если рассматривать фактор времени, то все схемы секъюритизации можно разбить на 2 типа: в первый тип включаются схемы, в которых секъюритизируются уже существующие активы (обязательства), ко второму типу причисляются схемы, в которых ценные бумаги выпускаются под будущие активы. В приведенном выше списке активов активы под номером 6 являются примером таких будущих секъюритизируемых активов.

Приведем примеры схем секъюритизации первого и второго типа.

7.1.1.1. Классическая схема MBS

Это пример первого типа. MBS являются по своей природе портфелем закладных, и конечные инвесторы этого инструмента получают все те преимущества, которые получает инвестор, покупающий портфель какого-либо класса активов, перед инвестором, вкладывающим средства лишь в один инструмент определенного класса: снижение риска за счет диверсификации, стабилизацию текущих потоков доходов и т.д. Успех MBS обусловлен необходимостью такого инструмента для тех инвесторов, которые не желают вкладывать свои средства непосредственно в закладные.

Центральным звеном системы ипотечного кредитования в США, выступают ипотечные ассоциации. Они выполняют двоякую роль:

– выступают в качестве гарантов по обязательствам ипотечных банков;

– выступают в качестве эмитентов ценных бумаг, обеспеченных пулами ипотек (MBS).

В случае выпуска ценных бумаг возникает двухступенчатое гарантирование: ценные бумаги, эмитированные ипотечными ассоциациями, обеспечиваются пулом ипотек, а каждый пул ипотек, в свою очередь, опирается на обязательство заемщиков по ипотечным кредитам выплачивать процентные платежи и основную сумму долга, обеспеченное недвижимостью, на покупку которой был взят кредит. Несмотря на кажущуюся зыбкость такой конструкции, данное обеспечение признается весьма надежным. Этому способствуют следующие факторы, повышающие надежность:

– Конечное обеспечение - недвижимость, являющаяся, как правило, активом первой необходимости для заемщика по ипотеке.

– На каждом этапе выстраивания отношений между конечными инвесторами и конечными заемщиками присутствует страхование обязательств.

– Объединение ипотечных кредитов в пулы порождает диверсификацию обязательств, способствующую снижению риска инвестора путем распределения возможных убытков среди большого количества инвесторов.

– На каждом шаге присутствует гарантия со стороны одного из участников системы, в конечном счете, как правило, опирающаяся на государственные гарантии.

Представим участников схемы секъюритизации MBS.


Рисунок 7.1

Организация, выпуск и размещение MBS .

В процессе организации, выпуска и размещения и выпуска MBS мы выделяем 7 этапов. Каждый этап несет разную смысловую нагрузку в общей схеме секъюритизации.

1 этап. Объединение в пул и стандартизация (Pooling & Standardization). Первым этапом секъюритизации ипотек является непосредственно предоставление закладных оригинатором – учреждением, предоставившим ипотечный кредит. Оригинатором может выступать ипотечный банк, ипотечное агентство частная корпорация, федеральное агентство. Чаще всего в роли оригинатора выступает ипотечный банк. Далее происходит объединение разнородных ипотек в пул ипотек. При этом могут быть использованы закладные нескольких оригинаторов. Объединение имеет своей целью создание большого по объему портфеля обязательств, который мог бы заинтересовать крупных институциональных инвесторов. Величины сумм основного долга по закладным, объединяемым в пул, складываются и образуют сумму основного долга нового инструмента. Происходит стандартизация разрозненных (по сроку до погашения, по ставке дохода, по сумме долга, по географической привязке) долговых обязательств. Такая стандартизация позволяет более точно предсказывать денежные потоки из пула.

2 этап. Получение гарантий, повышение надежности (Guarantees & Credit Enhancing). За определенную плату полученный стандартный портфель долговых обязательств гарантируется федеральным агентством или другим институтом, чей кредитный рейтинг это может позволить. Гарантии могут покрывать несколько типов дефолтов. Получение гарантий повышает инвестиционную привлекательность ценных бумаг, которые выпускаются как требования к гарантированным денежным потокам из пула ипотек.

3 этап. Создание специального держателя и получение специального сертификата (Special Purpose Vehicle & Certificate ). Обязательным этапом в подготовке выпуска MBS является утверждение специального финансового инструмента и специального держателя Целью данного этапа является необходимость дистанцировать оригинаторов от пула ипотек. В частности, новый инструмент устроен таким образом, что банкротство одного оригинатора не отражается на надежности ценных бумаг, выпущенных на базе всего пула. Это условие является ключевым при получении кредитного рейтинга для новых MBS.

4 этап. Непосредственный выпуск MBS ( MBS Issuance ). На 4-ом этапе осуществляется непосредственно выпуск MBS. Выпускается глобальный MBS-сертификат – новая долговая ценная бумага с номинальной стоимостью, равной сумме сумм основного долга по всем закладным из пула. Сами закладные служат обеспечением новой долговой бумаги. Следует отметить, что в последнее время такие сертификаты все чаще и чаще оформляются не документарной бумагой, а виде электронной записи на счете. С 1986 года все MBS федеральных агентств выпускаются в бездокументарной форме.

5 этап. Присвоение кредитного рейтинга ( Obtaining Rating ). Рейтинговое агентство присваивает новым ценным бумагам кредитный рейтинг.

6 этап. Андеррайтинг финансовых посредников ( Underwriting ). Новые ценные бумаги MBS передаются на размещение финансовым посредникам.

7 этап. Конечное размещение ( Final Placement ). MBS размещаются финансовыми посредниками на рынке в портфели институциональных и розничных инвесторов. Таким образом каждому инвестору MBS опосредовано причитается доля в денежных выплатах по лежащим в основе MBS закладным пропорционально доле купленного им долевого сертификата. Каждый долевой сертификат имеет свой уникальный номер, при этом содержит обязательную ссылку на номер глобального сертификата.

Дополнительную устойчивость системе взаимных гарантий придает участие страховых компаний. Страхование обязательств, возникающих на разных уровнях цепочки обеспечения MBS, представляет собой отдельный сектор рынка страховых услуг в США. На этом рынке есть возможность обратиться как к государственному, так и к частному страховщику. Государственное страхование может предоставляться Федеральной жилищной администрацией[112] . Наиболее известной частной страховой компанией, специализирующейся на страховании ипотечных обязательств разного уровня, является Корпорация гарантирования и страхования ипотек (Mortgage Guaranty Insurance Corp, MGIC), имеющая отделения в большинстве штатов США. Страхование ипотечных кредитов осуществляется по нескольким направлениям:

– страхование невыплаты процентов по ипотечному кредиту;

– страхование потери источников доходов, за счет которых могли быть исполнены обязательства по ипотечному кредиту;

– страхование жизни заемщика, предполагающее погашение ипотечного кредита страховой компанией в случае смерти ипотечного заемщика и пр.

Действующие в области выпуска MBS системы взаимных гарантий предусматривают активное участие государства. Роль государства в данных системах не сводится к функциям гаранта по долговым ценным бумагам ипотечных агентств или ассоциаций. Данная функция является основной, но не единственной. Государство также является собственником отдельных институтов, выполняющих функции ипотечных ассоциаций. Государство определяет налоговую политику, при этом ряд ипотечных ассоциаций и ипотечных банков пользуются льготами по налогообложению. Государство также осуществляет жесткий контроль за деятельностью институтов ипотечного рынка.

Интерес представляет схема денежных потоков между участниками выпуска MBS. Мы условно разобьем ее на 10 этапов.


Рисунок 7.2

Финансовые потоки между участниками выпуска MBS .

1. Оптовый банк (Wholesale Bank) предоставляет ипотечному банку денежные средства в размере, достаточном для удовлетворения спроса клиентов ипотечного банка на заемные средства.

2. Ипотечный банк выдает ссуды потенциальным покупателям жилищ.

3. После выдачи определенного количества ссуд ипотечный банк объединяет выпущенные ипотеки в пул ипотек и обращается к одной из ассоциации, выпускающих MBS, с предложением выпустить MBS, обеспеченные данным пулом ипотек.

4. Ипотечный банк параллельно обращается к MBS-дилерам, заключая договоры на покупку будущих MBS.

5. MBS-ассоциация проводит анализ обязательств, объединенных в пул. Присваивает номер пулу ипотек. Если долговое обязательство оформляется в виде документарного сертификата договаривается с трансфер-агентом о регистрации документарного сертификата.

6. Ипотечный банк заключает договоры о покупке вновь созданных MBS MBS-дилерами.

7. Ипотечный банк осуществляет поставку (перерегистрацию) MBS дилерам, с которым подписаны соответствующие договоры, а MBS-дилеры оплачивают ипотечному банку сумму приобретенных MBS.

8. Ипотечный банк использует суммы, вырученные от продажи MBS, для покрытия его обязательств перед оптовым банком. Этот платеж по сути является возвратом обязательств по кредитной линии, предоставленной ипотечному банку оптовым банком. После этого, ипотечный банк вновь берет ссуды у оптовых банков и цикл повторяется.

9. MBS-дилер продают вновь выпущенные MBS своим клиентам, которые становятся владельцами секъюритизированных ипотек. Эти продажи являются источником средств, которые вновь проходят через цикл.

10. Конечные инвесторы в этой схеме - владельцы MBS - получают части основной суммы долга и процентные платежи по закладным, «проходящие» к ним от покупателей закладных сквозь весь цикл.

7.1.1.2 Классическая схема выпуска доходных облигаций

Другим примером (схема второго типа) успешно применяемой схемы секъюритизации являются доходные облигации (Revenue Bonds), которые выпускаются либо для финансирования муниципальных проектов, либо для финансирования предпринимательства, где эмитенты облигаций обеспечивают доход держателей облигаций за счет поступлений от действующих предприятий после завершения их строительства. Эмитент доходных облигаций обязывается выплатить основную сумму и процентный доход только в случае достижения определенного уровня дохода от конкретного проекта. При отсутствии дохода эмитент не обязан производить выплаты по облигациям.

Доходные облигации имеют различные варианты внутренней классификации, среди которых необходимо выделить классификацию с точки зрения формы и вида источников выплаты долга. Выделяются облигации, источником выплаты долга по которым служат платежи потребителями услуг, предоставляемых в результате реализации проектов, например за пользование коммунальными услугами, водой, электричеством (user fees), или же плата за пользование платными дорогами, автостоянками и т.д. (tolls, concessions, fees)[113] .

Например, распространенным источником погашения муниципальных облигаций служит аренда. Арендные платежи используются муниципалитетами для обхода ограничений на размер заимствования: в этом случае эмитентом ценных бумаг финансирующих строительства того или иного объекта выступает дочерняя некоммерческая организация муниципалитета, при этом ценные бумаги погашаются за счет платежей муниципалитета дочерней организации за аренду построенного сооружения. В целях обеспечения гарантии выплат по долгу такие облигации предусматривают создание специального фонда погашения (sinking fund), в котором эмитент постепенно накапливает сумму, необходимую для выплаты общей суммы долга.

На рынке муниципальных облигаций США именно доходные облигации (Revenue Bonds) инструментом одного из наиболее распространенных механизмов финансирования общественно-значимых проектов - облигаций, обеспеченных доходами от реализации проекта. При этом привлекается частный капитал, а обязательства накладываются на определенный орган власти или на конкретное учреждение, находящееся в собственности субфедеральных органов власти. В последние 20 лет на этом сегменте фондового рынка появились также различные модифицированные виды облигаций, выпускаемые для финансирования общественно-значимых проектов.

Ниже приводятся некоторые наиболее распространенные подвиды муниципальных доходных облигаций.

Гарантированные (или застрахованные) муниципальные облигации (Insured Bonds). Это облигации, имеющие гарантии, предоставляемые какой-либо третьей стороной и предусматривающие выплату основной суммы и процентов в полном размере и своевременно. Вследствие появления стороннего гаранта повышается качество облигаций. Третья сторона, по сути дела, создает источник дополнительного обеспечения, как правило, в форме страхового полиса, который распространяется на облигации в день осуществления выпуска и не подлежит отмене в продолжение всего срока обращения ценной бумаги.

Облигации рефинансирования, или рефондированные облигации (Refunded Bonds, Prerefunded bonds). Это в определенном смысле гибридные финансовые инструменты. Рефондированными облигациями являются облигации, которые первоначально могли быть выпущены как генеральные (General Bonds)[114] или доходные облигации (Revenue Bonds), но потом стали обеспечиваться дополнительными фондами, полученными из правительственных источников.

Облигации “под доход от промышленного проекта” (Industrial Revenue Bonds). Такие облигации выпускаются для финансирования строительства промышленного предприятия, которое сдается затем в аренду частной корпорации. Эмиссия таких облигаций является важным и действенным инструментом развития промышленной инфраструктуры региона.

Облигации “под специальный налог” (Special Tax Bonds). Эти облигации выпускаются под обеспечение какого-либо конкретного налога. Как правило, облигации этого типа обеспечиваются налогами трех видов: акцизными налогами (excise taxes), налогами на недвижимость (real estate or property taxes), и специальными налоговыми сборами (special assessments), которые взимаются с тех, для кого предназначается финансируемый с помощью таких обязательств проект, например, с тех, кто проживает в микрорайоне на котором муниципалитетом устанавливается новая канализационная система или проводятся иные работы. Примером special tax bonds могут служить выпуск облигаций, обеспечиваемых налогом на бензин, который взимается для их погашения.

Облигации со смешанным обеспечением (Double Barelled Bonds). Это облигации, выпускаемые под доход от проекта, которым могут быть предоставлены в дополнение бюджетные гарантии эмитента, аналогичные гарантиям, характерных для облигаций под общее обеспечение. Облигации со смешанным обеспечением обычно выпускаются для финансирования проектов, которые не только приносят доход, но и отвечают интересам всего населения юрисдикции, например, для строительства водопровода или канализации. Наличие муниципальных гарантий позволяет снижать стоимость заимствований, тогда как смешанный характер обеспечения облигаций приводит к их исключению из общего объема задолженности эмитента по обязательствам «с общим обеспечением», на которую распространяется лимит.

Жилищные облигации (Home-loan Bonds). Выпускаются для финансирования строительства жилья для семей с низкими и средними доходами и для семей, покупающих частный дом впервые. обычно средства передаются в кредит застройщику, который, взимая арендную плату с жильцов или же продавая построенное жилье, выплачивает свой долг муниципалитету (штату), а тот, в свою очередь, инвесторам. С помощью этих облигаций в США профинансировано более 1 млн. кредитов для семей, покупающих дом частный дом впервые, и более 900 тыс. единиц доходного жилья.

При классификации облигаций полезно также рассмотреть критерий степени налогооблагаемости. Среди различных видов доходных облигаций присутствуют доходные облигации, финансирующие создание объектов бюджетной сферы (например: школы, больницы). Также присутствуют облигации, посредством которых финансируются коммерческие объекты (например, водопровод, канализация, аэропорты). Все доходные облигации, финансирующие объекты бюджетного сектора, имеют безналоговый статус, тогда как для облигаций, финансирующих объекты коммерческого сектора, входящих в класс «облигациями промышленного развития» (Industrial Revenue Bonds), льготы по налогообложению предоставляются лишь при их соответствию определенным критериям.

7.1.2. Роль секъюритизации в проектах с участием государства

Рассмотрим сначала количественный аспект. В макроэкономической статистике роль секъюритизации именно в проектах с участием государства не просматривается, но общий масштаб секъюритизированных инструментов, как по объему эмиссий, так и по объему ценных бумаг в обращении, впечатляет. Проследим это на примере США.

Таблица 7.1

Структура долгового рынка США, млрд. долл. США

1990 год

1990

в %

1995 год

1995

в %

2000 год

2000

в %

2001 год

2001

в %

2002 год

2002

в%

По объему эмиссий

Всего

2907

100

6868

100

12745

100

16487

100

16872

100

Ценные бумаги Казначейства США

1531

52,7

2331

34,0

2038

16,0

2743

16,6

3812

22,6

Ценные бумаги федеральных агентств

637

21,9

3531

51,4

8746

68,6

10496

63,7

9236

54,7

Муниципальные облигации

163

5,6

198

2,9

241

1,9

343

2,1

431

2,6

Ипотечные облигации (MBS)

378

13,0

348

5,0

709

5,6

1672

10,1

2313

13,7

Ценные бумаги на активах (ABS)

50

1,7

143

2,1

387

3,0

426

2,6

485

2,9

Корпоративные облигации

149

5,1

317

4,6

625

4,9

807

4,9

594

3,5

По объему ценных бумаг в обращении

Всего

7434

100

11229

100

17056

100

18588

100

20155

100

Ценные бумаги Казначейства США

2196

29,5

3307

29,5

2967

17,3

2968

15,9

3205

15,9

Ценные бумаги федеральных агентств

435

5,9

845

7,5

1852

10,9

2143

11,5

2359

11,7

Муниципальные облигации

1184

15,9

1294

11,5

1568

9,2

1685

8,8

1795

8,9

Ипотечные облигации (MBS)

1024

13,8

2352

20,9

3565

20,9

4126

22,1

4705

23,3

Ценные бумаги на активах (ABS)

87

1,2

316

2,8

1072

6,3

1281

7,0

1543

7,7

Инструменты денежного рынка

1157

15,6

1177

10,5

2661

15,6

2567

14,2

2551

12,7

Корпоративные облигации

1350

18,1

1938

17,3

3372

19,8

3818

20,5

3997

19,8

Источник . US Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 2003. № таблицы 1195.

В структуре долгового рынка США за последние неполные 20 лет видна тенденция роста доли ценных бумаг федеральных агентств, корпоративных облигаций и ценных бумаг, основанных на активах, за счет снижения доли ценных бумаг Казначейства и муниципальных ценных бумаг.

Введенные нами выше определения ABS и MBS было основаны на использовании критерия «какой актив в процессе секъюритизации «породил» ценные бумаги». Если рассмотреть другой критерий - «для чего имела место секъюритизация» или, другими словами, цель секъюритизации, то можно выделить еще один важный класс инструментов – облигации, используемые для финансирования общественно-важных проектов. Единой мировой трактовки этого класса финансовых инструментов пока не сложилось. Тем не менее, наиболее часто используемый термин в этом случае – проектные облигации (Project Bonds). Кроме того, употребляются и другие термины: инвестиционные облигации (Investment Bonds), облигации развития (Development Bonds), промышленные проектные облигации (Industrial Project Bonds) и уже рассмотренные нами частично доходные облигации (Revenue Bonds).

Расшифруем детальнее последний термин. В своем основном значении он обозначает существенно более узкий круг облигаций, выпускаемых муниципалитетами, обеспечением по которым выступают будущие доходы от реализации того проекта, для финансирования которых они выпускаются. Однако в российской литературе иногда происходит путаница, и термином «доходные облигации» обозначают, собственно говоря, все виды проектных облигаций. Сам термин «проектные облигации» также имеет широкий и узкий смысл. В узком смысле под проектными облигациями понимают облигации, выпускаемые с целью финансирования конкретного проекта, при этом в качестве источника обеспечения и погашения таких облигаций выступает доход, образующийся в результате реализации данного проекта (как обязательное условие). В этом смысле термин «проектные облигации» тесно связан с термином «проектное финансирование». В данном случае под проектом понимается, как правило, какой-либо инвестиционный проект. Именно такая трактовка термина «проектные облигации» является основной, исходной. Использование данного термина для обозначения более широкого класса инструментов, выпускаемых для финансирования общественно-значимых проектов, началось позднее. Необходимо было как-то описать эти инструменты в совокупности, обобщающим термином, и термин «проектные облигации» «прижился» лучше остальных.

7.1.2.1. Классические дорожные облигации

Роль государства отчетливо проявляется в поддержке так называемых дорожных облигаций США:

Финансирование строительства дорог за счет выпуска муниципальных ценных бумаг распространено не только в США, но впервые выпуск дорожных долговых обязательств для финансирования строительства автодорог начал применяться в США. В связи с тем, что Россия испытывает серьезных дефицит дорог с современным покрытием, данный опыт мог бы быть полезным. Ликвидировать этот дефицит может только государство, так как даже для крупного бизнеса в настоящее время проекты строительства дорог невыгодны как с точки зрения сумм необходимых капиталовложений, так и с точки зрения сроков авансирования капитала. Кроме того, только государственные органы в настоящее время имеют право устанавливать платный режим пользования автомобильными дорогами.

Строительство дорог является мощным фактором экономического развития, что отвечает интересам государственной экономической политики. Строительство дорог создает новые рабочие места; построенная дорога повышает рентабельность инвестиционных проектов, реализуемых на местности, привязанной к построенной дороге. Участвуя таким образом в схемах финансирования строительства дорог и близлежащей инфраструктуры, государство само проводит в жизнь основные элементы своей инвестиционной политики. Реализация инвестиционной политики приводит к реализации социально- экономической политики, так как финансирование строительства и усовершенствования автодорог приводит к ярко выраженному эффекту комплексного социально-экономического характера – снижению аварийности, повышению безопасности движения, возникновению новых мелких бизнесов вокруг построенных современных трасс.

Фактором, делающим опыт финансирования дорожного строительства в США с использованием долговых ценных бумаг особенно актуальным для России, является вопрос взаимодействия федеральной и субфедеральных властей. В США также как и в России дороги находятся в основном в ведении субъектов федерации, которые не в состоянии самостоятельно, без поддержки центрального правительства финансировать строительство и модернизацию дорог в требуемых объемах. Федеральная власть в США в данном аспекте оказывает определяющую поддержку субфедеральным органам, обеспечивая гарантирование и/или субсидирование тех облигаций, которые выпускают субфедеральные органы.

Интересна также методология выбора способов, механизмов и источников финансирования дорожного строительства, разработанная в США. Несмотря на многообразие проектов и широкий спектр их доходности на практике применяются различные классификации проектов, относительно которых рассматривается возможность применения того или иного метода финансирования проекта. Одним из определяющих критериев выбора метода финансирования является потенциальная доходность проекта.

В США, например, применительно к финансированию проектов Федеральной администрации автодорог (Federal Highway Administration, FHWA) выделяется 3 основные группы проектов (представлены по возрастанию потенциальной доходности): 1) проекты, не генерящие дохода; 2) доходные проекты, требующие кредитной поддержки на одном из начальных этапов; 3) проекты с рыночной доходностью. Федеральная администрация автодорог за последнее десятилетие разработала множество инновационных технологий для более эффективного финансирования автодорожных проектов. На рисунке ниже представлены технологии финансирования проектов различной доходности.

Рисунок 7.3

Технологии финансирования автодорожных проектов в США.

На данному рисунку видна традиционная для финансового рынка закономерность: по мере роста потенциальной доходности участие государства ослабевает. Низкодоходные проекты не обходятся без широкомасштабного привлечения средств государственной помощи, таких как распределение средств из специальных фондов и привлечение средств государственных инфраструктурных банков; проекты же с рыночной доходностью могут претендовать на финансирование посредством "выхода" на рынок к широкому инвестору при полном отсутствии государственной поддержки.

Таким образом, в основании конструкции, схематично изображающей «лестницу» проектов, составляют проекты, финансируемые, в основном, грантами, поскольку такие проекты не генерируют дохода. Для ускорения запуска таких проектов применяется различные технологии инновационного управления средствами федеральных фондов. Если позволяют инфраструктурные и рыночные условия, в которых осуществляется проект, то также может быть применено финансирование посредством дорожных облигаций (Grant Anticipation Revenue Vehicle, GARVEE), при котором поступления, причитающиеся Федеральной администрации автодорог (FHWA), направляются на погашение ее долговых обязательств, выпущенных административными единицами для финансирования того или иного нерентабельного проекта.

Среднюю часть «лестницы» составляют проекты, которые могут частично быть финансированы из доходов, получаемых впоследствии с помощью этих проектов, однако, на ранних стадиях требуют кредитного финансирования из разных источников. Такими источниками могут быть низко-процентные кредиты и другие формы кредитной помощи, государственные займы, распределяемые в соответствии с распределением средств федеральной помощи (Section 129 loans), займы, выдаваемые в соответствии со специальным законом о финансировании общественно значимых проектов общенационального масштаба (Transportation Infrastructure Finance and Infrastructure Innovation Act).

И, наконец, в верхнюю часть «лестницы» может быть отнесено очень малое количество проектов, способных привлечь частный капитал без всякого государственного участия. Необходимым условием запуска таких проектов является то, что доходов поступающих от проектов, будет достаточно не только для покрытия операционных издержек, но и для возмещения капитальных затрат.

Дорожные облигации – это ценные бумаги штатов или муниципалитетов, выпускаемые для финансирования строительства автомобильных дорог, погашение которых осуществляется за счет субсидий федеральных органов власти и/или средств, полученных в виде платы за пользование автомобильной дорогой. Также в числе потенциальных эмитентов дорожных облигаций могут быть государственные инфраструктурные банки (State Infrastructure Banks) и компании, учрежденные в соответствии с правилом IRS Revenue rule 63. (В соответствии с этим правилом некоторые некоммерческие корпорации, не являющиеся одиночными правительственными органами, имеют право выпускать долг, освобожденный от налогов). Дорожные облигации не всегда должны быть именно облигациями: в число допустимых инструментов в подобных схемах финансирования входят ноты, сертификаты, закладные, лизинговые соглашения или другие долговые инструменты.

Выделение дорожных облигаций в отдельный вид ценных бумаг не связано ни со статусом их владельцев, ни с особенностями начисления дохода, ни с какими-либо иными особенностями выпуска и обращения. Такое выделение обусловлено распространенностью (на определенном этапе) проектов строительства дорог, финансируемых за счет выпуска облигаций. За пределами США аналогичные облигации выпускают не только муниципалитеты, но и другие органы государственной власти, в том числе (в некоторых странах) центральные правительства. В то же время в качестве общемировой закономерности следует указать, что в большинстве случаев заемщиками по таким обязательствам выступают именно локальные власти, так как именно в их ведении в большинстве стран мира находятся автомобильные дороги.

Рассмотрим схему выпуска дорожных облигаций. Предположим, власти штата, муниципалитета или иной административной единицы осуществляется проект, затраты на финансирование которого подлежат возмещению из федеральных средств. При применении технологии дорожных облигаций рассматриваемая в нашем примере административная единица, вместо того, чтобы оплачивать услуги подрядчиков по строительству объекта напрямую, имеет возможность выпустить облигации с обеспечением в виде будущих поступлений федеральной помощи. Временной горизонт такого возмещения может составлять 10 - 20 лет от начала проекта. Для административной единицы категория "затраты на проект" трансформируются в категорию "сумма основного долга и процентные выплаты по облигациям, выпущенным для финансирования проекта". Однако, технология дорожных облигаций может быть применена преимущественно к крупным и долговременным проектам со следующими характерными чертами:

– ущерб от просрочки реализации такого проекта превысит затраты на финансирование;

– проект не подразумевает наличие "потока" доходов в виде поступления местных налогов или пошлин;

– спонсоры проекта (обычно это департамент транспорта на уровне штата) утвердили решение о резервировании порции федеральной помощи будущих лет под данный проект.

Процесс подготовки и выпуска дорожных облигаций затрагивает стандартный круг участников, действующих на финансовом рынке: конечный инвестор, эмитент, федеральная ассоциация или администрация, вспомогательные организации (агенты и посредники). Потенциальный эмитент (штат или какой-либо орган штата) получает одобрение на применение технологии дорожных облигаций к тому или иному проекту. Федеральная администрация автодорог утверждает проект и подготавливает все необходимые документы. Для каждого проекта устанавливается, какая часть общих затрат по проекту - и процентных выплат, и суммы основного долга - подлежит возмещению из федеральных средств, а какая остается полностью финансируется из средств штата. FHWA авторизует только сам проект или программу, состоящую из серии проектов, тогда как решение о форме дорожных облигаций и все параметры выпуска дорожных облигаций определяются полностью органами штата. Эмитент выпускает и размещает облигации и использует вырученные средства для строительства объекта. Эмитент делает запрос о трансформации федеральной помощи, которая зарезервирована в качестве будущего возмещения затрат по проекту в годовые или полугодовые платежи по обслуживанию долга. Федеральная администрация автодорог обязывает фонды федеральной помощи осуществлять предписанные проектом регулярные платежи, выплату суммы основного долга в части возмещения из федеральных средств, а также другие непредвиденные выплаты, если таковые происходят и получают авторизацию. Эмитент подает заявку на возмещение затрат на проект в части федеральных средств. Средства поступают на счет штата. Эмитент использует средства федеральной помощи для выплат своих обязательств по обслуживанию долга.

В результате достигается эффект, при котором эмитент дорожных облигаций обладает существенной гибкостью в структурировании сроков сделки по привлечению долгового финансирования. Коэффициенты покрытия затрат на проект, процентные ставки, сроки погашения, уровень резервов на обслуживание долга и решение о страховании облигаций – все эти параметры определяются эмитентом при данных рыночных условиях. Еще одним параметром, который определяется по усмотрению эмитента, является вопрос, как структурировать обеспечение доходов. По данному параметру все дорожные облигации можно классифицировать на:

– облигации, по которым невозможна замена формы обеспечения (Non-recourse GARVEEs) - штат может выбрать в качестве обеспечения их обязательств только средства FHWA.

– облигации, по которым возможна замена формы обеспечения (Back-stopped GARVEEs) - штат может выбрать в качестве обеспечения другие источники доходов при остановке обеспечения из FHWA.

Схематично представим процесс выпуска дорожных облигаций следующим образом.

Рисунок 7.4

Участники схемы выпуска дорожных облигаций.

На шаге 1 инвестор перечисляет средства в оплату купленных облигаций эмитенту. На шаге 2 эмитент направляет выручку от выпуска облигаций для строительства проектов, получивших авторизацию FHWA. На шаге 3 эмитент получает возмещение затрат на обслуживание облигаций от FHWA по утвержденному заранее графику. На шаге 4 эмитент перечисляет суммы возмещения затрат на обслуживание облигаций, получаемых им от FHWA, держателям облигаций.

Несмотря на то, что источником выплат являются средства FHWA, дорожные облигации не могут быть обеспечены федеральной гарантией, т.к. выпускаются органами на уровне штата и под обеспечение штата.

В российской ситуации единственный способ полноценно финансировать строительство и реконструкцию дорог – начать привлекать частные инвестиции. Национальная программ модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2005 года предполагает наряду с бюджетным финансированием привлечение негосударственных средств. Планируется создать негосударственный фонд для поддержки и финансирования этой отрасли: Негосударственный Фонд Развития Дорожной Отрасли (НФРДО). Роль государства будет заключаться в создании Совета по инвестициям, который будет согласовывать распределение средств частных инвесторов и сочетание их с бюджетными средствами. Инвестор же будет заинтересован участием в диверсифицированном портфеле как по срокам окупаемости, так и по доходности.

7.1.3 Производные инструменты

7.1.3.1 Подходы к классификации

Из-за различий в системах права и действующих регуляторных норм не существует универсальных дефиниций многих основополагающих терминов рынка производных инструментов и, соответственно, единой классификации производных инструментов. Строго говоря, любая привязка актива (обязательства) к другому уже, с точки зрения общей логики, должна восприниматься как создание производного инструмента. С другой стороны, в самом определении определения производного инструмента можно сразу «провалиться» в систему права, например, производный инструмент может определяться как особый тип договора (существующий или несуществующий в системе того или иного права со всеми вытекающими последствиями) или как тип операций. Поэтому при проведении классификации должна быть использована строгая привязка к законодательным системам разных стран.

Перечень производных инструментов огромен: фьючерсные, форвардные, опционные контракты, свопы, свопционы, варранты, депозитарные расписки, складские свидетельства, а также все инструменты, получившиеся в результате любой секъюритизации. Хотя классификация не является самоцелью, мы все же считаем необходимым дать «скелет» для множества производных инструментов. В данной работе мы будем придерживаться следующей логики: перечислим сначала параметры, по которым гипотетически можно классифицировать производные инструменты, затем все-таки попытаемся выстроить разноуровневую систему классификации согласно действующему в России праву и нормативным актам.

1-ый параметр классификации: срочные и несрочные инструменты;

2-ой параметр классификации: что лежит в основе производного инструмента (товар, ценные бумаги, иное);

3-ий параметр классификации: биржевые и небиржевые инструменты;

4-й параметр классификации: может ли инструмент использоваться как инструмент хеджирования или как инструмент извлечения спекулятивного дохода.

Рисунок 7.5

Классификация производных инструментов.

Примечание 1:

В данной классификации варранты могут быть как срочными инструментами (если варрант на акции или, другими словами, «опцион эмитента»), так и не срочными (если на товар).

Примечание 2:

Заштрихованными показаны классы производных инструментов, не представленные ни в российской законодательной системе, ни на рынке.

По другой классификации, приведенной С. Вайном[115] , к производным инструментам относятся лишь фьючерсные и форвардные контракты, опционы, свопы.

Интерес представляет классификация ПФИ, проведенная на основе различий юридических сущностей инструментов при одинаковых экономических сущностях[116] (в скобках приведены примеры из того же источника): «...

1. Инструменты, основанные на праве собственности:

1.1.инструменты, основанные на праве владельца инструмента на владение, пользование и распоряжение определенным имуществом (обыкновенные акции с доходами, привязанными к доходам третьего лица);

1.2.инструменты, основанные на переходе к владельцу инструмента права владения, пользования и распоряжения определенным имуществом при наступлении оговоренных событий (ценные бумаги, обеспеченные счетами к получению).

2. Инструменты, основанные на обязательствах сторон:

2.1.инструменты, основанные на простых обязательствах, т.е. на обязанности должника совершить в пользу другой стороны определенные действия или воздержаться от них (ипотечные сертификаты);

2.2.инструменты, основанные на обмене обязательств сторон по совершению определенных действий или воздержанию от них (долговые обязательства с контрактом на обязательную покупку акций);

2.3.инструменты, основанные на разделении обязательств сторон по совершению определенных действий или воздержанию от них (кэпы[117] , флоры, коллары).

Многими авторами пропагандируется тождественность понятий «срочный инструмент» и «производный инструмент». В российском законодательстве определения срочных сделок существуют в актах Банка России, а также в постановлениях ФКЦБ. Но на уровне закона – явный пробел, порождающий в течение нескольких последних лет обсуждения проектов новых законов и поправок в Гражданский кодекс.

В банковском законодательстве под срочной сделкой понимается сделка, исполнение которой (дата расчетов по которой) осуществляется сторонами не ранее третьего рабочего дня после дня ее заключения[118] . На рынке ценных бумаг срочной сделкой признается заключение фьючерсных контрактов и приобретение (отчуждение) опционов[119] , также выделяются понятия поставочных и расчетных фьючерсных и опционных контрактов. Поставочными фьючерсными контрактами называются договоры купли-продажи эмиссионных ценных бумаг или опционов, с исполнением сторонами соответствующих обязательств в определенную дату в будущем, предусматривающих также обязанность сторон уплачивать до их исполнения вариационную маржу. Поставочные опционы на покупку (продажу) - это права на покупку у лица (продажу лицу), обязанного по опционам, в определенную дату (период) определенных опционами эмиссионных ценных бумаг или опционов за определенную опционами цену (цена исполнения опционов) и прав на получение от лица, обязанного по опционам, вариационной маржи.

Смешение понятий "срочной сделки" и "производного финансового инструмента" вызывает серьезные возражения. Около двух лет идут дискуссии на эту тему. Сторонники введения в гражданское законодательство термина "производный финансовый инструмент" ставят перед собой цель либо определить этот инструмент либо как особый вид имущества (объект вещного права), либо как самостоятельный вид договора. Особенно много противников первого подхода, которые утверждают: «В рамках отечественной правовой системы первая из указанных целей не может быть последовательно реализована. Определение на уровне федерального закона нового вида (смешанных) договоров, очевидно, целесообразно лишь в том случае, если в дальнейшем удастся сформулировать достаточное количество общих норм, касающихся таких договоров и пока не вошедших в законодательство. Таким образом введение термина "производный финансовый инструмент" (дериватив) может быть оправдано лишь стремлением получить новое обозначение для "срочной сделки", таковым будет термин "операция с производным финансовым инструментом". Именно в таком контексте в целях законодательной экономии возможно использование упомянутого термина. Категорически не допустима ситуация, при которой возникает двойственное толкование понятия "производный финансовый инструмент": как особого вида имущества или как сделки определенного вида. Сомнительной представляется попытка придать "праву на производный инструмент" иное юридическое содержание нежели "право по срочной сделке". Подробный анализ примеров использования в отечественном деловом обороте понятия "производный финансовый инструмент" показывает, что указанный термин имеет скорее экономическую природу. Объекты гражданского оборота, обозначаемые этим термином, уже определены в российской правовой системе либо как вещи (а именно ценные бумаги), либо как имущественные права, в данном случае права из срочной сделки. Поэтому конструирование содержательной легитимной дефиниции “производного финансового инструмента” представляется излишней»[120] .

В большинстве исследований круг производных инструментов сводится к фьючерсным и опционным контрактам, торгуемым на организованных рынках.

7.1.3.2 Значение рынка производных инструментов

Макроэкономические функции рынка производных инструментов заключаются в страховании рисков участников рынков лежащих в основе производных инструментов активов (товаров, ценных бумаг, прочих инструментов) и в определении равновесной цены на такие активы. Рынок производных инструментов состоит из биржевого (организованного; listed) и внебиржевого (OTC ).

В результате более, чем 200-летнего развития товарных и фондовых бирж как организованных рынков торговля стандартными срочными производными инструментами стала неотъемлемым элементом биржевой торговли. Масштабы биржевого рынка производных финансовых инструментов растут неудержимыми темпами: данные 1-го квартала 2004 года демонстрируют оборот торговли всеми видами биржевых срочных контрактов (на ставки процентов, индексы акций и курсы валют), равный 272 триллионам долларов США. Для сравнения – в 1-м квартале 2000 года эта величина составляла порядка 100 триллионов.[121]

Характеристики таких контрактов строго фиксированы, заранее доведены до всех участников торгов и подлежат регулированию со стороны как самого организованного рынка, так и со стороны государства. Степень регулирования торговли такими контрактами со стороны государства различается в странах с различными моделями государственного регулирования биржевой торговли (от концепции жесткого государственного регулирования в США до концепции негосударственного регулирования в Великобритании). Однако, несмотря на эти различия стандартность контрактов в сочетании со строгим исполнением правил биржевой торговли позволяет биржам производных инструментов выполнять важные макроэкономические функции:

1. Страхование ценовых рисков производителей реального товара или держателей иных базовых активов - хеджирование.

2. Выявление в результате концентрированного спроса и предложения равновесной цены товара или иного актива как ориентира для настоящих и будущих цен реального рынка.

Однако для того, чтобы такие важные макроэкономические функции осуществлялись без сбоев и не подвергались манипуляциям со стороны отдельных заинтересованных лиц или групп, биржевая торговля превратилась в сложный механизм, бесперебойное функционирование которого возможно только благодаря строгой организации и соблюдении правил торговли.

Что касается внебиржевого рынка производных инструментов, то следует заметить, что его обособление от биржевого (организованного) вовсе не означает его неорганизованности. В настоящее время сколько-нибудь значимые обороты совершаются даже вне бирж со стандартными контрактами; крупнейшие участники торговли производными инструментами объединяются в организации, которые вводят правила расчетов и страховых взносов участников сделок. International Securities Dealers Association (ISDA), например, объединяет 600 крупнейших участников торгов из 46 стран со всех шести континентов. По результатам исследования[122] , проведенного ISDA, по состоянию на 31.03.2004 50% сделок участников ISDA с производными инструментами, имеют залоги в качестве обеспечения обязательств (в 2003 году этот показатель не превышал 30%). Общая сумма залогов в денежном эквиваленте на 31.03.2004 составила 719 млрд. долларов США.

Суммарный объем фьючерсных, опционных контрактов и своп-контрактов в обращении на внебиржевом рынке также показал увеличение более, чем в 2 раза за период с 1 квартала 2000 года по 1 квартал 2004 года: с 90 до 197 триллионов долларов США[123] .

Для иллюстрации макроэкономической роли рынка производных финансовых инструментов приведем данные статистического исследования, проведенного ISDA в 2003 году[124] : 85% из 500 компаний, входящих в число крупнейших компаний мира, используют производные инструменты, из них:

– 92% используют производные инструменты для управления процентными рисками;

– 85% – для управления валютными рисками;

– 25% – для хеджирования цен на товары;

– 12% – для хеджирования цен на акции.

В географическом аспекте показатель использования производных инструментов также высок: из стран, представленных в выборке 500 крупнейших стран мира, производными инструментами для управления всеми видами риска пользуются 94% американских компаний; 91% японских компаний; 92% французских компаний; 100% компаний Великобритании; 34% компаний Германии. Результаты исследования показывают, что производные финансовые инструменты стали неотъемлемым элементом корпоративных политик управления рисками.

Подобных статистических исследований по России не имеется, в первую очередь, по причине малой емкости рынка. Таким образом, расширение практики заключения российскими предприятиями сделок, направленных на страхование рисков, привело бы к стабилизации и укреплению рыночных отношений в комплексе при условии решения вопросов, связанных с рисками.

7.1.3.3 Текущее состояние рынка производных инструментов в России

Торговля фьючерсными контрактами на доллар США, стартовавшая в 1992 году, положила начало развитию отечественного срочного рынка. В настоящее время торговля валютными фьючерсами концентрируется на ММВБ и Санкт-Петербургской валютной бирже (СПВБ). Появление на рынке в конце 2001 года фьючерсных контрактов на фондовый индекс стало началом нового этапа развития "фондового" сегмента срочного рынка. Данный вид контрактов позволяет достаточно просто хеджировать риски, связанные с рыночным изменением котировок акций.

Что есть сейчас в России реально и какие меры требуются для прогресса на данном сегменте рыночных отношений?

Спектр инструментов представлен достаточно широко:

– Фьючерсные контракты на акции (РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», НК «ЛУКойл», ОАО «Ростелеком», ОАО «Сургутнефтегаз», )

– Фьючерсные контракт на инвестиционный индекс S&P/RUIX

– Фьючерсный контракт на курс безналичного доллара США

– Опционы (колл и пут) на фьючерсные контракты на акции (РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», НК «ЛУКойл»)

– Срочные сделки банков с драгоценными металлами

Объемы рынка характеризуются следующими величинами:

– среднемесячный объем торговли срочными инструментами на РТС с января по май 2004 года составил: по фьючерсным контрактам – 807 млн. долларов США , по опционам – 60 млн. долларов США.

– объем торговли фьючерсными контрактами на доллар США на ММВБ в мае составил 1,75 млн. долларов США, объем открытых позиций по этим контрактам на конец мая - около 10,5 млн. долларов США.

Долгое время в срочной торговле отсутствовали фьючерсные контракты на товары. В январе 2003 года на бирже «Санкт-Петербург» стартовала торговля этим инструментом (на нефть сорта Brent). По итогам за 2003 год общий объем торговли составил 4,2 млрд. р. (201 тыс. контрактов). Все типы торгуемых на бирже «Санкт-Петербург» контрактов на нефть сорта Brent являются расчетными, т.е. не предполагают физическую поставку (принятие поставки) товара. По состоянию на середину июля 2004 г. недельный объем торговли составлял 212 млн. р., что более, чем в 2 раза больше средненедельного оборота в 2003 году.

Российский срочный рынок был и остается спекулятивным по своему характеру. Доля сделок, имеющих целью хеджирование (страхование) от колебаний рынка, является крайне низкой.

Рынок срочных сделок оказался в значительной мере замкнут, изолирован от реального сектора экономики. Страхование ценовых рисков не может быть достигнуто как из-за малых масштабов рынка, так и из-за неразвитости его регулирования. Кроме того, законодательные ограничения по доступу на срочный рынок установлены для большинства групп институциональных инвесторов: пенсионных фондов, акционерных и паевых инвестиционных фондов, страховых компаний, - в то время как вышеперечисленные институты составляют основу хеджеров на развитых срочных рынках.

До тех пор, пока операции российских участников срочного рынка не будут иметь своей целью перераспределение рисков между финансовым (сегодня прежде всего банковским) и реальным секторами экономики, а будут направлены на управление рисками изолированной банковской системы, говорить о сколько-нибудь высокой степени развитости рынка не приходится.

С точки зрения правового обеспечения данного сегмента финансового рынка также следует отметить несовершенство действующих законов и норм. В конце 2001 года законодатели так и не смогли прийти к согласию касательно двух законов: «О срочном рынке» и «О производных финансовых инструментах». Но, с другой стороны, в конце 2001 начале 2002 гг. некоторую ясность в вопросы регулирования операций на срочном рынке привнесло вступление в силу положений Налогового кодекса и нормативных актов Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Получила закрепление сложившаяся практика, в соответствии с которой регулирование различных сегментов срочного рынка осуществляется органом, регулирующим операции с соответствующим базисным активом. Полномочия по регулированию срочных сделок, базисным активом которых являются ценные бумаги и фондовые индексы, получила ФКЦБ[125] . Регулирование срочных сделок на валютном рынке сохранил за собой Банк России. Комиссия по товарным биржам при антимонопольном органе, формально наделенная законом о товарных биржах большими полномочиями, долгое время осуществляла лишь лицензирование участников рынка. Нормотворческая деятельность Комиссии по товарным биржам[126] сведена к минимуму, за весь период своей деятельности она подготовила крайне ограниченное число нормативных актов.

Не получили развития предложения по подготовке и принятию полноценного биржевого законодательства. Обсуждаемый в парламенте на протяжении последних четырех лет законопроект "О биржах и биржевой деятельности" оказался заблокирован. Таким образом деятельность валютных бирж в настоящее время регулируется нормативными актами Банка России. Закон "О рынке ценных бумаг" содержит лишь самые общие положения об организации и деятельности фондовых бирж. Основу регулирования в данном случае составляют нормативные акты ФКЦБ. Нормы законодательства о товарных биржах в целом устарели и лишены конкретики.

Самым серьезным законодательным успехом в этот период стало включение в Главу 25 Налогового кодекса положений, касающихся налогообложения операция с финансовыми инструментами срочных сделок: введено понятие «хеджирование» и определен порядок исчисления налогооблагаемой базы при осуществлении предприятием/организацией операций хеджирования. [127]

В то же время понятие "финансового инструмента срочных сделок" раскрыто в кодексе односторонне, исключительно для целей налогового законодательства. Финансовыми инструментами срочных сделок признаются соглашения участников срочных сделок, определяющие их права и обязанности в отношении базисного актива, в том числе фьючерсные, опционные, форвардные контракты, а также иные финансовые инструменты. Эти инструменты не являются имуществом и не могут быть предметом реализации, поэтому в целях налогового законодательства расходы и доходы по таким сделкам являются внереализационными.

Статьи 301, 305, 326, 327 второй части Налогового кодекса устанавливают особенности определения налогооблагаемой базы и уплаты налогов, а также порядок организации и ведения налогового учета операций с финансовыми инструментами срочных сделок. Согласно положениям Налогового кодекса, в отдельных случаях предприятие может уменьшить налогооблагаемую базу по основным видам деятельности на сумму убытков, полученных от операций на срочном рынке. Налоговое законодательство также предусматривает возможность взаимозачета прибылей и убытков при проведении операций хеджирования.

Статья 282 Налогового кодекса определяет режим налогообложения сделок РЕПО, которыми признаются сделки продажи ценных бумаг с обязательством их обратного выкупа в будущем. В случае если обратная цена выкупа зависит от курса ценной бумаги на момент выкупа, данные сделки по своему экономическому содержанию близки к срочным сделкам на будущее значение курса ценной бумаги.

7.2. Содержание и механизмы инвестиционной политики государства

7.2.1. Определение инвестиционной политики

В данной работе под инвестиционной политикой (ИПГ) государства мы будем понимать все формы участия государства в осуществлении инвестиций им самим, формы долевого участия государства в инвестиционных программах и проектах наряду с иными инвесторами, а также создание механизмов, направленных на привлечение и повышение эффективности частных инвестиций в общественно-значимые проекты.

Общественно-значимым проектам дадим следующее определение: это проекты предпочтительного развития объектов, представляющих народнохозяйственное или региональное значение и вписывающихся в долгосрочные цели развития и задачи структурной политики. Данная экономическая сущность определена в российском законодательстве как «инвестиционные проекты социальной и народно-хозяйственной значимости»[128] .

7.2.2 Механизмы инвестиционной политики

Далее мы приведем классификацию механизмов и инструментов ИПГ и краткий очерк их применения в России:

1) Поддержка приоритетных секторов/отраслей/регионов.

2) Федерально-целевые программы.

3) Бюджет развития (отдельный инвестиционный бюджет).

4) Поддержка общественно-значимых проектов, имеющих такой статус вне зависимости от принадлежности к сектору/отрасли/региона.

5) Система государственных гарантий частных инвестиций.

6) Создание благоприятного «инвестиционного климата».

При этом первые 3 механизма – это чисто бюджетное прямое финансирование (третий механизм был внедрен недолгое время и не успел раскрыть своего потенциала в России), четвертый механизм – может сочетать прямое долевое участие государства, так и полностью отказ государства от прямого финансирования и перенос своей роли на гарантирование инвестиций и улучшения инвестиционного климата, пятый и шестой механизмы, на первый взгляд, кажутся побочными, в то время как именно в них содержится наибольший потенциал для совершенствования ИПГ в России.

1) Поддержка приоритетных секторов/отраслей/регионов за счет бюджетных инвестиций

Данный механизм подразумевает прямое финансирование из федерального, регионального или местного бюджета определенного сектора/отрасли/региона/предприятия вне федерально-целевых программ за счет капитальных расходов бюджетов.

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

При этом, финансирование инвестиционных проектов из региональных и местных бюджетов всегда имело второстепенное значение как по масштабам, так и по статусу. Низкая эффективность многих проектов, инвестируемых полностью за счет федерального бюджета, обусловливается, на наш взгляд, низким контролем за движением инвестиционных ресурсов.

2) Федеральные целевые программы (ФЦП)

По данному механизму накоплен, в России, в основном, отрицательный опыт по принципу «как не надо делать». Целевые программы 1993-1997 гг. были сугубо отраслевыми и не затрагивали проблем смежных отраслей, из-за чего не смогли достичь поставленных целей. Другой причиной неэффективности ФЦП стала распыленность средств. Появление межотраслевых программ с предоставлением финансирования всем элементам технологической цепочки явилось закономерным этапом. Но и при этом не был учтены следующие факторы:

A. конечная продукция как результат такой программы должна была соответствовать мировому уровню или, по крайне мере, приносить доход в бюджет больше, чем импорт аналогичной продукции,

B. на эту продукцию должен был быть платежеспособный спрос,

C. отсутствовал тендерный механизм при утверждении программ,

D. критерии эффективности программ и требования к их проектам рассматривались самые общие,

E. имело место лоббирование неэффективных программ,

F. предприятия, включенные в ФЦП, имели дисбаланс между целевыми установками, декларируемым в программе, и собственными ресурсами, что приводило к нецелевому использованию предоставленных государственных ресурсов.

Задачами государства при поддержке ФЦП в дальнейшем является: долевое участие государства и частных инвесторов как в финансировании, так и в принятии на себя рисков.

3) Бюджет развития

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом. Так, в 1998 году в законе об очередном бюджете страны[129] появился так называемый Бюджет развития, предусматривавший два из перечисленных нами выше механизма[130] ФИПГ в части поддержки инвесторов:

1. расходование непосредственно средств федерального бюджета на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности,

2. предоставление государственных гарантий.

Объемы средств, направляемых в Бюджет развития, определяются законом о федеральном бюджете на каждый финансовый год. Формирование Бюджета развития было предусмотрено за счет следующих источников:

– внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели;

– части доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

– доходов федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств Бюджета развития;

– доходов федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;

– отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

– 50 процентов средств сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

– других источников, предусмотренных законодательством РФ.

Структура участников осуществления данных двух механизмов ИПГ предусматривалась следующей: Минфин России от имени РФ предоставляет государственные гарантии за счет средств Бюджета развития; Минэкономики России (в настоящее время – Минэкономразвития России) в лице специальной комиссии осуществляет отбор инвестиционных проектов.

Функционирование бюджета развития было приостановлено положениями федеральных законов о бюджетах РФ от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ на период 2003 года и от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ на период 2004 года.

За недолгое время функционирования обозначились следующие недостатки:

– неформализованность механизма формирования средств Бюджета развития за счет предусмотренных законом источников и их аккумулирования на счетах Главного управления федерального казначейства;

– недостаточно определенные функции Российского банка развития как платежного агента Правительства РФ по осуществлению инвестиций (отсутствие договора взаимодействия).

4) Поддержка общественно-значимых проектов[131]

Именно в этом механизме сочетаются несколько «прогрессивных » метода: долевое участие государства и частного инвестора, использование рыночных инструментов (таких как, например, облигации) и широкое использование гарантий, причем перекрестных.

5) Система государственных гарантий частных инвестиций

Государственная гарантия – это выдача Правительством РФ и другими уполномоченными органами гарантий от имени государства в смысле возможности обращения взыскания при возврате инвестиций на имущество, выступающее в качестве обеспечения. С правовой точки зрения инструментарий гарантирования в российском законодательстве присутствует в гражданском законодательстве и достаточен для включения его в арсенал ИПГ. При этом бо льшая сила государственной гарантии может трактоваться не за счет какой-то особой правовой формы такой гарантии, а исключительно по причине особого статуса государства (или органа, уполномоченного на выдачу такой гарантии). Форма предоставления государственной гарантии – поручительство Российской Федерации. Условия поручительства – формулируются в договоре поручительства, примерная форма которого утверждена постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470. Более поздними постановлениями также предусматривалась эта форма предоставления государственной гарантии. Так, согласно Постановлению Правительства № 1249, государственная гарантия является поручительством Правительства РФ за исполнение обязательств перед кредитными организациями. Статьей 5 Закона 181-ФЗ также предусмотрено «обязательство Правительства РФ возместить за счет средств Бюджета развития часть предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата инвестором-заемщиком основного долга в срок, установленного кредитным договором. Такое обязательство оформляется договором поручительства на предоставление государственной гарантии, заключаемым между Минфином РФ и кредитором».

«Одновременно Министерство финансов РФ заключает с органом исполнительной власти субъекта РФ соглашение о контргарантии, предусматривающее безусловное возмещение в полном объеме расходов федерального бюджета, связанных с исполнением обязательств по договору поручительства. В случае отказа органа исполнительной власти субъекта РФ заключить с Министерством финансов РФ соглашение о контргарантии договор поручительства с кредитором не заключается. Договор поручительства прекращает действие в случае сокращения статей бюджета субъекта РФ, предусматривающих финансирование инвестиционного проекта. Орган исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок после принятия соответствующих поправок к бюджету субъекта РФ информирует о сокращении статей бюджета Министерство финансов РФ для принятия решения о целесообразности дальнейшего действия договора поручительства. Исполнение обязательств по предоставленным государственным гарантиям осуществляется за счет средств резервного фонда Бюджета развития РФ на соответствующий год, которые аккумулируются на счетах Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ. Размер средств, предоставленных под государственные гарантии, фиксируется при расчете государственного внутреннего долга РФ[132] ».

Однако приостановка действия бюджета развития вскрыла основной вопрос - материальная подкрепленность таких гарантий, поскольку Бюджет развития перестал рассматриваться в качестве источника гарантий. Поэтому мы будем различать гарантии Правительства РФ вообще, не подкрепленными конкретными активами, а просто именем Российской Федерации (типа «у нас большое национальное богатство»), и гарантии, которые имеют под собой основу – материальные активы, закрепленные конкретно за этим инвестиционными проектом и привлекаемыми «под проект». Проект в данном аспекте следует понимать максимально широко: это может быть не только отдельный проект по производству какого-либо товара или строительству какой-либо дороги, но и становление какого-то типа отношений, например ипотеки.

Наиболее диверсифицирована система гарантирования инвестиций в США, где существует разветвленная сеть негосударственных органов, наделенных правом гарантировать инвестиции от имени государства (пример механизмов гарантирования рассмотрен в разделе 3.3.1.). В их число входят: Федеральная корпорация страхования депозитов, Федеральная ассоциация жилья, Федеральная национальная ипотечная ассоциация, Федеральная корпорация ссудно-сберегательных ассоциаций, Федеральная ассоциация жилищно-ипотечного кредита, Федеральная система фермерского кредита, Федеральная ипотечная ассоциация и некоторые другие.

При таком подходе материальным подкреплением гарантий являются активы, специальным образом аккумулированные на особых счетах (как в случае с Федеральной корпорацией страхования депозитов) или привлеченные в качестве обеспечения и нередко обездвиженные (как в случае ценных бумаг, обеспеченных активами (Asset-Backed Securities)).

При этом в США система гарантирования едина для внутренних и внешних инвесторов в то время как в развивающихся странах иностранный инвестор обеспечен более эффективной системой защиты, нежели внутренний.

В России существует несколько организаций, подобных американским, нацеленных на гарантирование инвестирование, и которым были переданы государственные активы (Госинкор, РФК, еще какие-нибудь надо перечислить). Однако их деятельность не стала прорывом в улучшении ФИПГ.

6) Создание благоприятного «инвестиционного климата».

Данные механизм ИПГ составляют многочисленные инструментарии как:

– налоговые льготы;

– прозрачность документации по инвестиционным проектам;

– прозрачность показателей деятельности по инвестиционным проектам, ведение статистики по успешно выполненным, замороженным, неэффективным проектам, облегчающие процесс доступа инвестора.

Однако подробное рассмотрение данных инструментариев не является предметом данной работы.

В качестве небольшого заключения данного обзора действия механизмов ИПГ в России следует признать, что задача снижения рисков, связанных с инвестированием, государством решается слабо, а современное состояние российского законодательства сдерживает приток инвестиций. Значительный риск инвестиций остается прежде всего из-за нерегламентированности процедур и отсутствия надежных гарантий для собственников при возможной национализации, недостаточно четкого различия между прямыми и портфельными инвестициями и отсутствия льгот для прямых инвесторов. Провозглашенные механизмы работают слабо (государственные гарантии) и нуждаются в существенной переработке. Применение практики гарантирования выпусков ценных бумаг, как одной из форм государственных гарантий, также плачевно, опыт новации по государственным краткосрочным облигациям еще жив, а новая практика как, например, гарантирование облигаций Агентства по ипотечному жилищному кредитованию показывает, что механизм до конца не проработан – слишком низкая премия по отношению к государственному долгу, не покрывающая рисков, отпугивает инвестора.

7.2.3. Классификация форм участия государства в инвестиционных проектах

Приведем классификацию форм участия государства в поддержке[133] инвестиционных проектов.

Гарантии

Государственные гарантии применительно к российской юрисдикции являются поручительством Правительства Российской Федерации и предоставляются российским инвесторам юридически лицам на конкурсной основе под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. При этом Министерство финансов РФ выступает гарантом, лицо, которому предоставляется гарантия – принципалом, лицом, чьи риски покрывает такая гарантия – бенефициаром. Государственная гарантия выдается гарантом принципалу в пользу бенефициара и оформляется договором о предоставлении государственной гарантии РФ. В настоящий момент действует типовая форма государственной гарантии, в которой гарантия покрывает обязательства принципала по погашению задолженности по кредиту (основному долгу) и уплате процентов по кредитному договору между принципалом (заемщиком) и бенефициаром (кредитором). В случае неплатежеспособности принципала обязательства перед бенефициаром исполняются гарантом. Гарант, исполнивший обязательство принципала, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных бенефициару по государственной (муниципальной гарантии), в полном объеме и в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации. Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.[134]

Текущая ситуация с государственными гарантиями такова, что ни будь их – предприятиям и организациям не были бы выданы кредиты, а эмитенты облигаций не разместили бы свои облигации. Поэтому с точки зрения результата государственная гарантия в некотором смысле становится равной субсидии, но с точки зрения рыночных механизмов является гораздо более прогрессивным способом поддержки частного капитала.

Субсидии и субвенции

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов», а субвенция – «бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов».

«Предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается:

– из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами;

– из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации;

– из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления.

Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.»

Долговые ценные бумаги

Участие государства как часть проводимой им инвестиционной политики при выпусках долговых ценных бумаг может быть достаточно разнообразным:

1) Выпуск негосударственными эмитентами облигаций, все обязательства по которым гарантируются государством.

2) Выпуск негосударственными эмитентами облигаций, процентные платежи по которым полностью или частично гарантируются государством.

3) Создание государством за счет бюджетных средств специальных институтов, выпускающих облигации для финансирования общественно-значимых проектов, либо гарантирующих аналогичные облигации негосударственных эмитентов. Выпуск облигаций государственными корпорациями, средства от размещения которых направляются на финансирование проектов, перечень которых утверждается государством. Выпуск негосударственными эмитентами облигаций, обеспеченных (гарантированных) за счет имущества специальных институтов («фондов развития»), в которых принимает участие государство, либо финансирование посредством выпуска облигаций фондов развития, за счет которых кредитуются органы власти и государственные предприятия.

4) Субсидирование государством негосударственных эмитентов облигаций; участие государства в капитале таких эмитентов.

5) Выпуск органами власти облигаций, обеспеченных доходами от реализации проекта.

6) Выпуск органами власти облигаций, обеспеченных налогами, взимаемых в сферах, смежных по отношению к сфере применения привлеченного капитала.

7) Выпуск облигаций в ходе секъюритизации обязательств, возникших в связи финансирования (кредитования) проекта.

8) Выпуск органами государственной власти специальных облигаций, средства от размещения которых направляются на финансирование общественно значимых проектов (следует отметить, что данный механизм поддержки встречается достаточно редко).

9) Выпуск негосударственными эмитентами облигаций, гарантированных международными и иностранными финансовыми организациями.

Активность использования механизмов поддержки государства для выпуска ценных бумаг для финансирования общественно-значимых проектов существенным образом зависит от степени зрелости рыночных отношений в экономике, уровня экономического развития, уровня благосостояния населения и уровня развития финансовых рынков.

Примечателен опыт США по реализации налоговой политики в отношении облигаций, финансирование инвестиционных общественно-значимых проектов. В 1968 г. Конгресс ввел особые условия для предоставления безналогового статуса по облигациям промышленного развития (Industrial Development Bond).

В соответствии с законом 1986 г. под определение облигаций, «выпускаемых для финансирования нужд государственного (муниципального) сектора», освобождающимся от налогообложения, подпадают ценные бумаги, удовлетворяющие следующим двум критериям:

– на финансирование или кредитование негосударственного сектора идет не более 10% поступлений от выпуска;

– не более 10% платежей в погашение основного долга или процентов производится счет небюджетных (частных) организаций или обеспечивается имуществом таких организаций.

Перечень коммерческих объектов, для финансирования которых можно использовать необлагаемые федеральным налогом доходные муниципальные ценные бумаги, включены в Кодекс внутренних доходов США (Internal Revenue Code). К ним относятся: многоквартирные жилые дома для сдачи в аренду; доковые и причальные сооружения в аэропортах; канализация и утилизация и твердых отходов; водопровод и ирригация; местные электростанции и газопровод; местные системы центрального отопления и охлаждения; установки по уничтожению опасных отходов; общественный транспорт; новая застройка пришедших в упадок городских территорий; создание предприятий обрабатывающей промышленности.

Следует иметь в виду, что такие объекты, в т.ч. построенные аэропорты, доки, причалы и подвижной состав общественного транспорта, который закупается на средства от эмиссии доходных облигаций, должны оставаться в муниципальной собственности, иначе будет иметь место “смена профиля”, и процентный доход по облигациям лишится своего необлагаемого налогом статуса.

Облигации, не удовлетворяющие данным критериям, получают статус «облигаций частной деятельности» (private activity bonds) и лишаются льгот по обложению федеральными налогами.

Общественно-значимые инвестиционные проекты

Инвестиционная политика государства в полной мере проявляется в том, в каком качестве и в каком объеме государство участвует в финансировании общественно-значимых проектов – проектов, реализация которых имеет особое значение для социально-экономического развития страны или региона. Поэтому заинтересованное в долгосрочных инвестициях, со зрелыми формами ИПГ государство стремится к созданию таких условий осуществления данных проектов, которые бы способствовали обеспечению достаточного финансирования.

Во многих странах государство активно участвует в поддержке в той или иной форме ипотечных программ, ориентированных на финансирование строительства жилья. Например, в США именно это направление общественно-полезной деятельности поддерживается государством наиболее активно с использованием возможностей рынка ценных бумаг.

В большинстве случаев общественно-значимые проекты сами по себе не являются достаточно рентабельными, но их реализация создает необходимые предпосылки достижения необходимого уровня эффективности иными инвестиционными проектами и социальными программами. Создание необходимых предпосылок для обеспечения достаточной эффективности инвестиционной деятельности или достаточного уровня социальной обеспеченности относится к функциям инфраструктуры (производственной или социальной). Поэтому в большинстве случаев общественно-значимые проекты являются проектами по созданию необходимой инфраструктуры. Так как создание инфраструктуры является одной из задач экономической деятельности государства, такие проекты активно поддерживаются государством за счет тех финансовых, административных и законодательных ресурсов, которыми располагают органы государственной власти. Таким образом, переплетаются экономическая и инвестиционная политики государства. Наиболее распространенными примерами объектов для общественно-значимых проектов в части создания и поддержания необходимой инфраструктуры являются:

– объекты производственной инфраструктуры: шлюзы, дороги, аэропорты, заводы по переработке опасных отходов, линии электропередачи и т.д.;

– объекты социальной инфраструктуры: больницы, жилые дома, дома для сдачи в аренду и т.д.;

– сети водоснабжения, газоснабжения, отопления, канализации и т.д.;

– жилищно-коммунального хозяйство.

Кроме того, существует также некоторое количество проектов, поддерживаемых государством, которые не относятся к инструментам решения задач по инфраструктурному обеспечению. Государство за счет поддержки таких проектов решает некоторые иные задачи социально-экономического развития, например, задачи промышленной политики, задачи структурной политики (прежде всего территориальной структурной политики), задачи социальной политики. Примерами таких проектов является формирование минимально необходимой национальной промышленности; обеспечение жильем населения какого-либо региона страны, создание производственных объектов в новых отраслях или депрессивных регионах.

7.2.4. Американский опыт государственной поддержки общественно-значимых инвестиционных проектов

Данный параграф не преследует своей целью обширный обзор практик различных стран с полнотой описания подробностей схем. Мы приведем одну схему с перечнем участвующих сторон, включая само государство, и кратким описанием их функций.


Рисунок 7.6

Участие правительства США в поддержке инвестиционных проектов

Правительство США участвует капиталом в агентствах и ассоциациях, имеющих цель страхования инвестиций и выдаче гарантий по долговым ценным бумагам, или предоставляет государственные гарантии по долговым ценным бумагам, выпущенным данными агентствами и ассоциациями. Агентства и ассоциации выпускают и продают ценные бумаги, значительная часть которых обеспеченны ABS. Агентства и ассоциации гарантируют выпуск долговых ценных бумаг иных эмитентов. Иные эмитенты выпускают и продают ценные бумаги конечным инвесторам. Таким образом, в системе государственной поддержке общественно-значимых проектов, основанной на федеральных агентствах и ассоциациях, реализованы три концептуальных механизма государственной поддержки:

– выпуск негосударственных облигаций, гарантированных государством;

– создание государством специальных институтов, выпускающих либо гарантирующих облигации;

– выпуск облигаций в порядке секъюритизации обязательств.

7.2.5. Оценка эффективности текущей инвестиционной политики государства

С точки зрения уровня развития финансовых рынков находится в группе стран с развивающимися финансовыми рынками. Реально российский финансовый рынок по уровню развития примерно соответствует малазийскому, польскому, венгерскому, чешскому рынкам, уступая лишь рынкам Бразилии, Мексики, ЮАР, Кореи, Гонконга и Тайваня. Поэтому с точки зрения уровня развития финансового рынка возможности использования механизмов государственной поддержки выпускам ценных бумаг должны быть примерно такими, как в этих странах.

Однако, если учесть более высокий уровень сбережений в России, то необходимо сделать вывод, что наша страна находится, возможно, даже ближе к развитым странам (чем перечисленные выше наиболее развитые из развивающихся рынков) с точки зрения возможностей применения государственной поддержки выпусков облигаций. Высокий уровень сбережений повышает актуальность механизмов трансформации сбережений в инвестиции, одним из которых является механизм государственной поддержки выпуска ценных бумаг для целей финансирования общественно-значимых проектов. Относительная избыточность сбережений в условиях профицитного бюджета и крайне низкой емкости рынка внутреннего государственного долга делают не просто возможным, но и необходимым внедрение механизмов государственной поддержки инвестиций, финансируемых за счет выпуска ценных бумаг.

Поддержка государства через предоставление государственных гарантий в настоящее время имеет существенные препятствия для развития. Исторически сложилось, что облигации, имеющие государственные гарантии, до сих пор воспринимаются инвесторами как высокорисковый инструмент. С точки зрения риска такой инструмент оказывается даже менее привлекательным, чем обычная корпоративная облигация, так как невозможно оценить вероятность получения убытков по инвестициям в данный инструмент. Если риск по обычной корпоративной облигации может быть оценен на основе прогноза финансового состояния предприятия, его кредитного рейтинга и кредитной истории, то обеспеченная государственными гарантиями облигация несет еще один аспект риска, заключающийся в том, что партнеры по выполнению обязательств – сам эмитент и государство – могут попытаться переложить друг на друга эти обязательства, в результате чего ни один из них обязательств не выполнит.

Рассмотрим кратко, что получилось с ценными бумагами, выпущенными Агентством по ипотечному кредитованию (АИЖК). При размещении второго выпуска облигаций объемом в 1,5 млрд. рублей и со сроком погашения в 2010 году, по которым представлена государственная гарантия на 2,5 млрд. рублей (1,5 млрд. сумма основного долга, 1 млрд. рублей – купонный доход), участники рынка сошлись в оценке, что потенциальный выигрыш не покрывает риска. Этому способствовал тот факт, что из-за государственных гарантий данные облигации попадают в класс суверенных бумаг, поэтому сравниваются по доходности с ОФЗ, а премия по сравнению с последними слишком мала для рассмотрения вопроса о переформировании портфелей крупнейших участников финансового рынка.

Поэтому для развития в России механизма предоставления государственных гарантий по облигациям, выпускаемым в целях финансирования инвестиционных проектов, необходим ряд мер, направленных на укрепление доверия инвесторов к этому механизму. Среди этих мер необходимо выделить более четкое правовое определение обязанностей эмитента облигаций и гаранта по облигациям в случае государственного гарантирования облигаций, особенно - утверждение процедуры действий по использованию гарантий; усиление (в целях исключения вероятности отказа государства от своих гарантий) законодательного обеспечения выполнения государством своих обязательств по гарантированию облигаций в случае неисполнения эмитентом своих обязательств по облигациям; создание «кредитной истории государства» - истории гарантирования облигаций в целях формирования у инвесторов положительного опыта работы с облигациями, гарантированными государством.

Механизм государственных гарантий идеально в российских условиях подходит для финансирования ипотечных программ через выпуск гарантированных государством ипотечных облигаций.

Следует также отметить повышенный коррупционный потенциал отдельных элементов системы государственного гарантирования ипотечных ценных бумаг. В частности, если механизм будет предполагать относительно высокую долю на рынке ипотечных облигаций тех облигаций, исполнение обязательств по которым осуществляется за счет средств федерального бюджета (т.е. через реализацию государственных гарантий), то этот механизм с экономической точки зрения может превратиться в механизм субвенций с соответствующим уровнем коррупционного потенциала. В случае широкого распространения субвенций федерального бюджета, направляемых на финансирование разницы процентных ставок привлечения и использования финансовых ресурсов в ипотечных проектах, этот механизм также таит в себе опасность разбазаривания бюджетных ресурсов.

Механизм государственных гарантий, предоставляемых федеральным Правительством, также потенциально эффективен при выпуске облигаций субфедеральными органами власти. Всегда имели место диспропорции в уровне доходов федерального и субфедеральных бюджетов. Помимо этого в подавляющем большинстве субъектов федерации (возможно, во всех субъектах федерации) уровень финансового менеджмента, и, соответственно, уровень финансового управления, существенно ниже, чем на федеральном уровне. Поэтому гарантирование федеральным центром субфедеральных облигаций в настоящее время существенно более эффективно в финансовом плане, чем перераспределение бюджетных доходов в пользу субъектов федерации, и, соответственно, повышение доли субсуверенных облигаций, не имеющих гарантий федерального правительства (при условии наличия возможностей эффективного воздействия на губернаторов регионов, допустивших неисполнение обязательств по облигациям).

Для других направлений финансирования (кроме финансирования жилищного и иного строительства через использование ипотеки) механизм государственного гарантирования ценных бумаг, выпускаемых для финансирования общественно-значимых проектов, существенно менее эффективен. В этих случаях существенно более эффективным представляется механизм, предусматривающий использование фондов развития.

Что касается Негосударственного фонда развития дорожной отрасли (НФРДО), следует отметить, что на текущий момент известно только об объявлении о его создании Минтрансом. Не понятно, как он будет работать при нынешнем развитии законодательства о концессиях и отсутствии закона о платных дорогах. Есть риск того, что данный фонд станет еще одним игроком на рынке государственных ценных бумаг и на рынке займов, если не будет кардинального «прорыва» законодательства по указанными направлениям. В проекте Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог России до 2025 года «Дороги России XXI века», разработанной Минтрансом, предусмотрено, что параллельно финансированию из бюджета начинается привлечение средств частных инвесторов в 2 этапа: на первом этапе (2004 – 2006 гг.) средства частных инвесторов будут привлекаться под краткосрочные проекты с незначительным объемом финансирования и низкими рисками; на втором этапе (2007-2015 гг.) – под полноценные проекты. К этому момент планируется довести долю частных инвестиций в общем объеме финансирования до 20%. При НФРДО предусмотрено функционирование управляющей компании и Попечительского совета, в функции которого входят функции по согласованию финансирования из различных источников и законодательное лоббирование. В систему аккумулирования средств предполагается включить также фонд с юрисдикцией вне РФ для привлечения длинных международных инвестиций.

В качестве способов привлечения инвестиций предусмотрены: облигации дорожного займа, государственные облигации, акции и паи в дорожных компаниях, концессии на строительство и эксплуатацию дорог, поступления от платных дорог, поступления от объектов производственной и социальной инфраструктуры, сопряженной со строительством дорог. Касательно организационно-правового оформления предполагается усиленно использовать мировой опыт концессий в форме Public-Private Partnership (PPP). Данная форма объединяет государственное финансирование в заранее оговоренном объеме в виде грантов, предоставляемых для строительства переданных в концессию объектов, и финансирование частных инвесторов.

Поддержка государства через создание фондов развития и гарантирование облигаций за счет имущества этих фондов имеет наиболее широкие перспективы развития в российских условиях. В России достаточно много неиспользуемого материального имущества, зданий и сооружений, земли, разведанных запасов полезных ископаемых и других материальных и нематериальных объектов, которые могут служить обеспечением по кредитам и займам. Однако это имущество распределено неравномерно между предприятиями, кроме того, имеются серьезные диспропорции между распределением имущества и распределением нуждающихся в финансировании инвестиционных проектов, между размером инвестиционных проектов и стоимостью имущества в обеспечение кредитов и займов. Ликвидации этих диспропорций и служит создание фондов развития.

Двумя наиболее серьезными препятствиями для создания и активного использования фондов развития в России являются:

– недостаточность правового обеспечения оборота земель, прав на недвижимость, прав на разведанные полезные ископаемые, что ведет к ограничениям оборотоспособности этих видов имущества;

– относительно высокая сложность механизма поддержки, основанного на использовании фондов развития, которая на этапе его формирования обуславливает масштабность (т.е. высокую трудозатратность, высокую временную длительность, сложность юридических процедур) процесса.

Кроме предоставления гарантий по негосударственным и государственным облигациям, выпускаемым в целях финансирования общественно-значимых проектов, фонды развития могли бы также осуществлять выпуск ценных бумаг от своего имени, а полученные в результате размещения ценных бумаг средства направлять на финансирование проектов в виде прямых инвестиций.

Прочие механизмы и инструменты государственной поддержки выпуска облигаций для финансирования общественно-значимых проектов в России пока не задействованы. В то же врем, как представляется, среди них есть ряд механизмов, потенциально интересных для инвесторов и реципиентов. К таким механизмам, на наш взгляд, относятся:

– выпуск органами власти облигаций, обеспеченных доходами от реализации проекта;

– выпуск негосударственными эмитентами облигаций, гарантированных международными и иностранными финансовыми организациями.

Во всех перечисленных случаях государство должно обеспечивать абсолютную прозрачность не только в процедуре и обосновании выдачи государственных гарантий, но и в процессе реализации механизма предоставленных гарантий.

7.3. Институты развития

7.3.1. Обзор мировой практики функционирования институтов развития

7.3.1.1. Фонды развития

В узком смысле под фондом развития понимается имущественный комплекс, имеющий, как правило, организационно-правовую форму фонда, используемый в целях имущественного обеспечения обязательств, возникающих в связи с долговым финансированием инвестиционных и иных коммерческих и некоммерческих проектов. В этом смысле термин «фонд развития» является синонимом термина «залоговый фонд», т.к. в большинстве случаев гарантирование обязательств осуществляется за счет имущества данного фонда, т.е. за счет оформления залога.

В широком смысле фонд развития – это любой институт, способствующий финансированию проектов. Способствование финансированию может осуществляться:

– через предоставление гарантий за счет имущества фонда,

– выпуск долговых ценных бумаг от своего имени.

При этом, финансовые ресурсы от размещения ценных бумаг направляются либо на финансирование местных органов власти, либо напрямую на финансирование инвестиционных проектов.

С точки зрения организационной формы фондом развития могут быть лица, имеющие форму фонда, а также любые другие имущественные комплексы, используемые одним из перечисленных выше способов в проектах финансирования инвестиционных проектов. Во многих странах мира и на международном уровне функции фондов развития выполняют банки, которые иногда так и называются – банки развития. В отдельных случаях организации, выполняющие функции фондов развития, могут иметь иное наименование.

«Фонды муниципального развития» (Municipal Development Funds, MDFs) существуют более, чем в 60 странах мира. Они представляют собой специализированных финансовых посредников, которые обеспечивают кредит местным органам власти и другим учреждениям, вкладывающим капитал в локальную инфраструктуру. В крупных федеративных государствах, таких как США, Бразилия и Индия, власти регионов часто учреждают собственные фонды развития. Основной целью MDFs является снижение транзакционных издержек, связанных с выходом небольших по финансовым возможностям муниципалитетов на рынок капитала. Особое развитие система MDFs получила в странах Европы, а также Латинской Америки и Африки. Всемирный банк (World Bank) и Азиатский банк развития (Asian Development Bank) также объявили о предстоящей внедрении практики использования института муниципальных фондов развития[135] .

«Банки облигаций штатов» (State Bond Banks, SBB) являются другой разновидностью институтов, способствующих привлечению финансирования субнациональными заемщиками. Они созданы для тех же целей, что и MDFs. Банки облигаций штатов кредитуют муниципалитеты, относящиеся к юрисдикции штата, самостоятельный выход которых на рынок капитала сопряжен вследствие сравнительного небольшого объема эмиссии с высокими трансакционными издержками. Затем банки выпускают облигации, обеспечиваемые пулом выданных кредитов, размещаемые на финансовых рынках.

За счет объединения кредитов различных муниципалитетов в единый пул удается, во-первых, добиться повышения кредитного рейтинга за счет диверсификации риска, а во-вторых – снижения удельных транзакционных издержек, связанных с выводом на рынок ценных бумаг, страхования кредитного риска по ним. Кроме того, секъюритизация заимствований позволяет, сохраняя рычаги контроля за их целевым использованием заемных средств и их возвратностью, добиваться большей ликвидности бумаг фондов на вторичном рынке по сравнению с дебиторской задолженностью каждого из муниципалитетов.

Основными типами финансирования SBB являются выпуски облигаций, обеспечиваемых:

– пулом долгосрочных кредитов, идущих на финансирование крупных инвестиционных проектов;

– пулом краткосрочных кредитов, используемых для покрытия краткосрочных кассовых разрывов;

– пулом кредитов, используемых для кредитования покупки оборудования.

Модель SBB была использована также для реализации ряда федеральных программ социально-экономического развития. Схема секъюритизации проектных муниципальных заимствований на уровне регионов были реализована в США при создании Региональных фондов рефинансирования — State Revolving Funds (SRFs), организованных в соответствии с федеральными законами 1984 г. (Clean Water Act) и 1996 г. (Safe Drinking Water Act) для финансирования инфраструктурных проектов в сфере водоснабжения. Созданные фонды Clean Water State Revolving Funds (CWSRFs), и с 1996 г. — Drinking Water Revolving Funds (DWSRFs) были с самого начала подконтрольны федеральному Агентству охраны окружающей среды — Environmental Protection Agency’s (EPA)[136] .

К 1998 г. различные SRFs обеспечили финансирование более 5000 муниципальных заемщиков в объеме более 24 млрд. долл. Начальный капитал фондов формируется на 80% из средств федерального бюджета и на 20% — из средств штатов. После выдачи фондом кредитов муниципалитетам, возникшая дебиторская задолженность секъюритизировалась путем выпуска облигаций, обеспеченных пулом выданных кредитов. Представители властей штата ежегодно разрабатывают и корректируют планы использования средств фондов, согласуемые и подконтрольные с EPA.

В 1995 г. Федеральное дорожное агентство (Federal highway legislation) инициировало процесс создания региональных инфраструктурных банков — State Infrastructure Banks (SIBs), финансирующих проекты в области развития транспорта, работающих по принципам, близким к SRF[137] .

В настоящее время различные типы SBB были созданы в более чем трети всех штатов США. В частности, в исследовании проведенном в 1997 г. специалистами консалтинговой фирмы the Government Finance Group (GFG) John Petersen, Michelle Covan и Matthew Lewin были проанализирована деятельность SBB, действующих в 17 штатах[138] .

Значимым преимуществом механизма SBB является ряд используемых возможностей по дополнительному снижению кредитного риска для конечного инвестора. Наряду с диверсификацией рисков в следствии объединения кредитов различных муниципальных заемщиков в единый пул, к таким механизмам относится предоставления различных дополнительных гарантий заемщикам со стороны правительства штата.

К таким гарантиям относятся, прежде всего, моральные обязательства штата (юридически не закрепленные гарантии возмещения убытков инвесторов в случае дефолта муниципалитетов). Обычно они оформляются через создание специального гарантийного фонда, равного расходам на обслуживание долга SBB на текущий год. Предполагается, что в случае задействования средств гарантийного фонда в течении года, его средства будут возмещены из бюджета штата.

Использования механизмов «морального обязательства» позволяют избежать ограничений, накладываемых на суммарные обязательства штата. При этом рейтинговые агентства Standard&Poor’s и Fitch IBCA обычно рассматривают гарантии, ценные бумаги, обеспечиваемые моральным обязательством, как имеющие кредитный рейтинг на ступень меньше, чем в случае предоставления гарантий того же юридического лица в полном объеме. Рейтинговое агентство Moody’s вообще не учитывает моральное обязательство в качестве гарантии.

Еще одной формой поддержки может являться предоставляемая возможность «перехвата» владельцами облигаций SBB финансовой помощи, предоставляемой штатом муниципалитету. Именно «моральное обязательство» и «перехват» финансовой помощи являются наиболее распространенными в США видами повышения кредитного рейтинга облигаций SBB со стороны штатов. Первое используют SBB 11 штатов, а второе - SBB 10 штатов, соответственно, из 17 штатов, в которых действуют SBB. Прямые гарантии штатов были использованы правительствами лишь трех штатов.

Фонды развития активно используются во многих странах мира.

В Швеции эмитентами долговых ценных бумаг являются лишь 6 крупнейших городов и местные власти в районе Стокгольма. Более мелкие муниципалитеты имеют косвенный доступ на рынок облигаций через межмуниципальную финансовую корпорацию – Kommuninvest i Sverige AB, которая в настоящее время представляет 2 округа и более чем 70 муниципалитетов, где проживает около 25% населения страны[139] .

В Дании муниципальные ценные бумаги эмитируются не напрямую местными органами власти, а при участии ассоциации Kommune Kredit – специализированного ипотечного института, предоставляющего займы местным органам власти и компаниям, имеющим муниципальные гарантии. Членами этой ассоциации являются местные органы власти, солидарно и в отдельности отвечающие по совокупным долговым обязательствам[140] .

В Великобритании у местных органов власти есть возможность привлекать средства по минимальным ставкам на очень длительные периоды напрямую от центрального правительства через специально для этого созданное Управление общественных займов (Public Works Loan Board, PWLB)[141] .

В Японии основная часть заемного финансирования местных властей проходит через Программу бюджетных инвестиций и заимствований (Fiscal Investment and Loan Programs - FILP), которая также является формой финансового посредничества органов власти, направляющего прибыль правительственных структур (почтовых сберегательных учреждений и взносов социального страхования) на финансирование инвестиционных проектов местных властей. Через эту форму в Японии осуществляется около 60% субнациональных заимствований. Кроме того, для финансирования предприятий общественного сектора, действующих на субнациональном уровне, была создана специальная федеральная корпорация (Japan Finance Corporation for Municipal Enterprises Fund, JFM), на которую приходится 12% заимствований субнациональных органов власти. Таким образом, на рыночные заимствования, производимые субнациональными органами власти на свободном рынке, приводится лишь 18% суммарных заимствований[142] .

Муниципальные фонды развития являются удобными учреждениями для осуществления финансирования проектов развития местной инфраструктуры из средств национального правительства и международных финансовых организаций. При этом они предоставляют заемные средства местным органам власти по процедурам, схожим с теми, которые используют Всемирный банк и региональные банки развития по отношению к суверенным государствам, но в менее крупных масштабах.

В ряде стран MDFs развились в рыночные кредитные организации, способные к мобилизации сбережений частного сектора, сформировав условия для участия частного сектора в муниципальном кредитном рынке.

В качестве примера можно привести Муниципальный Банк Нидерландов (BNG), который был основан в 1914 году при инициативе Голландской ассоциация муниципалитетов, с целью улучшения доступа индивидуальных муниципалитетов к кредитному рынку. В 1922 году голландское правительство стало его главным акционером, а в настоящее время этот банк на 50% находится в собственности Национального правительства и на 50% – в собственности муниципалитетов. Кредиты, предоставляемые банком, гарантированы Муниципальным фондом Нидерландов, который расходует государственную помощь муниципалитетам и управляется BNG.

В течение длительного периода BNG, подобно другим специализированным учреждениям муниципального кредита, пользовался государственной поддержкой в привлечении капитала. Однако, в последние годы он самостоятельно вышел на рынок ссудного капитала. Около двух третей новых займов теперь рефинансируется BNG через международные выпуски облигаций. Кредитный рейтинг на уровне AAA позволяет ему привлекать займы под низкую процентную ставку.

Аналогичным образом предшественник Credit Local de France (CLF) исторически имел доступ к дешевым долгосрочным депозитам населения, аккумулируемым через почтовую сберегательную систему, благодаря которым он мог успешно кредитовать муниципальных заемщиков. После демонополизации финансового рынка в настоящее время CLF привлекает более чем 80% своих заемных ресурсов через выпуск размещаемых на внешних рынках облигационных займов. BNG, в отличие от CLF, сохраняет свой монопольный доступ к сбережениям населения, хотя ожидается, что эта монопольная позиция будет устранена в будущем[143] .

Фонды развития активно используются в странах с развивающимися финансовыми рынками. При этом в роли фондов развития могут выступать не только национальные фонды, но и международные финансовые институты и даже профессиональные участники мирового финансового рынка - крупные инвестиционные банки.

Так, например, в Бразилии функции фондов развития выполняет не только Национальный банк социально-экономического развития (National Economic and Social Development Bank – BNDES), но и Международная финансовая корпорация (Intrenational Financial Association) и Межамериканский банк развития (Inter-American Development Bank). Эти институты в совокупности обеспечивают так называемый «зонтик» (umbrella) для проектов привлечения долгосрочных инвестиций на рынке капитала для финансирования дорожного строительства.

В Венгрии при финансировании общественно-значимых проектов большое значение имеет поддержка со стороны Европейского банка реконструкции и развития (EBRD). Так, например, при строительстве автомагистрали М1/М15 EBRD смог так построить систему защиты займов, что почти половина финансовых ресурсов была привлечена внутри Венгрии, не обладающей значительными внутренними сбережениями.

Примером из мексиканской практики является финансирование проекта пошлинной дороги Мехико - Толука посредством траста под управлением Мексиканского банка развития.

Дорога Мехико - Толука - 22-километровая скоростная трасса, связывающая столицу и главный промышленный центр Мексики. Группа Трибаса, застройщик, в 1992 г. испытывала потребность в 300 млн. долл. США для выплаты краткосрочного долга, платежей властям штата за продление концессии, развития автомобильной сети в этом регионе. Для получения финансирования был создан траст под управлением Мексиканского банка развития для выпуска долговых ценных бумаг и аккумулирования пошлинных платежей за пользование автодорогой. Еврооблигации с фиксированной ставкой сроком на 10 лет на сумму 200 млн. долл. США были выкуплены по подписке инвестиционным банком Lehman Brothers и IFC. Кроме того, обязательства, деноминированные в песо, на сумму 100 млн. долл. были куплены синдикатом внутри Мексики. Для данного проекта был применен довольно часто встречающийся прием: на ранней, самой рискованной, стадии применяется финансирование посредством привлечения краткосрочных займов, впоследствии, по мере повышения вероятностной способности проекта генерировать доход, займы реструктуризируются в долгосрочные облигации.

Интересным является французский опыт правительственных венчурных фондов: в 3 основных «фонда фондов» были вложены средства из государственного бюджета Франции, из Европейского инвестиционного банка. Эти 3 банка, в свою очередь, участвуют в капитале других венчурных фондов, осуществляющих прямое финансирование компаний инновационного профиля (электроника, информационные технологии, охрана окружающей среду, новые материалы)[144] .

7.3.1.2. Банки развития

Система банков развития в мировом масштабе состоит из четырех уровней:

– Глобальные банки

– Региональные банки

– Национальные банки

– Локальные банки

Так называемые глобальные банки - Мировой банк (World Bank) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР) - составляют основу международной деятельности по финансированию инвестиционных проектов и оказанию финансовой помощи экономикам развивающихся стран. Следующий уровень системы составляют так называемые региональные банки развития (Regional Development Banks, RDB). Наиболее известными являются:

– Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)

– Азиатский банк развития (Asian Development Bank, ADB)

– Североамериканский банк развития (North-American Development Bank, NADB)

– Межамериканский банк развития (Inter-American Development Bank, IADB)

На нижних уровнях иерархии банков развития находятся национальные и локальные банки развития, деятельность которых сосредоточена в отдельной юрисдикции. Яркими примерами национальных банков являются:

– Кредитный банк реконструкции Германии (Kreditanshtalt fur Wiederaufbau, KfW)

– Японский банк развития (Japan Development Bank, JDB).

Локальные банки существуют в странах с наличием самостоятельных земель (Германия, США).

Региональные банки развития

Кредитные ресурсы предоставляются многими региональными банками из средств, привлекаемых на международных рынках капитала. Так, ADB имеет наивысший кредитный рейтинг AAA. При этом структура выручки разных банков может быть различной, так, например, по итогам финансового года 2003 у IADB 77,1 % общей выручки составляют доходы от инвестирования на рынках капитала, в то время как у IADN 85,9 % процентный доход. Это обусловлено спецификой, что IADB очень редко выпускает долговые инструменты, в то время как ADB активно использует рынок капиталов для привлечения финансирования. В структуре заемщиков ADB преобладают правительства и общественный сектор; частные предприятия составляют незначительную долю. Не удивительно, что по итогам 2003 года в структуре предоставленных займов, соотношение займов, сопровождаемых гарантией государств, и займов без такой гарантии составляет 1000 : 1 (5,9 млрд. долларов и 5,5 млн. долларов США соответственно).

Северо-Американский банк (NADB) был создан в 1993 году с равными долями участия США и Мексики для финансирования объектов вдоль границы СЩА и Мексики. Всего 15 % капитала банка оплачено, остальное – задолженность акционеров по оплате, которая должна быть ликвидирована к сентябрю 2006 года. NADB привлекает средства на финансовых рынках через выпуск облигаций под гарантии двух правительств. В структуре предоставляемого финансирования сочетает кредиты и гранты, причем последние остаются преобладающими (по итогам 2002 года гранты занимали 67 %, а кредиты – 33%). В рамках Loans and Guaranty Program банк имеет возможность варьировать процентную ставку и предоставлять кредиты по заведомо заниженной ставке. Для этого, правда, надо соответствовать критериям сертификации. Сертификацией проектов занимается специально созданная компания – The Border Environment Cooperation Commission (BECC). Большинство проектов, финансируемых банком, имеют одновременно и других спонсоров. Сам банк помимо источника грантов и прямых кредитов банк еще выполняет функции инвестиционного банка.

Важным моментом является то, что банк законодательно освобожден от всех федеральных налогов, налогов штатов и местных налогов.

Национальные банки развития

Сразу оговоримся, что деятельность глобальных и региональных банков развития по распределению финансовых ресурсов между развивающимися странами, региональной интеграции, обеспечению необходимых для развития региона общественных благ и услуг находятся вне рамок данной работы. Отношения России с международными финансовыми организациями, в том числе, получение финансирования для инвестиционных проектов от них также не включены в рамки работы. Опыт иностранных банков будет рассматриваться применительно к стимулированию роста внутренних экономик и финансированию внутренних инвестиционных проектов. При этом мы попытаемся выстроить типы банков развития по различным критериям.

Критерий 1: «Самостоятельность выбора объектов кредитования».

Несмотря на общий тезис, что банки развития должны являться инструментом реализации экономической политики государства, в мировой практике в разных странах реализованы разные концепции по критерию степени самостоятельности национальных банков развития.

На одном полюсе – концепция, в которой банки развития предназначены для привлечения финансовых средств для выполнения программ, направленных на развитие определенных сфер народного хозяйства, и при этом программы разрабатываются и утверждаются правительством. Этой концепции – назовем ее «Правительственная» - присуще законодательное выделение банков развития в специализированный институт, регулируемый отдельным законом, и устранение конкуренции между банками развития и коммерческими банками.

Противоположной является концепция – назовем ее «Самостоятельная», в которой банки развития самостоятельно принимают решения об объектах финансирования, основываясь не на максимизации прибыли, а на оценке заемщика и оценке финансируемого инвестиционного проекта.

При этом общим в обеих концепциях банковская система страны строится по такому принципу, что банки развития дополняют деятельность банковской системы, поскольку задачи и функции банков развития несовместимы с задачей получения максимальной прибыли владельцами банка.

По первой концепции работал Японский банк развития (Japan Development Bank) трансформированный в Банк развития Японии (Development bank of Japan). В настоящее время он кредитует проекты и отрасли, признанные приоритетными правительством Японии. По поручению Федерального правительства также работают немецкие банки развития: Кредитный банк восстановления (KfW) и Немецкий банк выравнивания (DtA).

Приверженцами второй концепции являются итальянские банки развития.

Критерий 2: «Тип доступа к кредитным ресурсам».

По критерию доступа к кредитным ресурсам также можно выделить три базовых типа среди национальных банков развития. Первый тип – эксклюзивный прямой доступ к ресурсам за счет наличия законодательно закрепленного права доступа к дешевым кредитным ресурсам. Японский банк развития и Японский экпортно-импортный банк, например, имеют доступ к средствам населения, причем путем законодательного установления верхнего уровня ставок по депозитам населения. Т.е. такие кредитные ресурсы являются к тому же и дешевыми. Первый тип ориентирован на сбережения и подразумевает развитый рынок перелива капитала. Обратной ситуацией является запрет банкам развития открывать депозитные и сберегательные счета.

Второй тип – опосредованный доступ к ресурсам через централизованную государственную структуру. Так в Индии и Китае банки развития рефинансируются за счет центрального звена: Народного банка Китая в Китае, рефинансирующего 3 банка развития, и Резервного банка Индии, рефинансирующего 9 национальных банков развития. Данный тип может существовать и показывать достаточно высокие темпы роста инвестиций в основной капитал в условиях неразвитости инфраструктуры финансового рынка и слабого уровня сбережений.

Третий тип – превалирующую часть источников финансирования составляют взносы акционеров в уставной капитал. Если учесть, что акционер – это почти всегда государство, то получается, что источником кредитных ресурсов являются бюджетные средства.

Критерий 3: «Участие государства в капитале банка».

По критерию степени участия государства в капитале банка существуют государственные банки, частные и со смешанной структурой капитала. Преобладают государственные, а в восточных странах (Япония, Малайзия, Филиппины, Индонезия) - господствуют. В одних странах банки развития берутся за заведомо непривлекательные проекты, для которых отсутствуют другие источники финансирования, в других - банки развития вовлечены в конкуренцию с другими банками. В некоторых странах первое направление закреплено законодательно, например, в Японии законом 1999 года Банк развития Японии[145] (Development Bank of Japan) может финансировать специально отобранные проекты.

Критерий 4 «Место в иерархии банков в стране».

Банк развития может быть центральным – работать с заемщиками в рамках страны (даже если сфера кредитования ограничена отдельной отраслью, например, сельским хозяйством) и локальным – ограничивать свою деятельность рамками региона (области, земли, штата). Примерами последних могут быть инвестиционные банки земель в Германии, при этом некоторые из них могут быть структурными единицами универсальных банков.

Критерий 5 «Многофункциональность».

По этому критерию можно выделить банки, узко специализирующиеся на оценке проектов и выдаче кредитных ресурсов, и банки, осуществляющие широкий спектр видов деятельности на финансовом рынке. Так, например, Банк развития Японии согласно закону о его организации осуществляет: предоставление средств фондам развития; подписка на облигации, принадлежащие фондам развития; предоставление средств на погашение кредитов; подписка на облигации, выпускаемые с целью формирования фондов погашения кредитов; принятие обязательств по займам, связанным с погашением кредитов фондов развития; предоставление гарантий по задолженностям фондов развития; выделение средств под проекты, предусмотренные правительством; выпуск собственных облигаций, гарантированным правительством Японии.

7.3.2. Классификация инструментов, используемых институтами развития

Основной круг инструментов, используемых институтами развития, включает:

– ипотечные ценные бумаги, гарантированные государством (за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней);

– корпоративные облигации, гарантии по которым предоставляются фондами развития;

– облигации государственных корпораций, являющихся по своей природе фондами развития;

– долговые дорожные обязательства (выпускаемые на федеральном и особенно субфедеральном уровнях), обеспеченные доходами от эксплуатации построенных автодорог и частично средствами Федерального дорожного фонда;

– проектные облигации, гарантированные международными финансовыми институтами;

– облигации местных органов власти, обеспеченные будущими потоками платежей.

Какие из инструментов наиболее применимы в той или иной государственной политике по финансированию инвестиций?

При рассмотрении структуры общественного долга США, отчетливо заметно стремительное повышение доли ценных бумаг, выпущенных федеральными агентствами, особенно сильное после 1995 года – смотри Таблицу 1. Федеральные агентства играют сегодня заметную роль в финансировании общественных потребностей, и эксперты сходятся на том, что эта доля будет продолжать расти. Даже при увеличении казначейских заимствований, вызванном кризисом экономики США 2000 – 2003 гг., темп роста емкости сектора ценных бумаг федеральных агентств не снижается. С точки зрения макроэкономики это означает постепенный отход Правительства США от прямого финансирования общественно-значимых проектов, компенсируемый финансированием за счет частных капиталов, заимствование которого прямо или косвенно гарантируется государством. При этом наблюдаемое в экономике США снижение доли государственных инвестиций в совокупном объеме национальных инвестиций не должно вводить в заблуждение, создавая впечатление сокращения государственной поддержки общественно-значимых проектов. Суммарный объем финансовых ресурсов, направляемых на финансирование общественно-значимых проектов, растет за счет опережающего роста займов, осуществляемых федеральными агентствами и гарантируемых в той или иной форме Правительством. Тем самым государство оставляет за собой определение основных направлений инвестиций в рамках народного хозяйства. Но сами инвестиции формируются в большей мере уже за счет частных источников, и конкретные проекты в рамках выбранных государством направлений также выбираются в значительной мере частным капиталом.

Если до начала 1980-х годов федеральные агентства были в значительной мере непосредственным источником финансовых ресурсов для финансирования общественно-значимых проектов[146] , то сегодня они начинают выполнять роль промежуточного механизма, мультиплицирующего государственную поддержку за счет использования исключительно частных капиталов, направляемых на финансирования некоторых общественно-значимых проектов, включая финансирование строительства жилья.

7.3.3. Российский опыт институтов развития

7.3.3.1. Фонды развития в России

В России неоднократно предпринимались попытки создания различного рода фондов развития. В ряде случаев такие проекты были ориентированы в том числе на обеспечение финансирования общественно-значимых проектов за счет выпуска ценных бумаг (путем предоставления гарантий, либо путем прямого кредитования). В качестве таких проектов следует особо выделить:

– проект создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности, реализуемый в 1993 – 1994 гг.;

– проект создания Московского фонда развития;

– создание Негосударственного фонда развития дорожной отрасли (НФРДО).

Проект создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности был инициирован Министерством оборонной промышленности, но не был доведен до конца в результате прекращения финансирования. Впоследствии и само Министерство оборонной промышленности было ликвидировано.

Проект создания Московского фонда развития был разработан в 1999 – 2000 гг. в рамках Концепции создания единой системы взаимных гарантий московских эмитентов по долговым государственным и корпоративным ценным бумагам. Он предполагал создание фонда развития, по сути дела залогового фонда, имущество которого служило бы обеспечением облигационных займов города Москвы и московских предприятий. При разработке этого проекта были учтены в том числе и наработки, сделанные в процессе разработки проекта создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности.

Московский фонд развития предполагался как один из основных элементов системы привлечения инвестиций в экономику города Москвы. Он предполагался в качестве основы одной из двух важнейших подсистем данной системы – единой системы взаимных гарантий. В соответствии с Московской региональной программой привлечения финансирования, все московские эмитенты (как государственные, так и частные) имеют возможность использовать услуги данной системы.

Проект создания Московского фонда развития также пока остался не реализованным. Однако Правительство города Москвы от него не отказалось окончательно. Возможно, причиной отсрочки реализации данного проекта стала концентрация усилий Правительства города Москвы на внедрении системы субвенций по купонным платежам по облигациям московских предприятий.

7.3.3.2. Банки развития в России

В данной работе в понятие российских банков развития включены следующие банки, объединенные по принципам 100-процентного государственного участия в капитале и фиксации целей развития в уставах:

– Российский банк развития (РосБР),

– Россельхозбанк (РСБ),

– Российский Экспортно-импортный банк (Росэксимбанк).

В следующей таблице представлены основополагающие характеристики банков развития в России, сложившиеся на текущий момент. В качестве критериев используются те критерии, которые были выбраны нами для анализа в пар. 4.1.2.2.

Таблица 7.2

Критерий

Положение российских банков развития

1

Самостоятельны в выборе проектов для кредитования в соответствии с положениями уставов.

2

Эксклюзивного доступа к тому или иному виду кредитных ресурсов не имеют. Боле того, несмотря на то, что законодательно не ограничены, но на практике ограничены в доступе к средствам населения.

3

100 –процентное государственное участие в уставном капитале

4

Большинство – центральные, но есть и локальные (например, Банк развития Сахалина)

5

Многофункциональные в смысле всех типов деятельности, перечисленных в законе о банковской деятельности, кроме некоторых видов деятельности, ограниченных уставными документами того или иного банка.

По критерию типа доступа к ресурсам наблюдается следующая ситуация: первый тип доступа к ресурсам для кредитования, описанный в пар. 4.1.2.2., в условиях России работает наоборот: доступ к дешевым и массовым ресурсам есть, но его имеют не официально провозглашаемые банки развития, и вовсе не банки развития – Сбербанк, Банк Москвы, некоторые коммерческие банки. Второй тип доступа к ресурсам в России был и прекратил свое существование, когда ЦБ прекратил «раздавать» коммерческим банкам дешевые кредиты. И таким образом в России в большей степени реализован третий тип: средства учредителей (=государства) в лице РФФИ (как в случае и РосБР и РСБ) вкладываются в Уставной капитал и предоставляются в виде кредитных ресурсов заемщикам.

Какой же тип был бы более эффективным на перспективу?

Второй тип в условиях нашего хозяйственного менталитета в отношении установления пропорций распределения государственных инвестиционных ресурсов всегда скатывается к процедуре административного их «вышибания». Принятие банками развития полностью самостоятельных решений в соответствии с рыночными оценками риска, надежности и окупаемости проектов вряд ли при нем станет возможным.

Третий тип – кредитование за счет собственных средств имеет ресурсные ограничения. Чтобы эффективно содействовать реализации государственной инвестиционной политике, надо либо а) получать сверхприбыль, б) либо «закачать» в уставный капитал средства учредителей. Последствия а) - банк бросает все силы на извлечение прибыли из коммерческих операций (направление на депозиты, покупка государственных ценных бумаг), отвлекая ресурсы от инвестиционной политики; последствия б) – административное вливание ресурсов так и не научит банки выходить на настоящий рынок для их привлечения. Круг замыкается: банки развития продолжают функционировать как «недоразвитые» банки, не умеющие стать рыночными игроками. Постоянно ссылаясь на недостаточный уровень капитализации банка как сдерживающий фактор развития и на международный опыт таких стран как Бразилия, Индия, Китай, Сингапур, Корея, Япония, в которых уровень капитализации главного национального банка развития сопоставим с крупнейшим коммерческим банком страны, российские банки развития считают первостепенной задачей наращивание собственного капитала ставя своей целью войти в десятку ведущих банков страны по размеру собственного капитала. Это, по их мнению, позволит присвоить им кредитный рейтинг не ниже странового, что, в свою очередь, облегчит привлечение иностранных финансовых ресурсов. Так, РосБР видит в качестве увеличения капитализации собственную прибыль, средства Федерального бюджета и частный капитал[147] . Под частным капиталом понимается, естественно, участие негосударственных организаций в капитале банка, однако ввиду законодательных ограничений[148] , ограничивающих долю частных акционеров в 25% уставного капитала, для РосБР, например, частный капитал как источник капитализации отпадает, и остается единственно возможный путь – ежегодное увеличение уставного капитала преимущественно за счет средств Федерального бюджета. На наш взгляд, степень эффективности усилий банка в осуществлении государственной инвестиционной политики лежит не столько в объемах предоставленного ему финансирования, сколько в способах привлечения и предоставления ресурсов.

Такой же подход содержится в письме Минфина от 14.05.03 № 22-04-03/1, данному в ответ на поручение Правительства РФ от 26.04.03 № МК-П5-4765 о рассмотрении вопроса увеличении уставного капитала ОАО «РосБР»: Минфин не поддержал обращение РосБР, полагая, что «расширение возможностей кредитной организации зависит не столько от величины уставного капитала, сколько от объема привлекаемых банками ресурсов».

Понимая необходимость увеличения уровня привлеченных средств в пассивах банка РосБР определяет следующие источники такого увеличения:

A. привлечение средств юридических лиц на расчетные счета и в депозиты,

B. привлечение на обслуживание внебюджетных счетов исполнительных органов власти различных уровней,

C. долгосрочные внешние заимствования.

В – как минимум не соответствует задачам банка развития, а представляет собой расчетное обслуживание лиц; средства из источника А ограничены кругом только юридических лиц и поэтому не могут представлять сколько-нибудь масштабный источник для последующего долгосрочного размещения ресурсов, средства из источника С - возможны только при должном уровне схем гарантирования и обеспечения.

По отчетной документации РосБР за 2002 год видно, что банк значительно перевыполнял норматив достаточности (значение на 01.01.2003 – 87,6% при предельном минимальном значении – 10%) и нормативы ликвидности (мгновенная ликвидность – 419,1% против минимального предельного значения 20%, текущая ликвидность – 993,8 % против минимального предельного значения 70%, долгосрочная ликвидность – 6,4% против максимального предельного значения 120%). Такие значения нормативов свидетельствуют о том, что банк не выходит на рынок для привлечения ресурсов и консервативен в размещении свободных средств. В структуре активов значительная часть была представлена в виде МБК и депозитов (по состоянию на 01.01.2002 – 4,4%, на 01.04.2002 – 49,8%, на 01.12.2004 – 50,9%, на 01.01.2003 – 27,5% всех активов). Такая структура активов не соответствовала функциям банка развития. В качестве вывода можно сформулировать тезис о том, что деятельность РосБР по итогам 2002 года не соответствовала основной цели - реализации ГИП. Значительный объем прибыли за 2002 год получен на базе вливания бесплатных средств из бюджета в уставный капитал, основные доходы – процентные - 39,4% общей суммы доходов, при этом 30,6% из них - проценты по средствам размещенным в кредитных организациях, и только 7,2% из 39,4% - проценты по кредитам, выданным юридическим лицам.

Однако, даже после понимания факта того, что деятельность РосБР, мягко выражаяcь, не соответствует описанной в уставе. Так, структура планируемых пассивов РосБР на 01.01.2004 выглядела следующим образом:

– привлеченные средства 3,3%,

– собственные средства – 95,1%.

– прочие пассивы - 1,6%.

Прогноз активной части баланса, хотя и предусматривает значительное снижение доли МБК и депозитов, но зато оставляет высокой долю вложений в государственные ценные бумаги:

– вложения в государственные ценные бумаги - 16,6%,

– МБК и депозиты в банках – 4,8%,

– Долговые обязательства банков – 3,3%,

– Кредиты – 63,6%.

Что касается доходов, на 2003 год была запланирована следующая структура:

– 41,7% - по кредитам,

– 27,9 % - по ценным бумагам банков и корпоративных эмитентов,

– 21,7% - по государственным ценным бумагам,

– 4,4% - по МБК/МНО

– 4,3% - другие.

В данной структуре также необоснованно велика доля доходов по ценным бумагам банков и корпоративных эмитентов и по государственным ценным бумагам.

Но прослеживаются и прогрессивные идеи, отвечающие мировым тенденциям.

В первую очередь, следует назвать запрос РосБР на перераспределение бюджетных средств на 2004 год на предоставление государственной гарантии по обязательствам РосБР, возникающим в результате привлечения денежных средств на внутреннем рынке для финансирования поддержки малого предпринимательства в сумме до 1,5 млрд. рублей (в рамках Программы поддержки малого предпринимательства) и для финансирования инфраструктурных проектов в сумме до 4,5 млрд. рублей. Таким образом постепенно прямое использование бюджетных средств трансформируется в механизмы гарантирования обязательств банка развития.

Во вторых, РосБР видит свою задачу в том, чтобы найти в крупных инфраструктурных проектах, реализуемых за счет бюджетных средств, коммерческую составляющую и профинансировать ее на возвратной основе, проконтролировав целевое использование привлеченных денежных средств. Эта тенденция также прогрессивна и соответствует теории и практики доходных облигаций, опыт которых описан в главе 2.1.2.

В качестве иллюстрирования различий в них между банками развития и коммерческими банками из всего многообразия мы выделили следующие функции банков.

Таблица 7.3

Функция

Банк развития

Коммерческий банк

Поддержка правительства в решении структурных проблем экономики

Да

Нет

Исполняющий орган государственной инвестиционной политики

Да

Нет (или только опосредованно)

Финансовое посредничество в классическом варианте

Да (с ограничениями)

Да

Финансирование общественно-значимых проектов

Да

Не выделяется отдельно

Финансирование малого бизнеса как особо рискового объекта кредитования

Да

Не выделяется отдельно

Осуществление межотраслевого перелива капитала

Да, но опосредованно

Да

Итак, с точки зрения декларируемых для банков развития функций (оказание содействия реализации государственной инвестиционной политики) в России сложилась достаточно сложная ситуация:

– отдельного закона, разграничивающего отделяющего функции и нормативы банков развития и коммерческих банков, - нет;

– бюджета развития - нет,

– правительственных программ, прикрепленных к банкам (за исключением Программы кредитования малого и среднего бизнеса, прикрепленной к РосБР) – нет.

В итоге банки самостоятельно пытаются совместить коммерческую деятельность в свете закона о банках и банковской деятельности (далее - Закон о банках) и деятельность по проектному финансированию в рамках ГИП, которой присущи иные риски. Российские банки развития включаются наравне с другими в рейтинги коммерческих банков, о чем сами банки непременно информируют акционеров в годовых отчетах и широкую общественность в своих информационно-аналитических материалах. Так, например, ключевые банки развития России занимают следующие места в рейтинге журнала «Эксперт» по состоянию на 01.01.2004: Россельхозбанк (далее - РСБ) - 50-е место по активам и 22-е место по собственному капиталу; РосБР – 86-е место и 15-е соответственно.

Однако, если разобраться, противоречие цели и способов ее реализации изначально заложено в Стратегии развития банковского сектора: «установление кредитным организациям, контролируемым государством, определенных задач, решаемых в рамках проводимой государственной экономической политики, не должно входить в противоречие с реализацией цели получения прибыли, определенной Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», в качестве основной деятельности кредитных организаций, а также с задачей поддержания их устойчивости[149] ». Пунктом ниже там же следует: «основными функциями Российского банка развития и Российского сельскохозяйственного банка, созданных для решения специальных задач государственной экономической политики, является кредитование реального сектора экономики, а также обеспечение возврата ранее выделенных бюджетных средств и дальнейшее расширение функций нецелесообразно».

Еще одна иллюстрация: в качестве одной из цели тот же РосБР ставил достижение непроцентных доходов на уровне не менее 20% от совокупного объема доходов на 2003 год. В качестве метода реализации кредитной политики - проведение процентной политики, исходя из внутренней рентабельности, рыночной конъюнктуры и требований по доходности операций банка. Это означает, что процентные ставки по кредитам для реализации государственных инфраструктурных проектов, должны устанавливаться на уровне ставки привлечения ресурсов на аналогичный срок с учетом необходимой маржи для возмещения расходов банка – опять же налицо стремление банка заработать на процентных доходах.

Помимо этого, на банки развития законодательно возложена функции агентов Правительства РФ: на РосБР – по обеспечению возврата задолженности юридических лиц по средствам Федерального бюджета, выданным в период с 1992 по 1999 года на возвратной и платной основе; на РСБ – работа по возврату задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным предприятиям АПК с 1992 – по 2000 гг. Перебрав виды банковской деятельности в Законе о банках можно понять, к какому виду можно было бы отнести такую «привилегию» - Закон о банках предусматривает для кредитных организаций исполнение сделок по приобретению права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме[150] . Но зачем совмещать казначейско-административные функции с задачами банков развития? Трудно назвать данную «миссию» функцией банка развития.

РосБР, например, декларативно заявляет в ряде своих документов[151] о «...сформированном конкурентоспособном продуктовом ряде, отвечающем потребностям клиентов и включающем разнообразные формы инвестиционного кредитования...». Смотрим в расшифровке понятия «внедрение новых продуктов»:

– осуществление предынвестиционной подготовки проектов (это вообще не продукт, а мероприятие по уменьшению рисков по существующему продукту, который, строго говоря для банка развития один основной – предоставление кредита по инвестиционному проекту);

– создание совместных продуктов со страховыми компаниями, инвестиционными фондами и другими организациями (на уровне общей идеи без конкретизации форм и схем);

– консультационные услуги (не имеют отношения к функции реализации ГИП);

– услуги в сфере корпоративных финансов в части организации и размещения корпоративных долговых обязательств (опять же очень побочная деятельность).

Таким образом, ставить вопрос о проработанных новых продуктах вообще не представляется корректным. На наш взгляд, применительно к банку развития следует рассматривать не понятия «продукт», а понятие «схема», которая бы включала все разновидности двух сторон проекта: его ресурсной базы (чье финансирование, в каких формах, в каких пропорциях, участники финансирования, участники гарантирования и страхования,) и его размещаемой части (форма предоставления ресурсов, срочность, инструменты обеспечения назначение). Но эти вещи как раз и не проработаны ни на законодательном уровне, ни в материалах самих банков. Так, например, Программа поддержки малого предпринимательства, расписывая требования к участникам программы, параметры кредитов и систему установления процентных ставок для конечных заемщиков, не дает ответа на один из главных вопросов: обязан ли конечный заемщик предоставлять обеспечение кредита.

Таким образом, можно констатировать факт, что на текущий момент банки развития не только не способствуют реализации ГИП, но и не отвечают «...основной цели развития банковского сектора – повышению качества осуществления функций по аккумулированию денежных средств и их трансформации в кредиты и инвестиции...»[152] .

7.4. Меры по развитию законодательной базы и регуляторных механизмов институтов развития и применяемых ими инструментов

7.4.1. Развитие законодательства о секъюритизации

На наш взгляд, по степени развития схем секъюритизации и по объемам и типам секъюритизируемых активов Россия находится в самом начале пути. Поэтому, предлагаются следующие меры по развитию законодательства о секъюритизации:

1) Расширение секъюритизируемых активов

На текущий момент законодательно реализована лишь часть множества ценных бумаг, основанных на активах – ипотечные ценные бумаги: закладные листы и ипотечные сертификаты участия[153] . Все остальные типы секъюритизированных активов – на нуле. В целом класс производных ценных бумаг, основанных на активах, пока отсутствует, в том числе и на законодательном уровне . Это надо развивать. Но и для ипотечных ценных бумаг многие важные для инвестора моменты остаются нерешенными, а именно, механизмов выпуска и страхования лиц, участвующих в схеме. До сих пор не состоялось ни одного выпуска полноценных (в смысле MBS) ипотечных бумаг, были лишь выпуски облигаций корпорациями, занимающимися ипотечным кредитованием.

2) Налоговые льготы

Насколько это возможно, необходимо применять опыт по налоговому стимулированию. В России уже есть предпринимаются попытки такого стимулирования для привлечения интереса инвесторов к ипотечным бумагам посредством снижения ставки налога на прибыль по ипотечным ценным бумагам (с 24% до 6% - по предложению экспертов Центра стратегических разработок). Однако более реальным выглядит вариант снижения этой ставки до уровня налога на доходы по государственным ценным бумагам, т.е. до 15%.

7.4.2. Развитие законодательства о производных финансовых инструментах

Основные задачи в развитии законодательства о производных инструментах можно сформулировать следующим образом:

1) Ликвидация правовых пробелов и противоречий

Помимо создания правовой и технологической базы для этих относительно новых для России инструментов, необходимо навести порядок в гражданском, налоговом, торговом законодательстве касательно категорий «срочный рынок», «производный финансовый инструмент (ПФИ)».

Необходимо создание законодательных основ функционирования рынка ПФИ. Регулирование данного рынка на уровне нормативных актов отдельных регуляторов рынка следует признать недостаточным, неизбежно приводящим к противоречивости регулирования. Это в значительной мере связано с тем фактом, что ПФИ имеют двойственную природу – они могут рассматриваться как инструменты (ценные бумаги, валютные ценности, прочие финансовые инструменты), либо как сделки особого типа (срочные) с активами, лежащими в их основе. Складывающееся ведомственное регулирование на различных секторах финансового рынка, на которых функционируют различные регуляторы, уже сегодня исходят из разных подходов к определению ПФИ. Т.о. один и тот же тип ПФИ будет в зависимости от лежащего в его основе актива квалифицироваться в отдельных случаях как инструмент, а в других – как сделка, что не только приведет к запутанности учета, но и породит многочисленные схемы ухода от налогов и прочие мошеннические технологии.

Важнейшая проблема, которую придется решать в ходе разработки законодательства о ПФИ – выбор определения ПФИ, и, соответственно, очерчивание круга тех инструментов, которые будут относиться к ПФИ. Существующие в мире системы признаков ПФИ, положенные в основу определений ПФИ, весьма противоречивы Так, международные стандарты финансовой отчетности используют признаки, в соответствии с которыми к ПФИ могут быть отнесены только инструменты срочного рынка (или, что то же самое, срочные сделки). В то же время в национальном законодательстве ряда стран существуют более широки трактовки понятия ПФИ, при которых к ПФИ относятся не только инструменты срочного рынка. В России трудность введения законодательного определения ПФИ связана также с внутренне противоречивым законодательством, регулирующим финансовый рынок: часть законодательных актов ориентированы на германское право, часть – на англо-саксонское. Поэтому в ходе разработки законодательства о ПФИ необходимо также «вписать» определение ПФИ в ту систему определений, которая уже существует в российских нормативных актах.

Законодательного определения требует не только все семейство ПФИ, но и каждый отдельный тип ПФИ. Это необходимое условие развития рынков тех ПФИ, которые пока еще не существуют в России, но активно развиваются в странах с развитыми финансовыми рынками. Опыт показывает, что опережающее развитие в российских условиях получили именно те ПФИ, по которым существует какая-то правовая база: наиболее активно в последние годы развивались рынки фьючерсов и опционов на акции, регулируемые Постановлением ФКЦБ. Кроме того, в отдельные периоды времени достаточно высокие обороты фиксируются на рынке свопов, который имеет частично регулирование со стороны Банка России. Напротив, те инструменты (товарные фьючерсы и опционы, кредитные деривативы и т.д.), у которых нет никакого регулирования, в России практически отсутствуют. Многие из таких инструментов могут быть определены только на уровне законодательства, поэтому без законодательного обеспечения рынка ПФИ данные инструменты в России развиваться не будут.

2) Повышение эффективности регулирования

Отмеченная выше необходимость формирования законодательных основ рынка ПФИ и перенос на этот уровень регулирования многих норм, содержащихся сегодня в ведомственных нормативных актах, выступает важнейшим фактором повышения эффективности регулирования рынка ПФИ.

Вторым важнейшим фактором повышения эффективности регулирования рынка ПФИ выступает эффективная структура регулирующих органов на этом рынке. Принципиально возможны два основных подхода к созданию такой эффективной структуры.

Первый из них исходит из предположения о том, что рынок ПФИ должен быть разделен на сферы ответственности различных регуляторов, каждый из которых отвечает за тот сектор рынка ПФИ, на котором лежащим в основе ПФИ актовом является актив, спот-рынок которого регулирует данный регулятор. В этом случае регулятор рынка ценных бумаг будет регулировать рынки ПФИ, в основе которых лежат ценные бумаги и индикаторы рынка ценных бумаг; регулятор валютного рынка – рынки ПФИ, в основе которых лежат валютные ценности; регулятор денежного рынка – рынки ПФИ, в основе которых лежат инструменты и индикаторы денежного рынка и т.д.

Второй подход предполагает наличие единого регулятора на рынке ПФИ, который осуществляет регулирование всех секторов рынка ПФИ, вне зависимости от природы актива, лежащего в основе ПФИ. Этот поход более часто встречается в зарубежной практике, именно в сторону такой структуры регуляторов на рынке в последние годы двигаются многие страны с развитыми и развивающимися финансовыми рынками.

Как уже отмечалось, выбор между этими двумя альтернативными подходами в значительной мере определяется решением другой проблемы эффективного регулирования – проблемы существования мегарегулятора финансового рынка. В случае наличия такого мегарегулятора все функции по регулированию рынка ПФИ относятся к ведению данного мегарегулятора. В противном случае возможны различные решения данного вопроса, вплоть до раздельного регулирования каждого отдельного сектора рынка ПФИ.

В российской практике мегарегулирование на финансовом рынке пока не введено, однако определенные шаги в направлении создания мегарегулятора были сделаны в ходе административной реформы 2004 года. К сожалению, в России нет стратегии развития регулирования финансового рынка, составной частью которой могли бы быть шаги по формированию полноценного мегарегулятора финансового рынка. В настоящее время можно только догадываться о последовательности и темпах концентрации функций регулирования в рамках мегарегулятора.

3) Расширение круга финансовых инструментов

На наш взгляд, в ближайшее время в России могут получить активное развитие некоторые новые виды ПФИ, для введения которых сложились необходимые экономические предпосылки, - например, российских депозитарных расписок.

Создание рынка депозитарных расписок позволит удержать инвестиционные капиталы внутри страны. Необходимо изучить позитивный опыт по созданию местного рынка депозитарных расписок, накопленный рядом стран (Аргентина, Китай и др.).

7.4.3. Перспективы функционирования институтов развития в России

В последнее время в экономике России сложились все предпосылки для проявления макроэкономической тенденции усиления зависимости темпов роста производства от притока кредитных ресурсов. Необходимо создать и поддержать условия и «маршруты» притока кредитных ресурсов, определив, поддержка которых из них будет максимально эффективной.

В области ресурсной базы следует:

– стимулировать приток депозитов физических лиц системой гарантирования вкладов;

– внести изменения в законодательство о защите кредиторов, требования которых обеспечены залогом (изменение очереди при ликвидации, упрощение реализации залога, в результате чего кредиторы, обязательства перед которыми обеспечены таким залогом, удовлетворяют свои требования в первую очередь).

Глава 8. Проблемы налогообложения участников финансового рынка и пути их решения

После введения в действие основных глав Части второй Налогового кодекса РФ (главы 21 «Налог на добавленную стоимость», главы 23 «Налог на доходы физических лиц», главы 25 «Налог на прибыль организаций»), многие вопросы налогообложения оказались определены и упорядочены таким образом, что даже МНС России со своими многочисленными и противоречивыми подзаконными актами (в частности, методические рекомендации по применению той или иной главы НК РФ) не может сильно исказить идеи Налогового кодекса. Нельзя не отметить также большое позитивное значение отмены с 01.07.2003 г. налогового контроля за «крупными расходами» физических лиц для привлечения средств населения на финансовый рынок.

Однако российский Налоговый кодекс остается плохо приспособленным для такого сектора экономики, как финансовый (и тем более – фондовый) рынок. Если для предприятий производственной, торговой сферы и сферы услуг нормы Налогового кодекса в основном логичны и непротиворечивы, то для кредитных организаций, участников рынка ценных бумаг, пенсионных фондов, а тем более для паевых инвестиционных фондов очень многое осталось неясным. А то, что удалось подробно прописать, вызывает у специалистов в данной сфере либо недоумение, либо серьезное недовольство.

В результате, наряду с главным достижением нового Налогового кодекса – искоренением ограниченного перечня расходов, уменьшающих налоговую базу по налогу на прибыль (теперь любые расходы можно принимать для целей налогообложения, при условии, что они экономически целесообразны), - существует множество нерешенных налоговых проблем в финансовой сфере, а также несколько случаев явного ухудшения положения налогоплательщиков.

8.1. Основные проблемы

Общая проблема для всех секторов финансового рынка - введение с 2002 года для расчета налога на прибыль обязательного метода начисления. То есть налог должен уплачиваться не с фактически полученных доходов, а с тех доходов, которые по своему экономическому смыслу относятся к данному налоговому периоду – так называемые «начисленные доходы».

Метод начисления существовал и до введения в действие (с 01.01.2002 г.) главы 25 НК «Налог на прибыль организаций», однако он существовал как один из возможных вариантов, наряду с так называемым «кассовым методом» (когда налог уплачивается только с фактически полученных доходов). Организация сама имела право выбрать удобный ей метод. Как правило, метод начисления выбирали только организации, работающие по принципу предоплаты (он позволял таким организациям платить налог на прибыль позже, чем получены денежные средства на оплату продукции, товаров, услуг).

С 01.01.2002 г. все организации (кроме самых маленьких – с выручкой менее 1 млн. руб. в квартал) обязаны применять для целей налогообложения метод начисления. Нужно платить налог с того, что еще не получено, и неизвестно, будет ли получено вообще, - то есть фактически, отдавать бюджету часть своего имущества, не имеющего отношения к объекту налогообложения. На наш взгляд, это нарушение конституционного права собственности хозяйствующих субъектов: в счет будущих доходов изымается часть собственности налогоплательщика, не имеющая отношения к этим будущим доходам, к тому же эта часть собственности уже была ранее обложена налогом на прибыль.

Очень интересно, что с начала 2002 года и до сих пор не последовало никаких существенных протестов или исков по данному вопросу со стороны хозяйствующих субъектов (хотя по более мелким и незначительным вопросам их было много), и в результате за 2002 год удалось существенно повысить собираемость налога на прибыль, аналогично и за 2003 год. Организации были вынуждены заплатить налог на прибыль с многочисленных сумм доходов, срок получения которых уже наступил, однако они числятся как дебиторская задолженность контрагентов, то есть по каким-либо причинам еще не получены (например, по причине неплатежеспособности контрагентов). Так, банки заплатили налог на прибыль с просроченных и прочих начисленных (но пока не полученных) процентов по кредитам, участники рынка ценных бумаг – с непоступившей выручки от реализации ценных бумаг и т.п.

Для банков и кредитных организаций метод начисления для целей налогообложения неудобен еще и тем, что для целей бухгалтерского учета они обязаны применять уже упомянутый выше «кассовый метод». А значит, начиная с 01.01.2002 г. большинство банков фактически ведут два учета – один бухгалтерский, а другой – для налоговых целей.

Поскольку теперь, когда в сложившейся ситуации экономика прожила уже 2,5 года и отчиталась за 2 полных финансовых года, а главное, существенно повысилась собираемость налога на прибыль, радикальное решение этой проблемы вряд ли представляется возможным, то здесь можно предложить только отдельные модификации для устранения явных «несправедливостей» и неудобств метода начисления:

1) введение для кредитных организаций бухгалтерского учета по методу начисления (с целью приближения бухгалтерского учета к налоговому учету и к международным стандартам),

2) отмена необходимости платить налог на прибыль с просроченных или сомнительных неполученных доходов,

3) увеличение порога применения кассового метода для небольших предприятий (хотя бы до 5-10 млн. руб. в квартал).

8.2. Налогообложение доходов физических лиц при осуществлении операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами.

Наряду с определенным прогрессом в этом вопросе (с 2001 года разрешено сальдировать для целей налогообложения НДФЛ прибыли и убытки по ценным бумагам определенных категорий, а также включать в расходы для целей налогообложения проценты по займам и кредитам, привлеченным для покупки котируемых ценных бумаг), имеется и ряд вновь возникших проблем.

Во-первых, речь идет о значительном усложнении расчета налоговой базы для налога на доходы физических лиц по операциям на фондовом рынке. Все операции делятся на 5 групп, налоговая база рассчитывается отдельно по каждой группе.

Кроме того, при частичном выводе физическим лицом средств от брокера или от доверительного управляющего необходимо рассчитывать удельный вес выведенных средств в объеме всего портфеля и определять соответствующую долю НДФЛ к уплате в бюджет. Подобный порядок расчета налоговой базы является очень трудоемким – многие профессиональные брокеры и доверительные управляющие, активно работающие на рынке ценных бумаг, фактически вынуждены содержать отдельное подразделение (по размеру равное их бухгалтерии), которое занимается только расчетами НДФЛ с клиентов – физических лиц.

Также нужно отметить противоречивость и неоднозначность формулировок статьи 214.1 главы 23 НК РФ, касающихся расчета удельного веса выводимых физическим лицом от брокера или доверительного управляющего средств и исчисления НДФЛ. Так, в частности, для доверительного управляющего статья 214.1 требует исчислять удельный вес выводимых клиентом средств от стоимости всего портфеля, включая входящие в него денежные средства, а для брокера та же статья 214.1 требует исчислять удельный вес выводимых клиентом средств только от стоимости входящих в портфель ценных бумаг. При этом на проводимых работниками МНС России семинарах в устной форме отмечается, что на самом деле и для брокера, и для доверительного управляющего имелся в виду полный портфель клиента, включая и входящие в него денежные средства.

Во-вторых, нужно сказать о до сих пор не решенной однозначно проблеме с применением физическими лицами имущественных налоговых вычетов при реализации ценных бумаг. Порядок их применения более жесткий, нежели порядок применения тех же имущественных вычетов при реализации физическими лицами других видов имущества (недвижимости, автотранспортных средств, долей в уставных капиталах хозяйственных обществ, и т.д.).

Поясним подробнее, что имеется в виду. Налоговый кодекс устанавливает три вида имущественных налоговых вычетов из выручки от реализации имущества:

– вычет документально подтвержденных расходов на приобретение и реализацию имущества,

– вычет стандартной суммы (1 млн. руб. – для недвижимого имущества, 125 тыс. руб. – для прочего имущества) – по имуществу, которым на момент его реализации физическое лицо владело менее 3 лет (для недвижимости – менее 5 лет),

– вычет в полной сумме полученной от реализации имущества выручки (т.е. налоговая база равна нулю) – по имуществу, которым на момент его реализации физическое лицо владело 3 года и более (для недвижимости – 5 лет и более).

При реализации, например, автомобиля гражданин вправе сам выбрать, применять ли ему для уменьшения выручки от реализации данного автомобиля вычет документально подтвержденных расходов на его приобретение, или имущественный вычет в твердой сумме, установленной Налоговым кодексом (125 тыс. руб.), или даже имущественный вычет в полной сумме полученной от реализации автомобиля выручки, если данным автомобилем к моменту реализации гражданин владел более 3 лет.

А вот при реализации ценных бумаг у гражданина такого права выбора нет. Статья 214.1 строго говорит, что если у физического лица есть документально подтвержденные расходы на приобретение, хранение и/или реализацию ценных бумаг, то такой гражданин обязан применить вычет этих документально подтвержденных расходов, даже если ему выгоднее применить вычет 125 тыс. руб., или даже если этими ценными бумагами гражданин владел более 3 лет.

Более того: если у физического лица нет документально подтвержденных расходов на приобретение ценных бумаг, а есть только расходы на их реализацию (например, только комиссия брокера при продаже), то это физическое лицо все равно должно вычесть из выручки от реализации ценных бумаг только эту комиссию при продаже, а с оставшейся суммы заплатить НДФЛ. То есть фактически речь идет об уплате НДФЛ почти с полной суммы полученной выручки (т.к. комиссия брокера составляет доли процента от выручки от реализации ценных бумаг).

Далее. Положения статьи 214.1 НК РФ сформулированы так, что если в одном и том же налоговом периоде гражданин дважды (или более раз) продает ценные бумаги (даже если это разные ценные бумаги), то он во всех случаях обязан применять одинаковый подход к имущественным вычетам. То есть, воспользовавшись в начале года имущественным вычетом в полной сумме полученной выручки по реализованным ценным бумагам, которыми он владел более 3 лет, в дальнейшем реализуя прочие ценные бумаги данный гражданин уже не может применить вычет документально подтвержденных расходов. Получается, что по последующим сделкам гражданин опять-таки платит НДФЛ с полной суммы полученной выручки (т.к. вычитать расходы он уже не имеет право).

Интересно, что когда в одном и том же году физическое лицо продает два автомобиля, то никто не требует от данного физического лица применения одинаковых вычетов по обоим автомобилям. То есть по одному автомобилю физическое лицо может применить, например, вычет 125 тыс. руб., а по другому – вычет документально подтвержденных расходов (как ему будет выгоднее). А по двум, трем и более сделкам реализации ценных бумаг выбор экономически выгодных вычетов почему-то невозможен.

Возникает вопрос – почему законодательство в большей степени стимулирует граждан к приобретению и реализации автомобилей, недвижимости и прочего имущества, нежели к инвестированию на рынок ценных бумаг? Ставка НДФЛ 13% - это, безусловно, выгодно, но только если она применяется к разнице между доходами и расходами физического лица на рынке ценных бумаг, а не к полной сумме его выручки (обороту) по реализации ценных бумаг.

Добавим также, что владельцы инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов, имеющие их в собственности более 3 лет, вообще не могут применить имущественный налоговый вычет в полной сумме полученной выручки, поскольку у управляющей компании ПИФа всегда есть информация о расходах, произведенных данным физическим лицом при покупке инвестиционного пая, а следовательно, при расчете налоговой базы она обязана применить имущественный вычет в виде расходов на приобретение инвестиционных паев. Таким образом, физические лица абсолютно не стимулируются к долгосрочным инвестициям на рынок ценных бумаг, в том числе и через вложения в паевые фонды.

В-третьих, нужно отметить еще несколько менее существенных, но тем не менее нуждающихся в устранении проблем с НДФЛ на рынке ценных бумаг.

В частности, в п.3 статьи 214.1 НК РФ зафиксирован состав расходов, которые физическое лицо имеет право принять к уменьшению налоговой базы по операциям на рынке ценных бумаг. Состав расходов вполне осмысленный, однако ряд часто встречающихся расходов физических лиц в нем не учтен. В данном пункте, в частности, сказано: «…другие расходы, непосредственно связанные с куплей, продажей и хранением ценных бумаг, произведенные за услуги, оказываемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг в рамках их профессиональной деятельности…».

То есть получается, что если физическое лицо, например, для приобретения или реализации ценных бумаг пользовалось профессиональными консультациями (информационно-аналитических агентств, консультационно-аудиторских фирм, прочих лиц, не являющихся однако профессиональными участниками рынка ценных бумаг), то такие расходы не уменьшают налоговую базу по операциям физического лица на рынке ценных бумаг. Аналогично, если физическое лицо пользовалось для приобретения или реализации ценных бумаг услугами агентов, не являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, то такие расходы опять-таки не уменьшают налоговую базу по операциям физического лица на рынке ценных бумаг.

Еще одна проблема, связанная с работой физических лиц – налоговых нерезидентов на российском рынке ценных бумаг. Для физических лиц – налоговых нерезидентов РФ ставка НДФЛ установлена в размере 30%, в том числе по операциям на рынке ценных бумаг. При этом п.4 статьи 210 НК РФ запрещает применять какие-либо налоговые вычеты к налоговой базе, рассчитываемой по ставкам, иным, нежели 13%.

Получается, что если инвестором на российском рынке ценных бумаг выступает физическое лицо – нерезидент, то оно должно заплатить НДФЛ со всей полученной выручки (без уменьшения на какие-либо расходы), да еще и по ставке 30%. Не удивительно, что иностранные граждане (и российские граждане, проживающие за рубежом) недостаточно активно осуществляют инвестиции в российский рынок ценных бумаг, несмотря на всю его доходность по сравнению с рынками других стран. Возникает вопрос: неужели российская экономика не нуждается в притоке инвестиций от граждан, пусть и зарубежных, через рынок ценных бумаг?

И, наконец, последняя, на наш взгляд, проблема. Статья 214.1 НК РФ предусматривает для физических лиц возможность уменьшения налоговой базы по операциям с ценными бумагами на убытки по операциям с финансовыми инструментами срочных сделок, заключаемых в целях снижения рисков изменения цены ценной бумаги (т.е. – в целях так называемого «хеджирования» рисков). Однако в том же п.6 статьи 214.1 НК РФ указанно, что «…порядок отнесения сделок с финансовыми инструментами срочных сделок к сделкам, заключаемым в целях снижения рисков изменения цены базисного актива, определяется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на то Правительством Российской Федерации…» (т.е. до недавнего времени – ФКЦБ России).

Несмотря на тот факт, что глава 23 НК РФ вступила в силу с 01.01.2001 г., порядок отнесения сделок с финансовыми инструментами срочных сделок к сделкам, заключаемым в целях снижения рисков изменения цены базисного актива, до сих пор не установлен (ни ФКЦБ России, ни ФСФР). А следовательно, данное положение «мертворожденное» - оно не применяется.

Резюмируя все вышеизложенное, можно дать следующие рекомендации по реформированию Главы 23 НК РФ в части налогообложения физических лиц на рынке ценных бумаг:

1) Необходимо упростить порядок расчета налоговой базы по операциям реализации ценных бумаг и порядок исчисления НДФЛ по таким операциям. Самый простой путь: упразднить промежуточные в течение года расчеты налоговой базы и удержания НДФЛ (при частичном выводе физическим лицом средств из брокерского договора или договора доверительного управления). Нужно зафиксировать, что расчет налоговой базы производится налоговым агентом (брокером, доверительным управляющим) только один раз – либо по итогам финансового года, либо до завершения года - при условии полного прекращения брокерского договора или договора доверительного управления и полного вывода физическим лицом средств из данного договора. Это позволит существенно сократить трудозатраты профессиональных участников по расчетам НДФЛ с клиентов – физических лиц.

2) Необходимо разрешить физическим лицам свободно (по своему выбору) применять в течение одного налогового периода по каждой сделке реализации ценных бумаг те налоговые вычеты, которые им удобнее, без каких-либо ограничений, связанных с наличием или отсутствием документально подтвержденных расходов, или связанных с ранее примененными видами имущественных вычетов. То есть фактически необходимо сделать порядок применения имущественных налоговых вычетов по реализации ценных бумаг аналогичным порядку, существующему для реализации прочих видов имущества. Это опять-таки существенно упростит процедуру расчета НДФЛ и самое главное, устранит несправедливость, возникающую в описанных выше ситуациях, когда платить НДФЛ приходится фактически с полной суммы полученной выручки от реализации ценных бумаг.

3) Необходимо снизить ставку НДФЛ для физических лиц - нерезидентов на рынке ценных бумаг (хотя бы до 15%) и самое главное: разрешить физическим лицам – нерезидентам применять к выручке от реализации ценных бумаг те же имущественные налоговые вычеты, что разрешается применять для физических лиц – резидентов. Это позволит привлечь существенные дополнительные инвестиции на российский рынок ценных бумаг.

4) Необходимо уточнить список расходов, принимаемых в уменьшение налоговой базы физических лиц по операциям на рынке ценных бумаг, включив в него консультационные, информационные и агентские услуги, оказываемые лицами, не являющимися профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

5) Необходимо дать непосредственно в тексте главы 23 НК РФ определение сделок с финансовыми инструментами срочных сделок, заключаемых в целях снижения рисков изменения цены базисного актива (в целях «хеджирования» рисков). Это позволит избежать возможного волюнтаризма в определении данного понятия со стороны налоговых органов и со стороны государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг.

8.3. Налогообложение профессиональных участников рынка ценных бумаг и юридических лиц – инвесторов на рынке ценных бумаг

8.3.1 Налог на добавленную стоимость

1) Сначала о самом больном вопросе. Главным недостатком существующей системы налогообложения налогом на добавленную стоимость применительно к профессиональным участникам рынка ценных бумаг (и юридическим лицам – инвесторам), на наш взгляд, является тот факт, что законодателями не учтен ряд особенностей работы на рынке ценных бумаг.

У профессиональных участников, да и у юридических лиц – инвесторов существуют одновременно два вида выручки (доходов):

– необлагаемая НДС (от реализации ценных бумаг за свой счет), и

– облагаемая НДС (почти все остальное).

Налоговый кодекс (статья 170 главы 21) в этой ситуации требует от налогоплательщика ведения раздельного учета подобных доходов и прямых расходов, связанных с получением данных доходов. Что же касается так называемых «косвенных» расходов предприятия (т.е. тех, которые нельзя отнести напрямую к тому или иному виду деятельности), то их нужно делить для целей применения вычетов по НДС пропорционально объему выручки от реализации товаров, работ, услуг, имущества, включая и ценные бумаги.

Любому экономисту понятно, что оборот по реализации профессиональным участником рынка ценных бумаг, например, брокерских услуг несопоставим (и в принципе не может быть сопоставим) с оборотом по реализации ценных бумаг за свой счет , - просто потому, что при купле-продаже ценных бумаг финансовым результатом является не комиссия за оказанные услуги, а величина маржи между ценами продажи и покупки.

Однако ни налоговые органы, ни законодатели – авторы главы 21 НК РФ не учитывают данного момента. В результате львиная доля (более 95%) косвенных расходов участников рынка ценных бумаг как бы приходится на деятельность по реализации ценных бумаг, а значит, НДС по этим расходам не принимается к вычету. Расчеты показывают, что потери в результате невозможности принятия НДС по косвенным расходам к вычету с полученным НДС составляют от 10% до 25% от общего объема расходов участников рынка ценных бумаг.

На наш взгляд, применяемое в статье 170 НК РФ понятие выручки от реализации ценных бумаг нелогично и экономически не обосновано. Операции реализации ценных бумаг являются уникальными по сравнению с реализацией товаров, продукции и услуг. Неверно сравнивать между собой выручку от оказания услуг, которая является только вознаграждением по своей сути, и выручку от реализации имущества (товаров), каковым являются ценные бумаги. Эти две категории экономически несопоставимы между собой. Неправильно также сравнивать реализацию ценных бумаг с реализацией продукции или товаров, так как реализация последних облагается НДС, и по ней проблем с зачетом НДС не существует.

Следует также отметить, что до принятия главы 21 НК РФ параметр для определения пропорции деления косвенных расходов по операциям реализации ценных бумаг за свой счет определялся не как выручка от реализации ценных бумаг, а как разница между продажной и покупной стоимостью ценных бумаг.

Например, в Письме Минфина РФ № 04-03-11/61 от 30.03.2001 г. заместитель руководителя налогового департамента Министерства финансов РФ так определяет пропорцию для принятия НДС к зачету в составе общехозяйственных расходов: «…Для профессиональных участников рынка ценных бумаг указанную пропорцию возможно определять исходя из объема выручки по каждому виду деятельности (дилерская, брокерская, консультационная и т.д.). При этом для соблюдения сопоставимости показателей по видам деятельности сумму выручки от продажи ценных бумаг (дилерская деятельность), по нашему мнению, следует уменьшить на их покупную стоимость…».

Аналогично, в Письме Управления МНС России по г.Москве № 04-14ос/4117 от 15.02.2000 г. заместитель руководителя Управления так определяет понятие выручки от брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг для целей распределения косвенных расходов: «…общехозяйственные расходы… распределяются пропорционально размеру выручки, полученной от каждого вида деятельности, к общей сумме выручки от реализации продукции (работ, услуг) без налога на добавленную стоимость… В соответствии с Федеральным законом от 22.04.96 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» выручкой организации, занимающейся брокерской деятельностью, являются суммы комиссионного вознаграждения, а дилерской - финансовый результат от операций по покупке - продаже ценных бумаг …».

В Письме Управления МНС России по г.Москве № 04-14ш/39912 от 22.08.2000 г. уточняется понятие финансового результата от операций по покупке-продаже ценных бумаг: «…Выручкой организаций, занимающихся дилерской деятельностью, является финансовый результат от операций по покупке-продаже ценных бумаг, а именно: разница между выручкой от продажи ценных бумаг, с одной стороны, и их учетной стоимостью, процентами по проданным облигациям, начисленным с момента их последней выплаты, расходами по продаже в виде комиссионных, вознаграждений, с другой стороны…».

То есть до принятия главы 21 НК РФ Министерство Финансов и Налоговая служба учитывали, что для распределения НДС, уплаченного в составе косвенных расходов, следует соблюдать сопоставимость показателей. Получается, что принятие главы 21 НК РФ существенно ухудшило положение участников рынка ценных бумаг в плане их налогообложения НДС. Законодатели, сформулировавшие положения главы 21 НК РФ, не учли специфику рынка ценных бумаг.

2) Вторая проблема – периодичность уплаты НДС и предоставления отчетности по этому налогу. Статьей 163 НК РФ установлено, что для всех налогоплательщиков, кроме самых маленьких (с выручкой от реализации не более 1 млн.руб. в квартал), налоговым периодом по НДС является месяц. Однако поскольку нет уточнения, что под выручкой от реализации в квартал имеется в виду только облагаемая НДС выручка, налоговые органы считают, что имеется в виду вся выручка от реализации, в том числе и необлагаемая НДС.

В результате под ежемесячную уплату НДС и ежемесячную отчетность попадает огромное количество небольших профессиональных участников рынка ценных бумаг и юридических лиц – инвесторов данного рынка, у которых выручка в квартал, облагаемая НДС, существенно меньше 1 млн.руб. Стоит однако таким юридическим лицам только один раз продать ценные бумаги и получить выручку более 1 млн.руб. (даже если маржа по такой сделке очень мала), как они превышают установленное ограничение 1 млн.руб. выручки в квартал.

3) Третья проблема, нуждающаяся в решении, это невозможность для небольших профессиональных участников рынка ценных бумаг и юридических лиц – инвесторов получить освобождение от обязанностей плательщика НДС по статье 145 НК РФ. Данная статья говорит, что «…организации и индивидуальные предприниматели имеют право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога…, если за три предшествующих последовательных календарных месяца сумма выручки от реализации товаров (работ, услуг) этих организаций или индивидуальных предпринимателей без учета налога не превысила в совокупности один миллион рублей…».

Невозможность получить данное освобождение от НДС даже для тех профучастников и юридических лиц – инвесторов, выручка которых, облагаемая НДС, очень мала, связана в той же проблемой, которая описана выше в п.2) настоящего раздела. Нигде не уточнено, что под выручкой за три предшествующих последовательных календарных месяца понимается только выручка, облагаемая НДС. А значит, налоговые органы считают, что имеется в виду вся выручка от реализации, в том числе и необлагаемая НДС (т.е. и выручка от реализации ценных бумаг). В результате даже у небольших профучастников и юридических лиц – инвесторов общий объем выручки (включая выручку от реализации ценных бумаг) оказывается значительно больше 1 млн. руб., и они не имеют право на налоговое освобождение.

4) Наконец, последняя проблема, проявившаяся относительно недавно, и пока еще только в регионах России. Статья 149 НК РФ предусматривает освобождение от налогообложения НДС в том числе «…долей в уставном (складочном) капитале организаций, паев в паевых фондах кооперативов и паевых инвестиционных фондах, ценных бумаг и инструментов срочных сделок (включая форвардные, фьючерсные контракты, опционы)…» (подпункт 12 п.2 данной статьи).

Казалось бы, что здесь может быть неясного – операции реализации ценных бумаг за свой счет не облагаются НДС у тех юридических лиц, которые их реализуют. Однако в данной статье 149 есть еще пункт 6, который путает региональные налоговые органы, не очень искушенные в специфике рынка ценных бумаг:

«…6. Перечисленные в настоящей статье операции не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) при наличии у налогоплательщиков, осуществляющих эти операции, соответствующих лицензий на осуществление деятельности, лицензируемой в соответствии с законодательством Российской Федерации …».

Несмотря на тот факт, что деятельность по реализации ценных бумаг за свой счет без публично объявляемых котировок не является лицензируемой деятельностью (в отличие от дилерской деятельности – покупки/продажи ценных бумаг за свой счет по публично объявляемым котировкам), налоговые органы в регионах в последнее время начинают активно требовать НДС с доходов юридических лиц, не являющихся дилерами и вообще не являющихся профессиональными участниками, от реализации ценных бумаг за свой счет, мотивируя это тем, что у данных юридических лиц нет лицензии на операции на рынке ценных бумаг.

Даже письменные разъяснения ФКЦБ России о том, что купля-продажа ценных бумаг за свой счет без публичного объявления котировок не является дилерской деятельностью и не нуждается в лицензировании, не убеждает местные налоговые органы.

По результатам вышеописанных недостатков налогообложения участников рынка ценных бумаг налогом на добавленную стоимость можно предложить следующее :

1) Зафиксировать в статье 170 НК РФ, что пропорция для принятия к зачету НДС по косвенным расходам юридических лиц – участников рынка ценных бумаг определяется:

– по операциям реализации ценных бумаг за свой счет – исходя из финансового результата (разницы между ценой реализации и ценой приобретения ценных бумаг);

– по прочим операциям (реализации продукции, товаров, услуг) – исходя из выручки (оборота) от такой реализации.

Чтобы у юридических лиц – участников рынка ценных бумаг не было соблазна увеличивать убытки по операциям купли-продажи ценных бумаг, финансовый результат для определения пропорции можно предложить брать «по модулю».

2) Зафиксировать, что при определении периодичности отчетности по НДС (квартал или месяц) для расчета порога выручки (1 млн.руб. в квартал) принимается только выручка по облагаемым НДС операциям.

3) Зафиксировать, что при определении возможности получения освобождения от уплаты НДС по статье 145 НК РФ для расчета порога выручки (1 млн. руб. за предшествующие 3 месяца) принимается только выручка по облагаемым НДС операциям.

4) Уточнить формулировку п.6 статьи 149 НК РФ в том ключе, что по тем операциям, которые не являются лицензируемыми в соответствии с законодательством РФ, указанные операции освобождаются от НДС все зависимости от наличия лицензии на схожие виды деятельности.

Кроме того, необходимо в Законе «О рынке ценных бумаг» дать более четкое определение дилерской деятельности и напрямую указать, что покупка/продажа ценных бумаг за свой счет без публично объявляемых котировок дилерской деятельностью не является и под регулирование положений Закона «О рынке ценных бумаг» не попадает.

8.3.2 Налог на прибыль

1) Сама система расчета налоговой базы для налога на прибыль по операциям с ценными бумагами, а также ее соотношение с налоговыми базами по другим видам деятельности, начиная с 2002 года весьма и весьма непросты.

Налоговые базы считаются раздельно по разным категориям ценных бумаг, срочных операций, а также по операциям доверительного управления. Причем для разных типов участников рынка ценных бумаг статья 280 НК РФ устанавливает разный порядок расчета налоговых баз:

– для непрофессиональных участников рынка ценных бумаг налоговая база по операциям реализации ценных бумаг, обращаемых на организованном рынке ценных бумаг (далее – ОРЦБ), налоговая база по операциям реализации ценных бумаг, не обращаемых на ОРЦБ, и налоговая база по прочим операциям рассчитываются отдельно друг от друга (т.е. получается 3 налоговые базы), убытки по любой из трех налоговых баз не могут сальдироваться с прибылями по другим налоговым базам;

– для профессиональных участников, осуществляющих дилерскую деятельность, налоговая база по операциям реализации ценных бумаг, обращаемых на ОРЦБ, налоговая база по операциям реализации ценных бумаг, не обращаемых на ОРЦБ, и налоговая база по прочим операциям рассчитываются вместе, убытки по любой из трех налоговых баз сальдируются с прибылями по другим налоговым базам;

– и наконец, для профессиональных участников, не осуществляющих дилерскую деятельность, к налоговой базе по прочим операциям может быть присоединена одна из двух остальных налоговых баз: либо по операциям реализации ценных бумаг, обращаемых на ОРЦБ, либо по операциям реализации ценных бумаг, не обращаемых на ОРЦБ (то есть получается 2 налоговых базы).

Здесь нужно отметить, во-первых, что формулировки п.8 статьи 280 НК РФ настолько некорректны, непонятны и неконкретны, что понять все вышеизложенное про порядок расчета налоговых базы и объединения их друг с другом способны только профессионалы-лингвисты, и то при помощи подзаконного акта – Инструкции МНС России о порядке заполнения налоговых деклараций по налогу на прибыль.

Во-вторых, неизбежно возникает вопрос относительно осуществления дилерской деятельности – достаточно ли наличия у профучастника лицензии на дилерскую деятельность, или необходимо фактическое осуществление дилерской деятельности (налоговые органы в устных разъяснениях настаивают на последнем). Далее, что понимать под фактическим осуществлением дилерской деятельности (кроме всем понятной самостоятельной работы на бирже с выставлением там котировок)? Например, публичное объявление профучастником котировок в печати, по радио, телевидению, стенд с котировками в офисе или фондовом магазине – это дилерская деятельность, или нет? И с какой периодичностью профучастник должен выставлять (публиковать) котировки и совершать по ним сделки, достаточно ли одного случая в налоговом периоде? Если нет, то сколько случаев достаточно?

На все эти вопросы нет ответов ни в налоговом законодательстве, ни в разъяснения МНС России.

В-третьих, у профучастников, не являющихся дилерами, и у непрофессиональных участников рынка при расчете отдельных налоговых баз по ценным бумагам, обращающимся и не обращающимся на ОРЦБ, возникает следующая проблема. Есть различного рода расходы, связанные с операциями купли/продажи ценных бумаг, которые не указаны в Статье 280 НК РФ как уменьшающие налоговую базу по операциям с данными бумагами. В частности, это расходы, связанные с хранением и прочим обслуживанием ценных бумаг в ходе владения ими, а также различного рода консультационные, информационные, агентские и прочие услуги, необходимые для осуществления операций на рынке ценных бумаг, но не привязанные напрямую к конкретным сделкам реализации ценных бумаг.

Относить такие расходы на уменьшение налоговых баз по ценным бумагам, обращающимся и не обращающимся на ОРЦБ, профучастники, не являющиеся дилерами, и непрофессиональные участники рынка не имеют права по статье 280 НК РФ. А относить их к расходам, уменьшающим налоговую базу по прочим операциям, было бы странно (т.к. эти расходы по своему экономическому смыслу относятся именно к рынку ценных бумаг), и велика вероятность, что такое отнесение налоговые органы не признают.

2) По операциям с ценными бумагами, обращающимися на ОРЦБ, все участники рынка обязаны отслеживать диапазон рыночной цены соответствующего торгового дня и принимать для налогообложения цену реализации только в пределах данного диапазона. Причем, если ценная бумага перестала «торговаться» на бирже (или у иного организатора торговли), то для целей налогообложения принимаются цены последнего торгового дня, при условии, что ценная бумага торговалась хотя бы один раз за последний год.

То есть возникает ситуация, когда бумага не торгуется уже несколько месяцев, ее реальная цена давно упала по отношению к последней рыночной, однако налогоплательщик для целей налогообложения должен по-прежнему (пока не истечет год с момента последнего торгового дня) ориентироваться на последнюю рыночную цену данной бумаги. Такой подход вряд ли справедлив, поскольку в такой ситуации цены годичной давности нельзя считать рыночными ценами.

Кроме того, имеются и большие технические сложности, связанные с тем, что по каждой некотируемой ценной бумаге инвестору необходимо отследить, не было ли сделок за последние 12 месяцев по всем торговым площадкам России. Очевидно, что эта работа грандиозна и бессмысленна.

3) При сравнении цены реализации ценных бумаг, обращающихся на ОРЦБ, с диапазоном рыночной цены возникает вопрос относительно даты, на которую должно производиться данное сравнение. Пункт 5 статьи 280 НК РФ говорит, что сравнение должно производиться на дату совершения сделки реализации ценных бумаг, то есть в терминах гражданского законодательства – на дату заключения соответствующего договора реализации ценных бумаг.

Однако в устных и письменных разъяснениях налоговых органов встречается и иное мнение, в частности, что сравнение нужно производить на дату перехода права собственности на реализованные ценные бумаги. Вряд ли такой подход применим, поскольку переход права собственности может быть существенно отдален по времени от даты совершения сделки (т.е. от даты принятия решения о реализации).

4) По операциям с ценными бумагами, не обращающимися на организованном рынке, законодательство требует сравнения цены реализации с так называемой «расчетной стоимостью», которая исчисляется исходя из рыночных цен на «аналогичные» ценные бумаги, а для долговых ценных бумаг – исходя из «рыночной ставки ссудного процента».

Законодательство не определяет однозначно понятие «аналогичных» ценных бумаг. Налоговые органы для акций рекомендуют сравнивать не обращающиеся акции с обращающимися по величине чистых активов эмитентов. Однако с экономической точки зрения очевидно, что показатель чистых активов, во-первых, очень оторван от реальной рыночной стоимости соответствующего предприятия, а во-вторых, непонятно, как, в каком объеме и с какой степенью приближенности нужно проводить работу по расчету чистых активов «аналогичных» акционерных обществ.

Для облигаций и прочих долговых ценных бумаг налоговые органы рекомендуют использовать для определения «расчетной» стоимости «рыночную величину ставки ссудного процента», то есть грубо говоря, определять «расчетную стоимость» как номинал долговой ценной бумаги, скорректированный на учетную ставку Банка России.

Опять-таки очевидно, что такой подход вряд ли применим серьезно, так как учетная ставка ЦБ РФ – не есть действительно рыночная ставка ссудного процента, а каких-либо иных общерыночных ставок процента у нас в стране пока не имеется. Кроме того, на стоимость долговых ценных бумаг могут влиять и иные факторы, кроме ставки ссудного процента (финансовое положение эмитента, состояние рынка, состояние отрасли, размер реализуемого пакета и др.).

Таким образом, при должном анализе получается, что понятие «расчетной» стоимости для не обращающихся на ОРЦБ ценных бумаг по сути является фикцией, придуманной налоговыми органами для того, чтобы усложнить инвесторам расчет налога на прибыль и получить возможность предъявлять к ним претензии, основанные на субъективном мнении конкретного налогового органа.

5) В плане определения «расчетной» стоимости исключение составляют инвестиционные паи ПИФов, не обращающие на ОРЦБ. По ним определение «расчетной» стоимости как раз не представляет особой сложности, т.к. однозначно определено нормативными актами ФКЦБ России.

Однако в статье 280 НК РФ формулировки относительно инвестиционных паев ПИФов таковы, что опять-таки непонятно, является ли расчетная стоимость пая, определяемая в соответствии с законодательством РФ об инвестиционных фондах, «рыночной» или «расчетной» стоимостью данной ценной бумаги с точки зрения расчета налога на прибыль.

А это принципиальный вопрос, т.к. по ценным бумагам, имеющим «рыночную» стоимость, цена фактической реализации для целей налогообложения принимается строго в пределах рыночного диапазона, а по ценным бумагам, имеющим «расчетную» стоимость, допускается принятие цены фактической реализации для целей налогообложения в диапазоне «плюс-минус 20%» от «расчетной» стоимости.

6) Статья 280 НК РФ допускает при выбытии (реализации) одинаковых ценных бумаг, приобретенных инвестором по разным ценам, только три метода определения для целей налогообложения себестоимости реализуемых ценных бумаг:

– по стоимости первых по времени приобретений (ФИФО) – то есть списывается стоимость ценных бумаг, которые были приобретены инвестором раньше других,

– по стоимости последних по времени приобретений (ЛИФО) – то есть списывается стоимость ценных бумаг, которые были приобретены инвестором позже других,

– по стоимости единицы, то есть ценные бумаги реализуются инвестором в любом порядке.

При этом абсолютно непонятно, почему статья 280 НК РФ не разрешает применять самый простой для расчета метод средней стоимости реализуемых ценных бумаг (когда себестоимость приобретенных по разным ценам ценных бумаг усредняется и списывается условно-расчетная средняя себестоимость).

Налоговые органы мотивируют данный запрет тем, что метод средней себестоимости не показывает фактические затраты на приобретение ценных бумаг. Однако вряд ли это может иметь принципиальное значение, ведь рано или поздно все приобретенные ценные бумаги оказываются проданными, а следовательно, на расходы переносится вся их стоимость приобретения. Кроме того, арифметические отклонения в результате применения метода средней себестоимости оказываются не очень существенными, а формирование финансового результата по сделкам купли/продажи ценных бумаг получается более плавным, что полезнее для целей налогообложения.

Тем более, что по покупным товарам и готовой продукции Налоговый Кодекс почему-то разрешает применение метода средней себестоимости. Так почему бы не разрешить его и для ценных бумаг, как самого удобного в применении?

7) Пункт 2 статьи 280 НК РФ говорит о том, что доходы и расходы от операций по реализации или иного выбытия ценных бумаг (в том числе погашения) «…определяются исходя из цены реализации или иного выбытия ценной бумаги, а также суммы накопленного процентного (купонного) дохода, уплаченной покупателем налогоплательщику, и суммы процентного (купонного) дохода, выплаченной налогоплательщику эмитентом (векселедателем)…». При этом в доходы и расходы налогоплательщика от реализации или иного выбытия ценных бумаг «…не включаются суммы процентного (купонного) дохода, ранее учтенные при налогообложении…».

Подобная формулировка порождает неясность: то ли имеется в виду, что по долговым процентным (дисконтным) ценным бумагам необходимо при приобретении и реализации выделять суммы накопленного процентного дохода и учитывать его отдельно как внереализационные доходы (расходы) налогоплательщика, цена реализации и цена приобретения без учета накопленного процентного (купонного) дохода (далее – НКД) являются доходами (расходами) от реализации ценных бумаг, то ли наоборот, имеется в виду, что НКД при приобретении и реализации выделять не надо, и цены реализации и приобретения без выделения из них НКД являются доходами (расходами) от реализации.

В настоящее время налоговые органы на семинарах и в письменных подзаконных актах зафиксировали следующий подход:

– при приобретении долговых ценных бумаг из цены приобретения выделяется уплаченный НКД, который включается в состав внереализационных расходов,

– на каждую отчетную (квартальную или месячную) дату по приобретенным долговым бумагам начисляется НКД, который включается в состав внереализационных доходов,

– при реализации долговых бумаг вся цена реализации идет состав доходов от реализации, без выделения НКД,

– при реализации весь ранее начисленный в состав внереализационных доходов и расходов НКД переносится в состав доходов и расходов от реализации.

Подобный метод очень трудоемок и экономически не оправдан. Не говоря уж о том, что при приобретении долговых бумаг в одном налоговом периоде и реализации их в другом налогоплательщикам приходится сталкиваться с необходимостью корректировать финансовые и налоговые результаты прошедших (закрытых) налоговых периодов.

Не очень понятно, зачем нужно рассчитывать налоговую базу в пять (а то и более) итераций, когда тех же результатов можно добиться всего в 2 итерации:

– при приобретении долговых ценных бумаг из цены приобретения уплаченный НКД не выделяется,

– на промежуточные между моментом приобретения и реализации долговых бумаг отчетные даты (квартальные или месячные) НКД не начисляется,

– при реализации долговых бумаг вся цена реализации идет состав доходов от реализации, без выделения НКД, а вся цена приобретения (опять-таки без выделения НКД) – в состав расходов от реализации.

8) При начислении дисконтов по векселям, выпущенным со сроком «по предъявлении, но не ранее» определенной даты, возникает вопрос: следует при выборе периода для начисления дисконтов прибавлять к наиболее ранней возможной дате предъявления векселя еще 365 дней (т.к. по вексельному законодательству вексель, выпущенный со сроком «по предъявлении, но не ранее» может быть предъявлен к погашению в течение 1 года с момента наступления даты, которая определена в подобном векселе как «не ранее»).

Или следует начислять дисконты исходя только из наиболее ранней возможной даты предъявления векселя, без прибавления 365 дней.

Соответственно, по векселям со сроком «по предъявлении» дисконты могут начисляться либо исходя из 1 года от момента выпуска, либо сразу в момент приобретения (выпуска).

Налоговые органы настаивают на прибавлении 365 дней. Однако в Налоговом Кодексе это не определено, и поэтому у налогоплательщика должен быть выбор, определяемый в его учетной политике для целей налогообложения.

Резюмируя все вышесказанное, можно рекомендовать следующее :

1) Предусмотреть для всех профессиональных участников рынка ценных бумаг, вне зависимости от того, осуществляют или не осуществляют они дилерскую деятельность, возможность объединения всех трех налоговых баз (по операциям с обращаемыми на ОРЦБ ценными бумагами, по операциям с необращаемыми на ОРЦБ ценными бумагами, по прочим операциям) и сальдирования прибылей и убытков по всем этим налоговым базам.

2) Предусмотреть возможность включения в налоговые базы по операциям с обращаемыми и не обращаемыми на ОРЦБ ценными бумагами косвенных расходов, необходимых и экономически целесообразных для осуществления операций на рынке ценных бумаг, однако напрямую не относящихся к конкретным сделкам реализации ценных бумаг.

3) Сократить период, в течение которого должна котироваться ценная бумага до даты совершения сделки, чтобы она признавалась «имеющей рыночную стоимость», как максимум, до 2 месяцев.

4) Уточнить формулировку про дату сравнения цены реализации обращаемых на ОРЦБ ценных бумаг с диапазоном рыночной цены в том смысле, что сравнение производится на дату заключения договора (или аналогичного действия), а не на дату перехода права собственности.

5) Снять требование об определении «расчетной стоимости» по необращаемым на ОРЦБ ценным бумагам и о сравнении цены реализации необращаемых на ОРЦБ ценных бумаг с чем бы то ни было. Должно быть просто зафиксировано, что по необращающимся на ОРЦБ ценным бумагам для целей налогообложения принимается их фактическая цена реализации.

6) По инвестиционным паям паевых фондов зафиксировать, что если они не обращаются на ОРЦБ, то «рыночной стоимости» не имеют, а «расчетная стоимость» таких паев определяется в соответствии с законодательством РФ об инвестиционных фондах. Цена реализации таких паев для целей налогообложения принимается в пределах диапазона «плюс-минус 20%» от их «расчетной стоимости».

7) Отменить необходимость начисления НКД по приобретенным долговым ценным бумагам на промежуточные отчетные даты. Отменить необходимость выделения уплаченного НКД и полученного НКД из цены приобретения и цены реализации долговых ценных бумаг.

Определять налоговую базу по операциям реализации долговых ценных бумаг просто как разницу между ценой продажи и ценой покупки.

8) Разрешить применение метода средней стоимости для определения расходов по списанию реализованных ценных бумаг.

9) Однозначно зафиксировать, что по векселям со сроком погашения «по предъявлении, но не ранее» и со сроком погашения «по предъявлении) срок для начисления дисконтов (с прибавлением или без прибавления 365 дней) определяется налогоплательщиком самостоятельно в его учетной политике для целей налогообложения.

8.4. Налоговые проблемы рынка негосударственного пенсионного обеспечения.

Здесь недостатки системы налогообложения возникают по всей цепочке участников.

Обложение налогом на доходы физических лиц (НДФЛ) и единым социальным налогом (далее – ЕСН) отчислений, производимых предприятиями (работодателями) за работников в негосударственные пенсионные фонды (далее – НПФ).

Налоговое законодательство с 2002 года разрешает организациям-работодателям относить на уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль суммы платежей по договорам негосударственного пенсионного обеспечения, заключенным в пользу работников с негосударственными пенсионными фондами. Однако при этом должен соблюдаться ряд жестких условий (статья 255 НК РФ, п.16):

– договоры негосударственного пенсионного обеспечения должны предусматривать выплату пенсий (пожизненно) только при достижении застрахованным лицом пенсионных оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, дающих право на установление государственной пенсии;

– совокупная сумма платежей (взносов) работодателей, выплачиваемая по договорам негосударственного пенсионного обеспечения работников (вместе с аналогичными суммами по договорам долгосрочного страхования жизни работников и пенсионного страхования), учитывается в целях налогообложения только в размере, не превышающем 12 процентов от суммы расходов работодателя на оплату труда.

В принципе, в данных условиях нет ничего невозможного, и сами по себе они не портили бы рынок. Однако Налоговый кодекс также требует от работодателя удержать налог на доходы (ставка 13%) с тех взносов, которые они осуществляют в негосударственные пенсионные фонды за своих работников (статья 213, п.3), и кроме того, уплатить на сумму данных взносов единый социальный налог (ставка от 2% до 35,6%), поскольку та же статья 255 НК РФ относит указанные взносы к расходам на оплату труда.

Явного указания в НК РФ о необходимости уплаты ЕСН со взносов в НПФ нет, но нет и явного указания об отсутствии такой необходимости, поэтому налоговые органы требуют его уплаты. Для многих потенциальных вкладчиков это становится барьером на пути к сотрудничеству с НПФ, поскольку ставка налога в 35,6% весьма чувствительна для них.

Очевидно, что в такой ситуации работодатель и работник предпочтут платить часть заработной платы «в конверте» с тем, чтобы работник сам (как бы за свой счет) осуществлял взносы на свое пенсионное обеспечение.

В действительности же абсурдно брать взносы в государственный пенсионный фонд со взносов в НПФ; к тому же эти выплаты юридически не могут считаться доходом работника (по крайней мере, при использовании т.н. «солидарных пенсионных счетов», когда не производится персонификация уплаченных взносов по отдельным работникам). Да и по индивидуальным пенсионным схемам это станет доходом работника только после наступления пенсионных оснований.

Существует судебная практика в пользу предприятий-вкладчиков, отказывающихся платить в такой ситуации ЕСН, но полезнее было бы решить этот вопрос в явном виде законодательно и не создавать лишних рисков.

Что же касается налогообложения самих НПФ, то у них возникает налог на прибыль по размещенным пенсионным резервам (в случае превышения доходности вложений над ставкой рефинансирования Банка России), хотя данные средства очевидно не являются средствами самого НПФ и вообще не должны облагаться какими-либо налогами в ходе управления ими.

На наш взгляд, необходимо серьезное (может быть, даже на уровне принятия специального налогового режима) изменение действующих положений глав 21-25 НК РФ по вопросам, касающимся рынка негосударственного пенсионного обеспечения. Только такой подход позволит существенно стимулировать пенсионные накопления граждан, способные стать серьезной альтернативой государственному пенсионному обеспечению.

Сформулируем основные предложения по реформированию системы налогообложения участников рынка негосударственного пенсионного обеспечения:

1) Необходимо зафиксировать в главе 23 НК РФ, что пенсионные взносы работодателей по договорам негосударственного пенсионного обеспечения (далее – НПО) не являются объектом налогообложения НДФЛ, независимо от применяемой пенсионной схемы (солидарной или индивидуальной).

В этой же главе нужно предусмотреть, что НДФЛ возникает только «на выходе» пенсионной схемы, то есть при выплате пенсии физическому лицу от фонда. То есть негосударственные пенсии являются доходом физического лица и подлежат обложению НДФЛ. Налоговым агентом по удержанию НДФЛ является негосударственный пенсионный фонд.

2) В случае, если физическое лицо за свой счет осуществляет взносы в НПФ по договору НПО (т.е. за счет средств, в которых уже уплачены налоги), то такому физическому лицу предоставляется социальный налоговый вычет в сумме, направленной данным лицом на свое НПО (или НПО его родственников), не превышающей в год определенной величины (например, 50 тыс. руб.). Причем, в главе 23 НК РФ необходимо не только зафиксировать возможность получения физическим лицом данного налогового вычета, но и возможность его получения непосредственно у работодателя при удержании НДФЛ с заработной платы и иных аналогичных выплат. В противном случае реальность получения гражданами указанного налогового вычета через налоговые органы по итогам каждого финансового года будет близка к нулю.

3) Необходимо зафиксировать в главе 24 НК РФ, что пенсионные взносы не являются объектом налогообложения ЕСН, опять-таки независимо от применяемой пенсионной схемы (солидарной или индивидуальной).

4) В главе 25 НК РФ следует установить, что пенсионные взносы, поступающие в НПФ, являются доходом негосударственного пенсионного фонда, не учитываемым при определении налоговой базы по налогу на прибыль НПФ, а также что все доходы НПФ от размещения средств пенсионных резервов, а также расходы, связанные с размещением средств пенсионных резервов, не учитываются при определении налоговой базы по налогу на прибыль НПФ.

5) В главе 21 НК РФ следует зафиксировать, что все операции НПФ и/или управляющей компании НПФ, связанные с размещением и/или организацией размещения средств пенсионных резервов, в том числе страхового резерва, не являются объектом налогообложения НДС.

6) Предусмотреть в главе НК РФ «Налог на имущество», что недвижимое имущество, являющееся объектом размещения средств пенсионных резервов, не является объектом налогообложения налогом на имущество при условии соблюдения фондом и/или управляющей компанией установленных нормативов.

На случай расторжения договора НПО, заключенного работодателем в пользу третьих лиц, следует предусмотреть в законодательстве следующие позиции:

1) Выкупная сумма включается в состав доходов работодателя-налогоплательщика при определении налоговой базы по налогу на прибыль в том налоговом периоде, в котором был расторгнут договор.

2) Выкупная сумма в случае выплаты физическому лицу является объектом налогообложения НДФЛ в полном объеме. Налоговым агентом по удержанию НДФЛ является негосударственный пенсионный фонд.

Глава 9. Основные рекомендации по совершенствованию системы регулирования

Результаты проведенного исследования позволяют считать, что целый ряд проблем регулирования финансовых рынков в России по-прежнему не решен. Это связано как с отсутствием единой государственной концепции развития финансовых рынков, из-за которого отдельные сегменты указанных рынков регулируются разными ведомствами, при помощи разных методов и с разными целями, так и с общей недоразвитостью отечественного законодательства в этой сфере. Таким образом, существуют значительные резервы повышения качества регулирования финансовых рынков России.

Передача всех функций регулирования финансовых рынков в одно ведомство («мегарегулятор») на сегодняшний день не представляется стратегическим направлением развития данного регулирования даже в теории, а ее практическое осуществление невозможно из-за сложившегося соотношения сил между регулирующими ведомствами. Административная реформа, в сущности, лишь незначительно расширила функции бывшей ФКЦБ, превратив ее преемника – ФСФР – в лучшем случае в «полирегулятора», а не в «мегарегулятора», поскольку регулятивные полномочия Центрального банка и Минфина сохранились применительно к тем секторам, где они существовали и раньше. Поэтому в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе необходимо выстраивать модель регулирования финансовых рынков с учетом сосуществования нескольких регуляторов.

Это обстоятельство, впрочем, не мешает ни попыткам выработать единую государственную концепцию развития финансовых рынков, ни совершенствованию отдельных аспектов нормативно-правовой базы и механизмов правоприменения. В дальнейшем можно будет ставить вопрос о целесообразности укрупнения регулятора путем передачи в ФСФР регулятивных полномочий ЦБ и Минфина.

Основными задачами на ближайшую перспективу можно считать:

А) В сфере банковского регулирования:

1) налаживание системы обязательного страхования депозитов населения для повышения доверия граждан к банковской системе (необходимый закон уже существует, теперь необходимо развитие подзаконной нормативной базы со стороны Банка России, а также практические действия Банка России и Агентства по страхованию вкладов);

2) создание благоприятных условий для формирования ресурсной базы банковской системы, в том числе введение особого вида договора банковского вклада с физическим лицом, по которому не допускается досрочное изъятие вклада (или устанавливается право банка взимать за досрочное изъятие вклада штраф с клиента за счет средств вклада), - для этого необходимо внести поправки в Гражданский кодекс РФ;

3) защита средств на расчетных счетах юридических лиц при банкротстве кредитной организации (требования юридических лиц из договора банковского счета, если этот счет используется для расчетно-кассового обслуживания, а не для извлечения дохода, должны получить приоритет по сравнению с требованиями иных кредиторов кредитной организации, вступающих с ней в гражданско-правовые отношения с целью получения дохода), - для этого необходимо внести поправки в Гражданский кодекс РФ и закон «О несостоятельности (банкротстве)»;

4) повышение требований к качеству банковского капитала и повышение эффективности борьбы Банка России с «раздуванием капитала», что должно способствовать транспарентности российских банков и увеличению доверия к ним;

5) допуск банков к участию в управлении средствами пенсионных накоплений граждан (необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об инвестировании средств для формирования накопительной части трудовой пенсии»);

6) меры, направленные на снижение рисков кредитования, включая поощрение становления системы кредитных бюро (необходимо принятие Закона «О кредитных бюро») и смягчение надзорных норм для кредитования малого и среднего бизнеса, а также частных лиц (необходимо внести изменения в инструкции Центрального банка);

7) увеличение дифференциации кредитных организаций по кругу осуществляемых операций и введение новых форм небанковских кредитных организаций на законодательном уровне (необходимы изменения в Закон «О банках и банковской деятельности».

Б) В сфере регулирования страхового рынка:

1) формирование новых отраслей страхового права (законодательство о взаимном страховании, законодательство об актуарном деле, законодательство о гарантиях страхователям по договорам страхования жизни в случае банкротства страховщика), а также развитие законодательства о перестраховании – необходимо принятие соответствующих специальных законов, а также изменений в базовый закон «Об организации страхового дела в РФ»;

2) развитие стандартной практики правоприменения в области страхования, отказ от избирательности государственного реагирования на нарушения законодательства (необходим учет этих требований в подзаконных нормативно-правовых актах Федеральной службы страхового надзора и в практике ее деятельности);

3) унификация регулирования деятельности страховых компаний и смежных финансовых институтов, прежде всего негосударственных пенсионных фондов (для этого необходимо либо скоординировано принимать поправки в законы «Об организации страхового дела в РФ» и «О негосударственных пенсионных фондах», либо разработать более общий закон, действие которого распространялось бы на оба указанных типа финансовых институтов);

4) детализация требований к формированию страховых резервов, к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, к квотам на перестрахование в целях обеспечения финансовой устойчивости страховщиков (для этого необходимо принятие новых подзаконных нормативно-правовых актов Федеральной службы страхового надзора и внесение изменений в ее действующие подзаконные нормативно-правовые акты);

5) установление требований к качеству (составу и структуре) активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика (для этого необходимо внесение изменений в закон «Об организации страхового дела в РФ»);

6) установление требований к порядку инвестирования и иного размещения страховщиками средств страховых резервов в целях повышения финансовой устойчивости страховщиков и защиты интересов их клиентов, включая введение требования об использовании услуг специализированного депозитария (для этого необходимо внесение изменений в закон «Об организации страхового дела в РФ» и в подзаконные нормативно-правовые акты Федеральной службы страхового надзора).

В) В сфере регулирования рынка ценных бумаг:

1) переход от регулирования профессиональных участников рынка к регулированию рынка как такового, чтобы обеспечить целостность рынка (возможность получения хотя бы минимального перечня услуг по всей территории страны) и устойчивость рынка (сохранение хотя бы минимально необходимого количества операторов рынка в сложных экономических условиях);

2) переход от регулирования эмитентов к развитию ликвидного рынка, насыщенного различными инструментами и активами, повышение мотивации эмитентов к выводу ценных бумаг на вторичный рынок;

3) обеспечение регулирования рынка главным образом на основе законодательных, а не подзаконных нормативных актов (необходимо внесение значительной части норм, содержащихся сейчас в подзаконных актах, непосредственно в закон «О рынке ценных бумаг»);

4) допуск физических лиц к осуществлению некоторых профессиональных функций на рынке ценных бумаг(необходимо внесение изменений в закон «О рынке ценных бумаг»);

5) введение сертификации финансовых услуг как метода регулирования фондового рынка, альтернативного по отношению к лицензированию (необходимо внесение изменений в закон «О рынке ценных бумаг»);

6) обеспечение полноценного раскрытия регулятором информации о своей деятельности; повышение ответственности регулятора за принимаемые им решение и действия (необходимо внесение изменений в закон «О рынке ценных бумаг» и в постановления Правительства, устанавливающие требования к ФСФР);

7) внесение изменений и дополнений в федеральный закон "О переводном и простом векселе" и ГПК РФ в части регулирования вексельных правоотношений; подготовка Вексельного Уложения как основного законодательного нормативного акта в этой сфере;

8) принятие закона «О производных финансовых инструментах» (дать определение ПФИ в целом и определение каждого вида производных финансовых инструментов; описать требования к профессиональной деятельности на рынке ПФИ; определить основные требования и ограничения к организаторам торговли на рынке ПФИ; ввести основные стандарты их деятельности, включая технологии гарантирования исполнения обязательств, вытекающих из ПФИ; установить права и обязанности регуляторов этого рынка);

9) принятие закона «О секъюритизации» (определить на законодательном уровне понятие секъюритизации, расширить круг секъюритизируемых активов, создать законодательные основы для привлечения средств в секъюритизированные инструменты),

10) внедрение в российскую практику понятие «специализированного юридического лица» (SPV), позволяющее обеспечивать разделение рисков ценных бумаг, выпущенных SPV, от рисков пула секъюритизированных активов, и тем самым повысить рейтинг бумаг SPV (в рамках закона «О секъюритизации»);

11) принятие закона «О российских депозитарных расписках», чтобы позволить российским инвесторам (в первую очередь негосударственным пенсионным фондам и управляющим компаниям, осуществляющими управления пенсионными накоплениями граждан) осуществлять низкорискованные инвестиции в иностранные ценные бумаги.

Г) В сфере регулирования коллективных инвестиций:

1) унификация регулирования выпуска и обращения инвестиционных паев и ипотечных сертификатов участия с регулированием выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг (акций и облигаций), включая вопросы учета и перехода прав на указанные ценные бумаги (необходимо внесение изменений в законы «О рынке ценных бумаг», «Об инвестиционных фондах», «Об ипотечных ценных бумагах»);

2) унификация нормативно-правовой базы различных форм управления активами (управление инвестиционными фондами, управление негосударственными пенсионными фондами, управление средствами пенсионных накоплений, управление ОБФУ), - для этого потребуется принятие специального закона (возможное название - «Об управлении активами институтов коллективного инвестирования»);

3) внесение изменений в закон «Об инвестиционных фондах» с целью разрешить создание открытых и интервальных акционерных инвестиционных фондов;

4) решение вопросов регистрации прав на недвижимость в пользу паевого инвестиционного фонда с целью развития фондов недвижимости (необходимо внесение изменений в подзаконные нормативно-правовые акты по регистрации прав на недвижимость);

5) расширение допустимых организационно-правовых форм создания негосударственных пенсионных фондов (разрешить их создание в форме коммерческих организаций) - необходимо внесение изменений в закон «О негосударственных пенсионных фондах»;

6) уточнение правового статуса различных категорий имущества НПФ (уставное имущество, пенсионные резервы, пенсионные накопления), включая возможности и ограничения обращения взыскания на них (необходимо внесение изменений в закон «О негосударственных пенсионных фондах»);

7) законодательное уточнение прав и обязанностей НПФ в отношениях со своими клиентами (вкладчиками, участниками, пенсионерами), включая определения юридической природы обязательств НПФ перед клиентами, момента возникновения и момента исполнения данных обязательств, требований к учету данных обязательств (необходимо внесение изменений в закон «О негосударственных пенсионных фондах» или принятие специального закона «О негосударственном пенсионном обеспечении»);

8) внесение в законодательство о банкротстве норм, устанавливающих особенности банкротства НПФ с целью обеспечить защиту прав вкладчиков, участников и пенсионеров НПФ;

9) законодательное урегулирование прав и обязанностей работодателей, осуществляющих корпоративные пенсионные программы (необходимо принятие специального закона «О негосударственном пенсионном обеспечении»);

10) смягчение неоправданных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений, расширение круга допустимых финансовых инструментов (в том числе за счет иностранных акций и облигаций, паев российских инвестиционных фондов) - необходимо внесение изменений в закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии»;

11) увеличение объемов раскрываемой информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, в том числе о получаемых финансовых результатах (необходимо внесение изменений в закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии» и в принятые на его основе Постановления Правительства).

Д) В сфере регулирования государственного участия на финансовых рынках:

1) создание правовых основ для функционирования фондов развития (включая определение состава имущества таких фондов, порядок их формирования и пополнения, порядок финансирования текущей деятельности, установление требований к отбору инвестиционных проектов) – необходимо принятие соответствующего закона;

2) создание правовых основ для функционирования банков развития (включая законодательную фиксацию их особого статуса по сравнению с иными кредитными организациями и установление особой системы нормативов для них) - необходимо принятие соответствующего закона;

3) учет специфики государственного участия в программах секъюритизации (при разработке законодательства о секъюритизации).

Е) В сфере налогообложения финансовых рынков (все перечисленные меры требуют внесения изменений в Налоговый кодекс) :

1) отмена необходимости платить налог на прибыль с просроченных или сомнительных неполученных доходов;

2) увеличение порога применения кассового метода для небольших предприятий;

3) упрощение порядка расчета налоговой базы по операциям реализации ценных бумаг физическими лицами и порядка исчисления НДФЛ по таким операциям;

4) разрешение физическим лицам свободно (по своему выбору) применять в течение одного налогового периода по каждой сделке реализации ценных бумаг те налоговые вычеты, которые более удобны для них;

5) снижение ставки НДФЛ для физических лиц - нерезидентов на рынке ценных бумаг и разрешение им применять к выручке от реализации ценных бумаг те же имущественные налоговые вычеты, что разрешается применять для физических лиц – резидентов;

6) уточнение списка расходов, принимаемых в уменьшение налоговой базы физических лиц по операциям на рынке ценных бумаг;

7) включение в текст Налогового кодекса определения «сделок с финансовыми инструментами срочных сделок, заключаемых в целях снижения рисков изменения цены базисного актива» (в целях хеджирования рисков), чтобы избежать возможного волюнтаризма в определении данного понятия со стороны регулирующих и налоговых органов;

8) внесение уточнений в НК РФ в отношении уплаты НДС профессиональными участниками финансового рынка;

9) внесение уточнений в НК РФ в отношении уплаты налога на прибыль профессиональными участниками финансового рынка

10) исключение двойного налогообложения инвесторов в акционерных инвестиционных фондах;

11) исключение обложения паевых инвестиционных фондов налогом на имущество и налогом на добавленную стоимость при совершении операций с недвижимостью;

12) законодательное установление отсутствия налогооблагаемой базы по НДФЛ и ЕСН при уплате пенсионных взносов работодателем за своих работников в негосударственный пенсионный фонд (страховую компанию), при одновременном установлении возникновения налоговой базы по НДФЛ при получении пенсии, сформированной за счет средств работодателя;

13) законодательное установление отсутствия налогооблагаемой базы НПФ по налогу на прибыль с инвестиционного дохода, получаемого при управлении средствами пенсионных резервов и пенсионных накоплений;

14) предоставление физическому лицу, осуществляющему уплату пенсионных взносов в НПФ за счет своих собственных средств, индивидуального налогового вычета по упрощенной процедуре (непосредственно у работодателя).

Ж) В сфере унификации регулирования различных типов финансовых институтов и различных сегментов финансового рынка[154] (все перечисленные меры требуют скоординированного внесения изменений в отдельные существующие законы, регулирующие соответствующие финансовые институты, или принятия специального закона):

1) унификация подходов к определению минимального размера уставного или собственного капитала (за исключением организаций, создаваемых на основе членства, таких, как общества взаимного страхования и кредитные союзы) и процедуры верификации размера уставного или собственного капитала;

2) унификация подходов к определению норматива достаточности собственных средств в отношении к обязательствам (при этом оценка обязательств организации не может быть унифицирована и будет осуществляться на основе правил и процедур, уникальных для каждого вида финансовых институтов); для организаций, создаваемых на основе членства, - с учетом конкретных форм субсидиарной ответственности, которые члены организации несут по её обязательствам;

3) разработка универсальной методики, позволяющей оценить степени подверженность активов финансовой организации рыночному риску;

4) разработка универсальной методики в области защиты прав потребителей финансовых услуг, в особенности применительно к тем правоотношениям, которые возникают из публичных договоров (ст. 426 ГК РФ);

5) унификация подходов к установлению ограничений в отношении потенциальных собственников финансовых организаций;

6) унификация подходов к установлению ограничений в отношении круга должностных лиц финансовых организаций;

7) разработка универсальных типовых правил внутреннего контроля для финансовых организаций всех видов;

8) унификация подходов к государственному регулированию стоимости услуг финансовых организаций, в том числе в отношении тарифов по добровольному страхованию и по обязательным видам страхования.

Приложение 1. Обзор литературы по регулированию финансовых рынков

Существует огромное количество исследований посвященных проблеме регулирования, из них достаточно большое количество посвящено проблеме регулирования финансовых рынков. В данном обзоре (понимая всю субъективность подобного подхода), хотелось бы остановиться на тех из них, которые показались нам наиболее интересными.

А. Модели регулирования финансового рынка

Giorgio Di Giorgio, Carmine Di Noi, and Laura Piatti. Financial Market Regulation: The Case of Italy and a Proposal for the Euro Area. Wharton, 00-24, 2000.

В статье рассматриваются различные подходы к регулированию финансового сектора. Выделяются три функции регулирования: обеспечение стабильности, прозрачности и защиты инвесторов, эффективности использования ресурсов, т.е. поддержание конкуренции. Также в статье высказывается интересная мысль о том, что хотя в современном мире трансакционные издержки и асимметрия информации снижаются, активность финансовых посредников растет. Финансовые рынки становятся все более рынками для посредников, а не для фирм и инвесторов. Основным свойством финансовых посредников становятся обеспечение управления рисками третьих сторон и снижения "цены участия" в финансовом рынке. По мнению авторов, последние два аспекта пока не стали объектом пристального внимания теоретиков.

Наиболее интересным моментом является попытка авторов описать существующие модели финансового регулятора. Они акцентируют внимание на том, что не существует единого подхода, и выделяют четыре модели.

1. Институциональный надзор. Т.е. надзор за определенным типом посредников. Недостатки: если разные типы финансовых посредников, которые занимаются одними вещами, а их контролируют разные регуляторы, то система будет неэффективной (т.е. при сильной диверсификации происходит параллельное регулирование). Также существует проблема расхождения целей регулятора – стабильность может противостоять конкуренции.

2. Надзор по целям. Т.е. система, при которой один регулятор следит за рыночной стабильностью и платежеспособностью отдельного финансового института. Другой - за прозрачностью и отношениями с клиентом. Третий - за соблюдением конкуренции на всем финансовом рынке и между посредниками. Плюсы такой системы заключаются в том, что регулируются сами рынки, а не типы институтов. Минусы – каждый институт регулируется более чем одним регулятором, следовательно, возникают проблемы, в частности требуется дополнительное финансирование регуляторов. Также существует проблема, которая заключается в том, что могут возникать ситуации, когда неясно какой регулятор должен следить за определенным рынком, т.е. когда цели сложно определимы. Также может так случиться, что регулируемым организациям будет необходимо выполнять поручения различных регуляторов, касающиеся одного и того же параметра.

3. Надзор по функциям. Существует 6 основных функций финансовой системы, данная модель подразумевает, что за каждой из них следит свой регулятор. Среди плюсов подобной системы можно выделить следующие. Все участники финансового рынка должны подчиняться правилам, согласно выполняем функциям, даже если их правовая структура является разной. Данная система стимулирует специализацию. Однако существует и минусы. Необходимо слишком большое количество регуляторов – шесть. Также может возникнуть ситуация невозможности выполнения участником рынка противоречивых требований регулятора. Кризис, за которым должен следить регулятор, может возникнуть со стороны института, а не у функции, однако при данной системе институт остаются нерегулируемыми.

4. Мегарегулятор отделенный от ЦБ. (По этому пути пошла Великобритания). Основным плюсом данной системы является возможность экономии на масштабе. Минусами – иерархичность структуры, со всеми присущими проблемами. Также облегчается возможность сговора регулятора и регулируемого. Также могут возникать внутренние противоречия регулирования (выполнение одних функций мегарегулятора противоречит другим, т.е. мегарегулятор противоречит сам себе).

На самом деле описанные модели, являются, конечно же, некими идеальными типами и в реальности чаще встречаются смешанные системы.

В результате авторы приходят к выводу, что лучшим вариантом (а скорее наименее плохим), является либо модель №2 – Надзор по целям, – либо модель №4 – мегарегулятор.

Б. Опыт дореволюционной России

Механизмы регулирования финансового рынка в Российской империи // «ЭиЖ–Сибирь» № 22 (122), октябрь 1999г.

На протяжении ХIХ–ХХ веков российское правительство широко практиковало разнообразные финансовые механизмы государственного регулирования экономики. Такими механизмами были:

1. Налоговые льготы

В 1985 г. было утверждено Положение о сборе с доходов от денежных капиталов. Согласно данному документу, взимался пятипроцентный налог со всех доходов от финансовых вложений, в том числе с ценных бумаг и банковских вкладов. Освобождались от налогообложения доходы с вкладов в государственных банковских учреждениях, с ссудосберегательных товариществ и сельских банков, а также с ряда ценных бумаг.

К «льготным» фондовым ценностям относился 51 выпуск государственных и гарантированных правительством ценных бумаг, в том числе 16 выпусков внешних облигационных займов и 35 эмиссий, гарантированных правительством «железнодорожных» облигаций. Следует отметить, что на эти облигации падало более половины всего внутреннего государственного долга.

2. Гарантии правительства

С целью привлечения иностранных и внутренних инвестиций в строительство необходимых для государства железных дорог в середине XIX века на национальном фондовом рынке появился новый финансовый инструмент, занимавший промежуточное место между государственными и частными ценными бумагами, — гарантированные правительством ценные бумаги. Ими стали железнодорожные облигации и акции.

К 1868-1873 годам в России действовало 29 железнодорожных обществ, четыре из которых получили гарантии на акционерный капитал, а двадцать — на облигационный. С помощью такой системы гарантий к 1913 году в России было построено 70,9 тыс. километров железных дорог. В свою очередь государственный долг по ним достиг суммы 8.858,0 млн. рублей, что составило более 35% от всей суммы государственной задолженности.

3. «Денежные суррогаты»

Российское правительство, желая избежать погашения государственных долгов «живыми» деньгами, разрешало использовать в платежном обороте некоторые выпуски госбумаг, а также их купоны. На 1 января 1914 года в эту группу входило до 57 выпусков государственных облигаций. Основу их составляли железнодорожные облигации (37 выпусков), а также 10 «золотых» займов (с золотым обеспечением).

По общему правилу, наряду с кредитными билетами, этими ценными бумагами (и только теми, которые вышли в тираж) можно было платить таможенные пошлины. Стоимость ряда ценных бумаг при оплате таможенной пошлины была на 50% выше их нарицательной стоимости. При уплате таможенных пошлин излишне заплаченная по ценным бумагам сумма возвращалась плательщику кредитными билетами.

Кроме таможенных платежей, госбумагами можно было оплачивать различные казенные сборы, акцизные платежи за вино, осветительные нефтяные масла, зажигательные спички, а также платежи за выданные в кредит табачные бандероли и т.д. Данные госбумаги принимались в качестве обеспечения выполнения обязательств по госзаказу.

4. Государственные котировки

Правительством использовался механизм государственных котировок, состоящий из официальных оценочных и залоговых курсов российских ценных бумаг. Так в центральных газетах Государственный банк периодически публиковал курсы до 300 государственных, муниципальных и частных ценных бумаг, которые, как правило, разбивались на пять—шесть групп, по уровню рискованности и залоговой цене.

Шестая группа была, как правило, резервной. В нее периодически входили ценные бумаги, которые по тактическим соображением нельзя было поставить в определенную группу. Тем самым правительство пыталось для определенных фондовых ценностей создать более благоприятный инвестиционный имидж. Так, например, ценные бумаги Общества Юго-восточных железных дорог на рынке стоили дешево. Поэтому с целью поднятия их стоимости они были включены в отдельную группу по явно завышенной котировке, с залоговой ценой в 75% от официальной.

5. Сберегательные кассы

Достаточно эффективно государство использовало систему государственных сберегательных касс. С помощью их активов на финансовом рынке правительство скупало обесцененные государственные долги. Для избежания каких-либо кривотолков распоряжением министра Финансов все свободные денежные средства должны были размещаться в государственные и гарантированные правительством ценные бумаги по конкретному указанию Государственного банка России. Это не могло не сказаться на качестве активов государственных сберегательных касс. В их активы попадали гарантированные правительством ценные бумаги уже практически обанкротившихся акционерных обществ, существовавших только благодаря правительственным ссудам. Данные ценности имели низкую ликвидность.

Но для государства это было большим подспорьем, так как «прямое» банкротство могло подорвать доверие ко всем ценным государственным бумагам. И этот буфер сглаживал многие моменты, способные вызвать кризис в экономике. На 1 января 1900 г. на денежные средства сберегательных касс было приобретено до 500 млн. рублей государственных ценных бумаг и приравненных к ним фондовых ценностей.

В. Варианты регулирования. Страновой опыт

Р. Бакиров, М. Гришан. Банковское регулирование и финансовая стабильность. Российская программа экономических исследований, Май 2000.

Обзор литературы.

Таблица П 1.1

Различные варианты регулирования

Регулирование

Вредно

Не нужно регулировать банки или банковскую конкуренцию в части платёжных услуг и управления инвестиционным портфелем: конкурентный исход и так будет оптимален. (Fama1980); (Wallace1983); (Rolnick, Weber1983).

(предполагается существование централизованных рынков с полной информацией)

Необходимо

1. Проблемы банковского сектора связаны с информационными функциями банков. (Diamond, Dygvig 1983); (Jacklin 1983); (Haubrich 1985).

2. Неэффективное распределение рисков со стороны вкладчиков (возможно, подкрепленное страхованием вкладов). Решение – требования на собственный капитал (Merton 1977, 1978); Ограничения на депозитную ставку оказывают неоднозначное влияние (Bhattacharya 1982).

Данность

1. Страхование вкладов. Цель – избежание банковских паник и их издержек. Страхование вкладов обеспечивает решение задачи бегства от банков (Wallace 1988). Однако гарантирование вкладов приводит к неэффективным инвестициям, и увеличение требований на капитал не способно скомпенсировать увеличение уровня риска (Gennote, Pyle1991).

2. Влияние требований на капитал на инвестиционные решения банков. Требования достаточности капитала могут увеличивать уровень риска банков, т.к. каждая дополнительная его единица в следующем периоде представляет для банка дополнительную ценность. Если стоимость капитала излишне высока, то единственной возможностью для увеличения завтрашнего капитала является сегодняшнее увеличение риска (J. Blum 1999).

Регулирование

Данность

3. Ограничения на депозитную ставку вместе с ограничениями на капитал. Конкуренция снижает стимулы к осторожному поведению банков. Требования на капитал понижают тенденцию к спекулятивной игре, подвергая риску собственный капитал. Любой Парето-эффективный исход достигается с помощью введения ограничений на ставку по вкладам. Даже если в равновесии эти ограничения не лимитирующие, само их наличие исключает спекулятивную игру как равновесную стратегию (Thomas F. Hellmann и др.1998).

4. Регулирование состава инвестиционного портфеля. Портфельное регулирование может уменьшить вероятность банкротства, однако его текущая реализация может привести к обратным результатам. А именно, ограничения на рискованные высокодоходные активы могут увеличить вероятность наступления несостоятельности (J. Blum 1999).

Обзор институциональных особенностей и схем регулирования банковских систем развитых стран и России.

1. Италия.

Банки делятся на коммерческие, сберегательные, кооперативные и сельские, которые согласно Закону о банках 1936 года (часто исправляемому) составляют группу финансовых институтов, наделённых правом принимать вклады и выдавать кредиты. Кредитные организации и Почтовая Служба являются главными поставщиками платёжных услуг. Банк Италии регулирует стабильность и конкуренцию в банковской системе, а также деятельность небанковских организаций в платёжной системе.

Банки не имеют право участвовать в акционерном капитале нефинансовых фирм, что сохраняет основную специализацию. Банк Италии следит за тем, чтобы нефинансовые фирмы не обладали доминирующим влиянием над банками.

В 1983г. Было разрешено создание взаимных фонда, а в 1987 – прямое увязание взаимных фондов с чековыми. Взаимные фонды напрямую конкурируют с банками.

Банкам разрешена инвестиционная деятельность. В 80-х годах Коммерческим банкам разрешили выдавать краткосрочные займы, а специальным учреждениям – средне- и долгосрочные. В 1983 году были отменены соглашения о ссудных ставках и количественное ограничение на банковские займы, а в 1987-м – и ограничения на беспроцентные вклады в иностранных активах. В 1990 – ограничения на создание банковских филиалов.

В Италии в целях обеспечения финансовой стабильности и денежного контроля использовались высокие резервные требования.

2. Франция.

Банковское законодательство подразделяет кредитные организации на четыре кат