Банк рефератов содержит более 364 тысяч рефератов, курсовых и дипломных работ, шпаргалок и докладов по различным дисциплинам: истории, психологии, экономике, менеджменту, философии, праву, экологии. А также изложения, сочинения по литературе, отчеты по практике, топики по английскому.
Полнотекстовый поиск
Всего работ:
364139
Теги названий
Разделы
Авиация и космонавтика (304)
Административное право (123)
Арбитражный процесс (23)
Архитектура (113)
Астрология (4)
Астрономия (4814)
Банковское дело (5227)
Безопасность жизнедеятельности (2616)
Биографии (3423)
Биология (4214)
Биология и химия (1518)
Биржевое дело (68)
Ботаника и сельское хоз-во (2836)
Бухгалтерский учет и аудит (8269)
Валютные отношения (50)
Ветеринария (50)
Военная кафедра (762)
ГДЗ (2)
География (5275)
Геодезия (30)
Геология (1222)
Геополитика (43)
Государство и право (20403)
Гражданское право и процесс (465)
Делопроизводство (19)
Деньги и кредит (108)
ЕГЭ (173)
Естествознание (96)
Журналистика (899)
ЗНО (54)
Зоология (34)
Издательское дело и полиграфия (476)
Инвестиции (106)
Иностранный язык (62791)
Информатика (3562)
Информатика, программирование (6444)
Исторические личности (2165)
История (21319)
История техники (766)
Кибернетика (64)
Коммуникации и связь (3145)
Компьютерные науки (60)
Косметология (17)
Краеведение и этнография (588)
Краткое содержание произведений (1000)
Криминалистика (106)
Криминология (48)
Криптология (3)
Кулинария (1167)
Культура и искусство (8485)
Культурология (537)
Литература : зарубежная (2044)
Литература и русский язык (11657)
Логика (532)
Логистика (21)
Маркетинг (7985)
Математика (3721)
Медицина, здоровье (10549)
Медицинские науки (88)
Международное публичное право (58)
Международное частное право (36)
Международные отношения (2257)
Менеджмент (12491)
Металлургия (91)
Москвоведение (797)
Музыка (1338)
Муниципальное право (24)
Налоги, налогообложение (214)
Наука и техника (1141)
Начертательная геометрия (3)
Оккультизм и уфология (8)
Остальные рефераты (21692)
Педагогика (7850)
Политология (3801)
Право (682)
Право, юриспруденция (2881)
Предпринимательство (475)
Прикладные науки (1)
Промышленность, производство (7100)
Психология (8692)
психология, педагогика (4121)
Радиоэлектроника (443)
Реклама (952)
Религия и мифология (2967)
Риторика (23)
Сексология (748)
Социология (4876)
Статистика (95)
Страхование (107)
Строительные науки (7)
Строительство (2004)
Схемотехника (15)
Таможенная система (663)
Теория государства и права (240)
Теория организации (39)
Теплотехника (25)
Технология (624)
Товароведение (16)
Транспорт (2652)
Трудовое право (136)
Туризм (90)
Уголовное право и процесс (406)
Управление (95)
Управленческие науки (24)
Физика (3462)
Физкультура и спорт (4482)
Философия (7216)
Финансовые науки (4592)
Финансы (5386)
Фотография (3)
Химия (2244)
Хозяйственное право (23)
Цифровые устройства (29)
Экологическое право (35)
Экология (4517)
Экономика (20644)
Экономико-математическое моделирование (666)
Экономическая география (119)
Экономическая теория (2573)
Этика (889)
Юриспруденция (288)
Языковедение (148)
Языкознание, филология (1140)

Реферат: Административная реформа и реформа государственной службы в России вопросы реализации и координации

Название: Административная реформа и реформа государственной службы в России вопросы реализации и координации
Раздел: Остальные рефераты
Тип: реферат Добавлен 06:32:01 21 сентября 2011 Похожие работы
Просмотров: 2005 Комментариев: 6 Оценило: 0 человек Средний балл: 0 Оценка: неизвестно     Скачать

Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации

Барабашев А. Г., Клименко А. В.

Государственный университет – Высшая школа экономики

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. Административная реформа и реформа государственной службы в системе реформ государственного управления: общая характеристика современного этапа 2

1. Организационные механизмы проведения реформ.. 1

1.1. Организационные механизмы проведения административной реформы.. 1

1.2. Организационные механизмы проведения реформы государственной службы.. 1

1.3. Акторы реформ.. 1

2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой. 2

2.1. Оптимизация функций и структуры исполнительной власти. 2

2.2. Подводная часть «айсберга» – подведомственные организации. 2

2.3. Формирование и динамика структуры государственной службы.. 2

2.4. Проблемы создания системы управления государственной службой. 3

3. Административные и должностные регламенты.. 3

3.1. Развитие системы административных регламентов. 3

3.2. Административные регламенты и электронное правительство. 3

3.3. Должностные регламенты.. 3

3.4. Современное состояние административной и должностной регламентации и их взаимодействие 3

4. Управление по результатам в системе исполнительной власти. 4

4.1. Управление и бюджетирование по результатам в контексте административной реформы 4

4.2. Результативность служебной деятельности и оплата труда государственных гражданских служащих. 4

5. Коррупция и профессиональная этика. 5

5.1. Противодействие коррупции в органах исполнительной власти. 5

5.2. Профессиональная этика и проблемы разрешения конфликта интересов. 5

Заключение. 5


ВВЕДЕНИЕ . Административная реформа и реформа государственной службы в системе реформ государственного управления: общая характеристика современного этапа

Одним из базовых условий успешного развития России является формирование профессиональной и эффективной системы власти. Для России эта задача беспрецедентна по своей сложности и масштабам.

Во-первых, российское государство на протяжении столетий развивалось по патриархальной модели, в которой интересы политических элит преобладали над общественными. В период советской власти эта модель была лишь модифицирована с учетом коммунистической идеологии[1] . Это привело к преобладанию патримонального менталитета во всех слоях общества, в особенности у представителей властного истэблишмента.

Во-вторых, исполнительная власть в России всегда претендовала на особое место в обществе, что обусловлено как огромными географическими масштабами страны, так и историей ее развития, культурным, полиэтническим, ресурсным, военным потенциалом. С учетом этих особенностей успех частных инициатив во многом зависит от поддержки государства. Как следствие - патерналистские отношения между государством и гражданским обществом.

В-третьих, формирование демократических и рыночных институтов в России новейшего периода истории не сопровождалось адекватным развитием гражданского общества. Во многом это связано с отсутствием соответствующих культурных традиций, опыта самоорганизации. В этих условиях бюрократия, обладая достаточно высоким организационным и кадровым потенциалом, довольно быстро адаптировалась к новой ситуации, а вернее адаптировала новые институты к своим интересам. Тем самым, бюрократия каждый раз оказывалась способной диктовать правила поведения для всех других общественных групп.

Несмотря на значительный, исторически сложившийся административный ресурс, бюрократия нуждается в общественном доверии. Потребность в общественном доверии резко возрастает в связи с процессами глобализации, поскольку глобализация диктует определенные общие стандарты взаимодействия государства и общества, общие принципы государственного управления. Поддержание конкурентоспособности страны требует соблюдения этих стандартов и принципов, а значит, и проведения реформ, способствующих их внедрению.

Бюрократии приходится выступать с инициативами, доказывая свою эффективность и полезность для общества, способность решать новые задачи. Этим озабочены, прежде всего, публичные высшие руководители, становящиеся инициаторами реформ государственного управления. Однако их политической энергии, управленческого мастерства и экспертного знания не всегда бывает достаточно, чтобы сформулировать программу реформ и контролировать ее исполнение более инертным и не всегда заинтересованным бюрократическим аппаратом. Вследствие этого официальные декларации иногда не «срабатывают», приводят к совершенно иным результатам. Программы реформирования, принятые из благих побуждений, слишком часто, из-за нелояльности исполнителей, организационных просчетов, недостаточной последовательности, законодательной и методической неподготовленности, оказываются неэффективными.

Еще одним обстоятельством, снижающим эффективность реформирования, является недооценка сложности институциональных преобразований, принятие слишком напряженного графика проведения мероприятий, не соответствующего «пропускной способности», экспертному и ресурсному потенциалу. Реформы становятся инструментами удовлетворения иных, групповых и индивидуальных (в том числе и коррупционных) интересов. В результате, несмотря на реформы ситуация может не улучшиться.

Названные выше причины во многом объясняют тот факт, что несмотря на предпринимаемые усилия, система власти все еще находится далеко не в оптимальном состоянии. Об этом свидетельствуют как замеры общественного мнения, внутренние оценки лидеров страны и экспертов, так и международные индикаторы (GRICS, Индексы восприятия коррупции, конкурентоспособности роста и проч.).

Период переустройства власти в России растянулся на длительный период. Начавшись с распада СССР, он продолжается до сих пор и реализуется в виде спектра реформ общественного сектора (public sector reforms), проводимых по разным направлениям. Эти реформы в совокупности охватывают структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества. Указанные реформы с начала 90-х годов по-разному соотносились друг с другом, смещались акценты в их проведении и координации.

В настоящей статье основное внимание уделено современному этапу взаимодействия двух реформ, а именно административной реформы и реформы государственной службы. В свою очередь, в этой сфере по преимуществу будет рассматриваться взаимодействие институционального реформирования исполнительной власти и реформирования гражданской государственной службы.

Современный этап взаимодействия административной реформы и реформы государственной службы датируется с 2004 г., однако еще до этого, осенью 2003 года, началась работа по сокращению государственных функций. В марте 2004 года была утверждена новая структура органов исполнительной власти, а в 2005 году на федеральном и региональном уровне приступили к реинженирингу административных процессов с целью их ориентации на потребности граждан и бизнеса.

В 2004 году в Правительстве начались интенсивные работы по внедрению инструментов управления по результатам. Федеральные органы исполнительной власти (субъекты бюджетного планирования) стали разрабатывать Доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Продолжилась реформа федерального бюджета и бюджетного процесса, затрагивающая вопросы определения приоритетов, классификации бюджетных расходов, внедрения трехлетнего бюджета.

Все эти масштабные новации в государственном управлении требовали тщательной проработки законодательных и технологических решений, и, далеко не в последнюю очередь, кадрового обеспечения, что во многом зависело от успехов реформирования государственной службы в рамках реализации утвержденной в 2002 году президентской Федеральной программы реформирования государственной службы, принятого в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[2] , и наконец – реализации принятого в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе»[3] .

Важно также отметить, что мере развития и углубления реформ шла неизбежная специализация коллективов, работавших в различных направлениях, что наряду с ведомственной разобщенностью привело на определенном этапе к потере комплексного видения проблем государственного управления, а также породило напряжение в их координации[4] .

Решающее разделение административной реформы и реформы государственной службы произошло в марте 2004 года. Критическим здесь стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Быстрые и решительные действия по формированию новых типов органов исполнительной власти и их функций в качестве побочного эффекта привели к существенному снижению «организационного капитала», породили резкое изменение кадрового состава этих органов. Аппарат многих министерств был выведен «за штат». Состояние неопределенности привело к оттоку наиболее мобильных и конкурентоспособных кадров, а среди оставшихся на государственной службе, велика была доля тех, кто в силу ряда причин (возраст, привычка, некомпетентность, проч.) не пытался предъявлять более высокие требования к работодателю и не искал иного места работы. Эрозия кадров усиливалась техническими сбоями, например такими, как задержки с выплатой зарплаты из-за временного отсутствия в уже утвержденном бюджете статей расходов на содержание вновь образованных органов.

Эффект указа хорошо иллюстрирует движение численности государственных гражданских служащих, напоминающее движение маятника - с 1250 тыс. человек на 1 января 2003 года, до 984,8 тыс. человек на 1 января 2005 года, и снова до 1462 тыс. человек на 1 января 2006 года[5] .

Объективно возникшее с 2004 года разделение реформ привело к возникновению ряда проблем их взаимодействия[6] . Среди особенно острых можно выделить следующие проблемы взаимодействия:

· унификации организационных механизмов проведения реформ. Суть данной проблемы заключается в том, что механизмы проведения административной реформы и реформы государственной службы сильно различаются как на уровне работы комиссий, принятия и исполнения решений ответственными государственными органами, так и на уровне экспертной разработки реформ. Сравнение указанных механизмов и нахождение возможностей их «сопряжения» - до сих пор не решенная задача;

· создания новой структуры органов исполнительной власти и новой структуры государственной гражданской службы, включая формирование системы управления государственной службой и федерального органа по управлению государственной службой как центральной части этой системы. Предлагаемые схемы создания федерального органа по управлению государственной службой плохо (по функциям этого органа) сочетаются с основными принципами общего организационного дизайна органов исполнительной власти;

· оптимизации административных процессов в рамках административной реформы (внедрение административных регламентов) и сохранения традиционного порядка планирования численности государственных органов, без учета требований оптимизированных процессов. Отсутствие представлений о методических принципах координации административных регламентов и должностных регламентов;

· внедрения технологий управления по результатам в органах исполнительной власти (направление административной и бюджетной реформ), которое не доходит до уровня оценки и стимулирования результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих. Однако без этого невозможно перейти к системе оплаты труда государственных гражданских служащих по результатам (performance pay), предусмотренной в законодательстве о государственной службе;

· синхронизации мер по борьбе с коррупцией в рамках административной реформы и реформы государственной службы. Антикоррупционные мероприятия должны быть синхронизированы, в противном случае эффективность их будет резко снижена.

Проблемы развития системы государственного управления взаимосвязаны, их решение может произойти только совместно. Так, сохранение высокого уровня коррупции и плачевного состояния профессиональной этики обесценит все предложения по оплате труда в соответствии с эффективностью служебной деятельности, по новым подходам в бюджетировании государственных органов, не позволят прийти к значимым результатам в области оказания услуг гражданам. Продвижение в решении данных проблем может происходить только «единым фронтом».

На решение существующих проблем направлено внедрение инноваций, новых инструментов управления. Внедрение каждого из инструментов должно синхронизироваться с использованием остальных и, уж во всяком случае, инновации не должны формировать разнонаправленные импульсы. Зарубежный опыт показывает, что успешное внедрение инноваций в государственном управлении предполагает жесткую координацию и блокировку ведомственных интересов.

Необходимость координации очевидна на примере внедрения различных инструментов управления по результатам. Эти инструменты развиваются практически во всех сферах государственного и муниципального управления, но недостаточно согласованы между собой. Так, попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности не корреспондировались с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности органов исполнительной власти. Разрыв между совершенствованием технологий бюджетирования государственных органов и работой по регламентации их деятельности во многом обесценивает и то и другое. Бюджетирование по результатам оказывается в немалой степени формальным, а стандарты и регламенты либо намеренно нечетки, чтобы быть пригодными чуть ли не при любых вариантах ресурсообеспеченности, либо включают нормы отложенного действия.

Общим условием разрешения существующих проблем является наличие политической воли, стремления высшего руководства последовательно продвигаться по пути достижения установленных целей. Кроме того, цели реформ не могут быть достигнуты без поддержки гражданского общества, привлечения на сторону реформ всех заинтересованных групп.

1. Организационные механизмы проведения реформ

1.1. Организационные механизмы проведения административной реформы

В конце октября 2005 года распоряжением Правительства России была одобрена Концепция проведения административной реформы[7] и план ее мероприятий. Эта концепция учитывала опыт организации всех предыдущих аналогичных программ и была построена на основе программно-целевой модели.

Концепция устанавливала три задачи - повышение качества и доступности государственных услуг, исключение избыточного государственного регулирования и вмешательства в экономику, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Были установлены целевые показатели реализации Концепции. Во-первых, уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг. К 2008 году предполагалось довести его до 50% , а к 2010 году - до 70%.

Вторым индикатором был выбран уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Его величина к 2008 году должна быть снижена до 5% в общей выручке предприятий, а к 2010 году — до 3%.

В-третьих, в целевые показатели были включены компоненты индекса GRICS, рассчитываемого Всемирным банком. К 2008 году предполагалось достичь значение показателя эффективности государственного управления (Government Effectiveness) 55 единиц, эффективности государственного регулирования (Regulatory Quality) - 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Попытка установить целевые показатели в программе институциональных реформ была новой для российской практики. Однако, как видно теперь, не вполне удачной, но не потому, что ни один из этих показателей до сих пор не достигнут, а из-за формального подхода и методической неготовности. Для первого и второго показателей информационной и методикой базы на момент одобрения концепции и до сих пор не создано. В самой концепции связь между целевыми показателями и мероприятиями не был убедительно проработана. Таким образом, использование целевых показателей носило формально-инновационный характер.

Единым координатором проектов по административной реформе было назначено Министерство экономики России. Оно выполняло и продолжает выполнять функции методического, экспертного и организационного центра. Его работу в этой сфере контролирует Правительственная комиссия, возглавляемая вице-премьером, руководителем аппарата Правительства.

Такая организация отличается от организации программы реформирования государственной службы, когда у одного куратора (Администрация Президента России) имелось несколько ведомств-исполнителей, конкурировавших между собой за бюджетные средства и при этом имевших разные взгляды на цели реформирования.

Финансирование основных направлений административной реформы проводится на основе конкурса проектов, подготовленных в инициативном порядке федеральными ведомствами и администрациями субъектов РФ. Ведомственные и региональные проекты направляются на формальную экспертизу в Министерство экономики. При этом само Министерство экономики непосредственно эти проекты не финансирует. Оно передает средства тем ведомствам, которые предложили лучшие проекты и признаны Правительственной комиссией победителями конкурса с учетом предварительной экспертизы в Минэкономике. Ведомства-победители, получив бюджетные средства, при необходимости привлекают для исполнения проектов внешних экспертов и консультантов. В рамках бюджета Министерства экономики имеется лишь часть средств для финансирования научных исследований по методическим вопросам административной реформы и организации мониторинга ее результатов.

С 2006 года оказана поддержка проектам 33 федеральных органов исполнительной власти и 59 субъектов Российской Федерации. При этом год от года популярность данных конкурсов возрастает. В 2006 году из федерального бюджета поддержаны проекты по тематике административной реформы в 19 федеральных органах исполнительной власти и 29 субъектах Российской Федерации, в 2007 - в 19 и 46, в 2008 – в 21 и 48 соответственно. В целях стимулирования качественного и своевременного исполнения проектов до 40% средств, выделяемых победителю конкурса, может быть направлено на премирование тех государственных служащих, которые принимают непосредственное участие в их реализации.

Такой подход позволяет реализовать модель «деньги за реформы», ориентирует органы исполнительной власти на практическое внедрение новых механизмов, повышение качества организации своей работы. Для сравнения, в рамках Федеральной программы реформирования государственной службы была реализована более традиционная и менее эффективная модель – финансировалась лишь разработка проектов законодательных актов и методик, а не их внедрение.

Организационная модель административной реформы оказалась достаточно гибкой в управлении тематикой проектов. Приоритетные направления проектов, которым оказывается поддержка, уточняются в зависимости от достигнутых результатов и возникающих задач. Так, в 2006 году приоритетной была разработка административных регламентов, в 2007 году – подготовка антикоррупционных программ и административных регламентов, а в 2008 году – создание многофункциональных центров на уровне субъектов РФ и разработка ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти по комплексному повышению качества исполнения государственных функций и предоставлению государственных услуг. Тематические приоритеты очередного года определяются Правительственной комиссией.

Особенностью административной реформы является вовлеченность в нее институтов гражданского общества. Так, в 2006 году на основе совместных решений Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Совета Общественной палаты Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была создана Объединенная рабочая группа по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. Ее задача состоит в поиске форм участия институтов гражданского общества в реализацию административной реформы, например, в экспертизе принимаемых в ходе административной реформы решений, проведении общественного мониторинга, разработке рекомендаций и модельных правовых актов.

Высокую заинтересованность и активное участие в административной реформе демонстрируют Общероссийская организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская организация бизнеса «Деловая Россия».

Важным условием эффективности институциональных реформ является их адекватное ресурсное обеспечение. Реформы не бывают бесплатными. По всей видимости, для каждого типа институциональной реформы существует свой минимальный бюджет, ниже которого начинать реформирование просто не рационально, поскольку это приведет лишь к имитации деятельности и не даст реальных результатов.

При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть наиболее радикальных предложений по оптимизации исключается из проектов, так как является слишком затратной для ведомства.

С точки зрения ресурсного обеспечения административная реформа оказалась одной из самых «бедных» из всех проводимых институциональных реформ в области государственного управления. Средний размер выделяемой поддержки в расчете на один орган власти (Администрацию региона или федеральный орган) составляет:

Комплексный проект реформирования образования -150 млн. руб.

Пилотный проект реформирования здравоохранения - 190 млн. руб.

Программа реформирования региональных финансов - 100-120 млн. руб.

Эксперимент по внедрению бюджетирования ориентированного на результат - не менее 100 млн. руб.

Проект по тематике административной реформы в субъекте РФ – 25 млн. руб.

Проект по тематике административной реформы в федеральном органе – 7-8 млн. руб.

Знаковое различие объемов финансовой поддержки указывает потенциальным участникам программы на приоритетность, политическую значимость реформы и формирует к ней соответствующее отношение. Чем ниже бюджет и выше сложность реформы, тем более мягкие требования выдвигаются к ее потенциальным участникам. Так, в ряде случаев пришлось отказываться от требования софинансирования проектов административной реформы, хотя это было важным условием повышения ответственности за взятые обязательства. В результате, не только уровень ответственности оказался пониженным, но и потенциальный бюджет административной реформы сократился.

Наряду с недостаточно сбалансированным бюджетом еще одной слабой стороной административной реформы является отсутствие практики многолетних контрактов. Бюджет административной реформы ежегодно определяется решением Правительства в рамках средств, зарезервированных на государственное управление. Проекты, необходимые для достижения целей административной реформы, искусственно ограничиваются годовым сроком, хотя очевидно, что содержание и сложность институциональных преобразований не соответствуют годовому режиму финансирования.

Эффективность использования бюджета административной реформы снижается из-за его распыления между большим числом участников и тематик, недостаточно интегрированных между собой. Это вызвано желанием максимально расширить круг заинтересованных в реформе ведомств и администраций. Однако на деле многочисленные участники легко готовы отказаться от недостаточно весомых бюджетных ассигнований, обремененных к тому же многочисленными требованиями и условиями.

Остро стоит вопрос и о кадровом обеспечении реформ. С одной стороны, наблюдается отставание уровня квалификации государственных и муниципальных служащих от уровня решений и процедур, которые они должны исполнять. Программы повышения квалификации не развернуты[8] . С другой стороны, крайне узким является экспертное сообщество, способное профессионально поддержать реформы, поскольку спрос со стороны органов власти на консультационный услуги по данной тематике крайне ограничен и нестабилен. Кроме того, институты гражданского общества, которые могли бы проводить независимую экспертизу подготавливаемых в рамках административной реформы решений, не всегда готовы к конструктивному диалогу с властью из-за отсутствия соответствующих навыков и недостатка ресурсов.

1.2. Организационные механизмы проведения реформы государственной службы

Первые попытки создать организационные механизмы проведения реформы государственной службы восходят к началу 1990-х гг., когда Роскадры (1991-1994) подготовили ряд предложений по организационным мерам (реорганизация кадровых служб и создание кадровых центров, формирование сети образовательных учреждений высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования в сфере государственного и муниципального управления, сохранение бывшей собственности высших партийных школ в ведении новых образовательных учреждений). Был создан Совет по кадровой политике при Президенте России (июнь 1993 г.), который не вел активной работы.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995) предполагалось создание при Президенте России Совета по государственной службе, состав которого должен был представлять различные ветви власти[9]

При подготовке Программы государственного строительства (1997) предлагалось сформировать Комиссию по реализации Административной реформы (в широком смысле, как совокупности ряда институциональных реформ) и Генеральную дирекцию как орган оперативного управления реформой, в том числе и по ряду мероприятий реформирования государственной службы. Однако эти предложения не были реализованы.

Наконец, своеобразный организационный механизм выработки предложений по проведению реформы государственной службы был реализован в ЦСР (осень – зима 1999 г.). Была сформирована группа экспертов, с включением в ее состав представителей ряда государственных органов, которым предложили работать на основе заданного Технического задания, т.е. по сути в рамках исполнения программного мероприятия[10] . Можно сказать, что такой подход был предвозвестником программно-целевого метода реформирования, далее реализованного Федеральной президентской Программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы).

На современном этапе реформирования системы государственной службы[11] , если брать во внимание в первую очередь государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти, сложилось три организационных механизма проведения реформы государственной службы. Первый из организационных механизмов по своему происхождению связан с Президентской федеральной программой 2003-2005 гг., продленной до 2007 года, в которой все мероприятия по реформированию государственной службы увязаны по целям, задачам, срокам исполнения, по отвечающим за исполнение государственным органам, а также каждое из мероприятий обеспечено финансированием из федерального бюджета.

На «верхнем уровне» координация исполнения мероприятий федеральной программы реформирования государственной службы возложена на Администрацию Президента России, Управление по вопросам государственной службы Президента России (координатор программы).

Функции координации данной программы подразумевают как участие координатора на этапе разработки и принятия плана мероприятий программы на каждый год ее реализации, так и контроль за исполнением мероприятий (контроль министерств – государственных заказчиков по качеству исполнения мероприятий и по внедрению разработанных предложений). Координатор составляет сводные ежегодные отчеты по достигнутым результатам, предоставляемые руководству Администрации Президента России и Президенту России[12] . Далее составляется план мероприятий на следующий календарный год, уточняется необходимое финансирование мероприятий.

В соответствии с Федеральной Президентской программой, на «втором уровне» реализации программы действуют федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за закрепленные за ними мероприятия. Таких органов исполнительной власти по программе 2003-2005 гг., пролонгированной на 2006-2007 гг., было пять: три органа относятся к государственной гражданской службе (Минтруд России, а с 2004 года его правопреемник, Минздравсоцразвития России; Минэкономики России, Минфин России), один к правоохранительной службе (МВД России), и один к военной службе (Минобороны России)[13] . Федеральные органы – государственные заказчики исполняют мероприятия через проведение открытых конкурсов среди коллективов организаций, могущих выступать разработчиками предложений (удовлетворяющих присутствующим в Технических заданиях критериям). Для этого государственным заказчиком на ежегодной основе выделяется финансирование для организации государственных закупок услуг экспертных и консалтинговых коллективов по подготовке материалов и выполнению мероприятий Президентской программы.

Общие объемы финансирования по Президентской Федеральной программе на 2003-2005 гг. составили около 540 млн. руб., причем часть средств не была израсходована. Пролонгированная на 2006-2007 гг. программа[14] получила финансирование около 94 млн. руб.

По итогам открытых конкурсных процедур, на «третьем уровне» механизма реализации Федеральной Президентской программы возникают непосредственные исполнители - образовательные, научные и иные экспертные организации, имеющие опыт работ в области государственной службы, например, такие как Российская академия государственной службы при Администрации Президента России, Московский государственный университет, Государственный университет Высшая школа экономики и другие.

Этот механизм продолжает действовать несмотря на окончание программы, поскольку, во-первых, «эстафету программы» приняли субъекты Российской Федерации, а во-вторых разработан и возможно начнет реализовываться проект новой Президентской федеральной программы. В то же время, данному организационному механизму свойственен ряд недостатков. Контроль качества исполнения мероприятий затруднен в силу ограниченности экспертного сообщества и того, что, как правило, основные эксперты, которые могут осуществлять такой контроль, сами задействованы в исполнении мероприятий. Отношения координатора (Администрации Президента РФ) и государственных заказчиков не урегулированы, государственные заказчики имеют возможность проводить собственную политику, невзирая на пожелания координатора. Наконец, разработанные предложения часто «ложатся на полку», поскольку механизмы их внедрения не разработаны, ответственность за доработку и внедрение подготовленных предложений на государственных заказчиков не возложена.

В настоящее время началась реализация второй федеральной программы развития и реформирования государственной службы[15] , в которой во многом учтены результаты предшествующей программы: усилена функция контроля координатора программы (в частности, посредством более централизованного механизма разработки и принятия плана мероприятий программы), расширен и видоизменен перечень государственных заказчиков, смещены акценты на мероприятия внедренческого характера, получили приоритет мероприятия антикоррупционной и организационно-методической направленности. Ближайшие результаты реализации данной программы и оценка их эффективности будут получены в начале 2010 года.

Второй организационный механизм реформирования государственной службы ведет свое происхождение от Совета по кадровой политике при Президенте России, во всяком случае, он построен по тем же принципам консенсусно-представительного участия и ответственности за принятие политических решений по реформированию государственной службы. Распоряжением Президента России № 436-рп от 15 августа 2001 г. в целях реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, была организована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы[16] под руководством премьер-министра, сформирована межведомственная рабочая группа (МРГ) по подготовке программы реформирования государственной службы по всем трем ее видам: гражданской, военной, правоохранительной. Эту рабочую группу возглавлял Д. Медведев, в те годы - первый заместитель руководителя Администрации Президента.

Вслед за этим, Распоряжением Руководителя Администрации Президента России А. Волошина, № 1331 от 5 октября 2001 г., при МРГ была образована постоянно действующая экспертная группа по разработке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Руководство деятельностью экспертной группы возложено на начальника Управления кадров Президента России Осипова В.Б. В первоначальном составе экспертной группы было 54 специалиста, представляющих федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, ведущие университеты России. В свою очередь, в экспертной группе было сформировано две подгруппы, по разработке федеральной программы. и по разработке законодательства о государственной службе. Тем самым, были введены элементы специализации экспертов в составе экспертной группы. Позднее была также образована и контрольная группа.

Указом Президента России № 910 от 16 июля 2004 г. была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. Прежняя Комиссия вошла в ее состав. При новой Комиссии были организованы 3 МРГ, включая МРГ по вопросам государственной службы. Состав экспертной группы был значительно изменен (введено 28 новых экспертов, общее количество экспертов изменилось с 54 до 51 человека). Таким образом, формально, через изменение Комиссии, координация реформ была соблюдена[17] . Однако, в действительности экспертные группы разных МРГ начали работать в автономном режиме, а Комиссия не могла компенсировать тенденций автономизации реформ в силу спорадичности своих заседаний. Более того, описанный выше организационный механизм административной реформы достаточно автономен от организационного механизма реформирования государственной службы с использованием МРГ.

Третий организационный механизм реформирования государственной службы только начал складываться, он соединяет «напрямую» федеральные органы исполнительной власти и экспертов. Первым здесь стало Минздравсоцразвития России, создавшее в 2008 году при Департаменте государственной службы (профильном по направлениям реформы государственной службы, дополнительного профессионального образования государственных служащих) отдельную группу экспертов.

Следует отметить, что экспертная база реформы государственной службы крайне узка. Одни и те же эксперты зачастую участвуют и в исполнении мероприятий Федеральной Президентской программы, и в экспертной группе при МРГ, и в экспертной группе Минздравсоцразвития России. До сих пор российское экспертное сообщество по этому направлению, равно как и по направлению административной реформы, невелико, поскольку устойчивый спрос на их услуги со стороны государства еще не сложился.

На уровне субъектов Российской Федерации реализуются свои схемы организации реформы государственной службы субъектов Российской Федерации, с вариациями, повторяющими федеральную схему. Чаще всего при Правительствах (Администрациях) субъектов создаются Комиссии, межведомственные группы, формируются программы реформирования, финансируемые из бюджетов субъектов Российской Федерации. Иногда значительную роль в этом процессе играют созданные в субъектах органы по управлению государственной гражданской службой субъектов, либо Советы по управлению государственной службой, иногда – Министерства (Департаменты) образования, иногда – кадровые или иные подразделения Администраций.

Заключая рассмотрение организационных механизмов административной реформы и реформы государственной службы, необходимо оценить уровень взаимодействия этих механизмов. Данная оценка фиксирует имеющиеся различия организационных механизмов и недостатки их взаимодействия, но не претендует на предоставление рекомендаций, как эти недостатки устранить. Выработка таких рекомендаций выходит за пределы настоящей статьи и требует дополнительных обсуждений с участием экспертов и представителей самих заинтересованных государственных органов.

Во-первых, организация административной реформы отличается от организации реформирования государственной службы по разнообразию, степени формализации и широте охвата. Механизмы проведения административной реформы разнообразнее, но они менее формализованы. Круг государственных органов, участвующих в организации административной реформы, широкий и напрямую включает в себя государственные органы субъектов Российской Федерации. С другой стороны, система организации исполнения программы реформирования государственной службы была сконструирована по традиционной схеме, не предполагавшей четкого определения ответственности Администрации Президента России (координатора) и ведомств-исполнителей. Ведомства-исполнители конкурировали между собой за бюджетные средства, пытаясь реализовать собственные, не совпадающие друг с другом интересы и взгляды на цели реформирования. Широта охвата у реформы государственной службы меньше: круг федеральных государственных органов, участвовавших в Федеральной Президентской программе реформирования государственной службы и заинтересованных в ее успехе, был крайне узок. Администрации субъектов РФ были формально из нее вообще исключены на том формальном основании, что данная программа финансируется из федерального бюджета.. У этой программы не нашлось сильных сторонников в аппарате правительства. Все это привело к сужению политической и административной поддержки реформы государственной службы, стало одной из причин низкой результативности Федеральной программы реформирования государственной службы, проявившейся хотя бы в том, что в конце 2008 года, через год после ее полного завершения, Президенту России пришлось в срочном порядке принимать отдельные меры по организационному обеспечению формирования резерва государственных служащих[18] .

Во-вторых, нет регулярного взаимодействия экспертных сообществ. За редким исключением, экспертные сообщества по административной реформе и по реформе государственной службы действуют, не контактируя друг с другом. Это является следствием недостатков взаимодействия отвечающих за реформы государственных органов.

В-третьих, нет временной синхронизации реализации обеих реформ, что особенно проявилось после марта 2004 года, когда начало действий по устранению дублирования функций федеральных органов исполнительной власти привело к как минимум трехмесячному коллапсу деятельности аппаратов реформируемых федеральных органов исполнительной власти. Синхронизация реформ должна предполагать, что изменение в структуре государственных органов происходит координированно с созданием новых механизмов (предполагаемых реформой государственной службы) по использованию кадров этих органов, включая аттестацию кадров, повышение их квалификации, формирование кадрового резерва и т.д. В противном случае, мероприятия по реформе государственной службы обесцениваются, становятся «несвоевременными», запоздавшими.

В целом, следует признать, что взаимодействие организационных механизмов административной реформы и реформы государственной службы недостаточно хорошо продумано. Дальнейшее проведение административной реформы и реформы государственной службы в России потребует серьезного изменения организационного дизайна обеих реформ, их организационной синхронизации и трансформации методов экспертного обеспечения.

1.3. Акторы реформ

Программы реформирования государственного управления затрагивают интересы большой части общества. Значительное число общественных групп принимает в них непосредственное участие, другие – испытывают последствия реформирования. Все эти общественные группы можно считать акторами реформ. Понятие акторов шире понятия «агентов реформ» как сил, заинтересованных в их успехе. Акторы – это и те группы, которые противодействуют реформам или, испытывая последствия их реализации, изменяют свое экономическое и социальное поведение (сокращают бизнес активность, меняют профессию и проч.). Анализ акторов позволяет изучить динамический баланс общественных сил, влияющих на конечные результаты реформ.

Большинство из акторов реформ пассивны. У них сильна надежда на то, что «все образуется само собой», либо имеется опасение, что реформаторские действия могут только «раскачать лодку» государственного управления, дестабилизировать общество. Имеется и глубокое общественное недоверие к провозглашаемым целям реформ, к истинным намерениям власти. Во многом, сказанное выше (включая скептицизм в отношении реформ и недоверие к их «истинным целям») относится даже к государственным служащим.

Можно выдели три больших и неоднородных категории акторов реформ. Во-первых, это различные слои гражданского общества , заинтересованные в целом в эффективности исполнительной власти, но занимающие пассивную позицию, за исключением узкого круга гражданских институтов.

Граждане и организации проявляют согласие со сложившимися «правилами игры», считают для себя вполне «нормальным» участие в коррупционных сделках с представителями власти, поскольку так проще решить свои жизненные вопросы. Однако наряду с «согласием» существует осознание того, что при сохранении таких «правил игры» динамичное, инновационное развитие невозможно. Административные барьеры запредельно высоки, прежде всего, для малого и среднего бизнеса.

Уровень доверия к государству со стороны общества, как и престиж гражданских служащих в глазах граждан крайне низок. Граждане считают, что административная система ни при каких мыслимых изменениях не способна эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам. Нет достаточной защищенности граждан от возможного административного произвола властей.

Отдельные и вполне влиятельные организации гражданского общества[19] демонстрируют активную поддержку реформ и готовность участвовать в них, разделяя ответственность за результат. Однако в целом состояние гражданского общества, объемы деятельности и масштабы влияния его организаций на принятие управленческих решений недостаточны для придания этим реформам большего динамизма и необратимости.

Бизнес-организации как внешние акторы реформ, более заинтересованы в лоббировании своих коммерческих интересов, сильно различающихся для крупного, среднего и малого бизнеса. Многие крупные бизнес-структуры тесно связаны с представителями государственного аппарата и к реформам относятся в лучшем случае индифферентно. Против реформ выступает криминальная часть бизнеса, интегрированная в схемы коррупционных взаимоотношений. Однако активность этой части бизнеса не велика, поскольку результаты реформ не сказали на величине его доходов (объем разного рода посреднических услуги не уменьшается, наиболее известные связи бизнеса и чиновников не сохраняются). С другой стороны, на стороне реформ находятся многие представители малого и среднего бизнеса.

Наконец, организации и работники бюджетной сферы имеют двойственное отношение к реформам. С одной стороны, они чувствуют свою ущербность по уровню финансирования и оплаты труда в сравнении с частным сектором, и поэтому поддерживают реформы, надеясь на справедливое выравнивание условий деятельности. Но с другой стороны, они не заинтересованы в строгом контроле результатов своей деятельности, поскольку внедрение нового порядка (управления, бюджетирования и оплаты по результатам) может означать для них сокращение пусть и не высоких, но стабильных и гарантированных доходов.

Во-вторых, среди заинтересованных участников программ реформирования нужно отметить зарубежные национальные и международные организации , концентрирующие в себе международный опыт, пропагандирующие политику стран-доноров и международных организаций. Эти участники процесса реформ заинтересованы в распространении своих управленческих стандартов в России, поскольку убеждены в их эффективности, универсальности и положительном влиянии на развитие демократии. Кроме того, внедрение унифицированных стандартов управления в других странах делает их более открытыми и узнаваемыми для международного бизнеса и других форм сотрудничества.

Зарубежные акторы оказали значительную поддержку российским реформаторам на этапе разработки проектов программ и концепций реформирования исполнительной власти. Ссылки на успешный международный опыт всегда были и остаются значимыми аргументами в пользу реформ.

Зарубежные доноры дали возможность российским экспертам ознакомиться с инструментами нового государственного управления. Программы технической помощи в сфере государственного строительства были действительно техническими в том смысле, что фокусировались на методических, инструментальных, аналитических вопросах. Многие из используемых в настоящее время в России инструментов управления создавались на основе изучения зарубежных образцов. Это, например, относится к Докладам о результатах и основных направлениях деятельности, к методикам функционального анализа, государственному заданию как форме бюджетирования по результатам и многим другим инструментам.

Практически все организации-доноры внесли заметный вклад в процесс передачи лучшей практики государственного управления. Не желая выделять кого-то особо, нужно все же отметить работу группы Всемирного банка в России и представительства Европейской комиссии. Их поддержка и координирующая по отношению к другим донорам роль были крайне значимы для обеспечения комплексности технической помощи, исключения дублирования тематики международных проектов, объединения российского экспертного сообщества.

Одним из наиболее эффективных направлений деятельности зарубежных организаций стала поддержка горизонтальных контактов между государственными служащими разных стран в виде ознакомительных поездок. Прямой обмен опытом между государственными служащими в этом случае способствовал более глубокому и многогранному пониманию ситуации, а возможность участвовать в таких программах играла заметную стимулирующую роль.

Наконец, в ходе реализации некоторых проектов были налажены профессиональные связи, которые сохраняются до сих пор, а в ряде случаев, самостоятельно развиваются в академической или образовательной областях.

В настоящее время, по прошествии нескольких лет реформирования, интерес к сотрудничеству с зарубежными организациями в области государственного управления со стороны российских государственных служащих и экспертов сохранился, но претерпел качественные изменения. Теперь невозможно предлагать к обсуждению общие подходы, принципы и соображения. Все это было обсуждено многократно несколько лет назад, да и в те годы не вызывало большого интереса. Крайне востребованным является обсуждение практики применения конкретных инструментов управления с акцентом на технические детали, прямые и побочные эффекты, организационные и финансовые решения.

В свою очередь, и российские специалисты были бы заинтересованы в передаче своего опыта зарубежным коллегам.

Тем не менее, за прошедшее время зримо проявились и недостатки сложившейся практики предоставления международной технической помощи. К таким недостаткам относится то, что со стороны международных доноров экспертами работали зачастую специалисты, которые не всегда хотели осваивать российскую практику и учитывать менталитет, реальную загрузку российских чиновников, их приоритеты. Зачастую предлагалось разрабатывать тематику, далекую от практических потребностей, или для которой в России еще не созданы необходимые условия.

Напряжение в российской экспертной среде вызывало и то обстоятельство, что оплата международных и российских экспертов различалась «в разы» в пользу международных экспертов, зачастую при обратном качестве исполнения работ. Наконец, международное техническое содействие было неравномерным, оно резко уменьшилось в последние годы, вследствие общего охлаждения отношений.

Тем не менее, повторим, для объединения нашего экспертного сообщества международная техническая помощь, особенно на раннем этапе реформ, была значительной.

В-третьих, акторами реформ являются сами государственные служащие (аппарат), и политическое руководство. Состав этих акторов детально описан в статье А.В. Оболонского[20] , а связанные с этим риски реформирования – в статье[21] . Основная «линия размежевания» здесь связана с борьбой «между двумя социальными тенденциями: либо минимизировать изменения, или даже сделать шаг назад, максимально легитимизировав привилегированный статус бюрократической корпорации, ориентирующейся на руководство (традиция «государева служения»), либо провести реальную модернизацию, сформировав модель «открытого государства и открытой государственной службы» - с концепцией государства как наемного менеджера, призванного обслуживать нужды граждан[22] .

Высшее политическое руководство России, как представляется, поддерживает проведение административной реформы и реформы государственной службы, и это проявляется как в политических заявлениях, так и в постоянных действиях по продвижению реформ. Мотивами такого выбора политического руководства России являются его связанность уже озвученными заявлениями и программами, а также приверженность патриотическим ориентациям, направленным на укрепление роли России (с осознанием того, что без реформ Россия не сможет развиваться), повышение конкурентоспособности страны.

Среди поддерживающих реформы присутствуют и государственные служащие, представляющие все категории и группы должностей. Мотивы у сторонников реформ значительно варьируются, от патриотических ориентаций, нацеленных на демократическое развитие России, от идейных мотивов, связанных с осознанием необходимости реформ для приведения государства и аппарата в соответствие с современными требованиями, и до поддержки реформ из прагматических расчетов сделать быструю профессиональную карьеру. Поэтому, нельзя сказать, что какие-либо группы или категории должностей государственной службы более привержены реформам, чем другие группы и категории должностей. Здесь много зависит от уровня образования, культуры, семейной истории и традиций, от сложившихся отношений в коллективе, - в целом, от широкого спектра значительно различающихся индивидуальных обстоятельств. Это затрудняет кооперацию «агентов реформ» в государственном аппарате, формирование «фронта поддержки реформ» в самом аппарате.

Среди противников реформ присутствуют представители руководства, преимущественно люди среднего и старшего возрастов, связанные с командными и распределительными функциями административного аппарата. Многие из них обладают синдромом державно-имперского сознания, заключающегося в боязни потери единообразия и управляемости страны. Здесь присутствуют и скрытые аргументы, боязнь потери личного влияния и накопленных связей, а так же коррупционные интересы.

В регионах России, основными мотивами противодействия реформам со стороны части местных элит является желание уменьшить влияние федерального центра и ослабить федеральный контроль за своей деятельностью.

Наконец, противники реформ из числа государственных служащих руководствуются идейными мотивами (убежденность в необходимости для России административно-командной системы), мотивами сохранения видимой простоты управления (правовой нигилизм и ориентация на аппаратный стиль принятия решений, «ручное» управление), прагматическими мотивами (боязнь потерять работу вследствие обнаружения их непрофессионализма, что подразумевается введением в действие merit system). Таким образом, аппаратные противники реформ так же разобщены и не собраны в одном из «стратов» аппарата, как и сторонники реформ. Поэтому, политическая воля может сдвинуть и консолидировать аппарат как в сторону поддержки реформ, так и (неумелыми действиями, либо переходом на политическую линию отказа от реформ) в сторону противодействия реформам.

Вывод из анализа всех перечисленных выше акторов реформ состоит в том, что существует неустойчивый баланс сил. Это влечет за собой нестабильность в поддержке реформирования, возможность торможения реформ или их продолжения в зависимости от привходящих, зачастую случайных, политических, экономических и социальных обстоятельств. Вполне вероятным следствием финансового кризиса, например, может стать замедление и даже прекращение реформ в области государственного управления, причем не только из-за понятного сокращения финансирования бюджетных программ, но прежде всего из-за желания пройти этот неприятный период в режиме «ручного управления», мобилизационной модели, усиленной властной «вертикали». Понимание того, что такой подход как раз усилит последствия кризиса, активно поддерживает лишь небольшое количество акторов, которых в этом случае правильнее назвать агентами реформ.

2 . Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти . Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой

2.1. Оптимизация функций и структуры исполнительной власти

Необходимость пересмотра функционала исполнительной власти в рамках административной реформы была вызвана тем, что в 90е годы, несмотря на приватизацию и переход экономики к рынку, государственные органы сохранили большую часть полномочий, свойственных советской (плановой) системе управления. В новой, рыночной экономике часть этих полномочий оказалась избыточной, их применение не только не давало общественно полезных результатов, но становилось преградой развития бизнеса, могло быть и было использовано для получения коррупционных доходов (бюрократической ренты).

Наряду с сокращением избыточных функций необходимо перераспределить сохраняющиеся полномочия (функции) между ведомствами таким образом, чтобы избежать конфликта интересов. Этот конфликт возникал в связи с тем, что функции по определению политики, ее реализации и контролю исполнения были сосредоточены в одних и тех же органах власти. Это не позволяло дать объективную оценку их деятельности, затрудняло управление и контроль. Именно поэтому идеи инвентаризации и сокращения (отбора необходимых) функций, перестройки структуры исполнительной власти не встретили консолидированного сопротивления высшей бюрократии.

О необходимости оптимизации государственных функций говорилось в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 и 2004 годах. Отмечалось несоответствие объема полномочий государственного аппарата качеству власти. Указывалось на то, что административная реформа должна способствовать созданию государства, адекватного потребностям гражданского общества и целям, стоящим перед страной.

Приоритетные направления административной реформы, определенные Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»[23] , предполагали:

· ограничение вмешательства государства в деятельность предпринимателей;

· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

· развитие саморегулируемых организаций в области экономики;

· организационное разделение исполнения функций по регулированию экономики, надзору и контролю, управлению государственным имуществом и предоставлению услуг гражданам и организациям;

· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В июле 2003 годы Постановлением Правительства Российской Федерации[24] для координации административной реформы была образована Правительственная комиссия. Ее работа (вначале под руководством Б. С. Алешина) вполне логично началась с проведения инвентаризации и анализа функций федеральных органов исполнительной власти в целях отбраковки избыточных и дублирующих друг друга функций. Масштаб работы потребовал создания при Правительственной комиссии нескольких рабочих групп и привлечения на большого числа экспертов из научных учреждений, бизнеса и общественных организаций.

Впервые в России был составлен перечень всех функций федеральных органов исполнительной власти, разработаны критерии их оценки на избыточность и необходимость. В качестве таких критериев выступали – отсутствие при исполнении функции ограничений конституционных прав и свобод, соответствие функции органа власти целям и задачам государственной политики в сфере его ведения, наличие оснований исполнения функции в федеральных законах. Проводилась оценка уровня материально-технических и финансовых затрат государства на исполнение функций.

Особенность функционального анализа, реализованного Правительственной комиссией, состояла в том, что каждый федеральный орган власти должен был доказывать необходимость своих функций (полномочий), их соответствие установленным критериям. Действовала своеобразная «презумпция виновности», согласно которой практически все функции «подозревались» в расширительной трактовки законодательства в пользу бюрократии. Государственный орган должен был представить убедительные доказательства того, что конкретная функция не может быть выполнена на основе саморегулирования или аутсорсинга.

Всего в 2003–2004 годах было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения масштабов реализации — 868.

Методики и технология анализа функций учитывали международный опыт, накопленный в данной области. В этой части методическую помощь оказала группа Всемирного банка, обобщившая международную практику функционального анализа. Предложения этой группы были использованы Министерством экономики России и опубликованы для более широкого использования прежде всего на уровне регионов[25] .

Результаты функционального анализа были учтены при формировании новой структуры государственных органов и определении их специализации. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[26] были выделены типы функций по:

выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию;

контролю и надзору;

управлению государственным имуществом;

оказанию государственных услуг.

Выделенные типы функций были разнесены по трем типам федеральных органов исполнительной власти[27] . Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства. Функции по контролю и надзору — на федеральные службы. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — на федеральные агентства. Устанавливалось, что министерства осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, правда, без уточнения, в чем конкретно координация и контроль будут состоять. Предполагалось, что созданная «трехуровневая» модель позволит обеспечить специализацию деятельности, исключит конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций. Эти надежды «трехуровневая» организационная система в значительной степени оправдала, что подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до настоящего времени. Новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724, базируется в основном на ранее принятой модели.

Эффективность работы «трехуровневой» федеральной структуры критически зависит от качества межведомственного взаимодействия, от действий ведомств другой специализации. Интенсивность межведомственных согласований усилилась. В то же время, культура и технологии межведомственного взаимодействия не могли быть модернизированы в короткий срок. Это привело к определенной дезорганизации в период после формирования новых федеральных органов власти весной 2004 года.

Новые правила взаимодействия были установлены лишь в конце января 2005 года[28] . Они, в частности, определяли полномочия и механизмы осуществления министерством координации и контроля подведомственных ему агентств и служб (утверждение планов деятельности и отчетов об их исполнении, назначение и освобождение от должности заместителей руководителей агентства и служб, премирование руководителей, утверждение регламентов исполнения подведомственными органами их функций и проч.).

Еще большую ясность в новую «физиологию» российской административной системы внес Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[29] . В нем установлены полномочия руководителей органа власти и его подразделений, порядок исполнения поручений, взаимодействия органа власти с законодательной и судебной властью. Дана типовая схема планирования деятельности, отражены принципы организации работы с территориальными органами и обращениями граждан.

Введенные правила функционирования и взаимодействия органов власти, безусловно, не исключили всех межведомственных проблем, но унифицировали процедуры и существенно сократили поле неопределенности в бюрократических процессах.

Процедура глобальной оптимизации функционала федеральной исполнительной власти была проведена одни раз, хотя для предотвращения появления новых избыточных функций это необходимо делать на периодической основе, поскольку бюрократия «склонна к размножению». По крайней мере, введение новых полномочий органов власти должно обосновываться их общественной необходимостью, декларациями об ожидаемых последствиях исполнения новых функций по методикам Regulation Impact Statement (или Regulatory Impact Analysis). Лишь жесткое соблюдение вышеупомянутого принципа «презумпции виновности» может ограничить безудержный рост бюрократии.

2.2. Подводная часть «айсберга» – подведомственные организации

Сокращая функции органов власти, Правительственная комиссия по административной реформе не могла не обойти вниманием подведомственные им предприятия и учреждения. Таких организаций с советских времен сохранилось огромное множество. Не имея четких задач своей деятельности, они требовали постоянных бюджетных ассигнований на свое существование. Находясь в состоянии «подведомственности» и обладая значительным имуществом, они представляли большой интерес для бюрократического аппарата. Даже часть функций органов власти конструировалась ими таким образом, чтобы создать монопольные рынки для подведомственных организаций. Все это создавало дополнительные источники бюрократической ренты и ложилось тяжелым бременем на федеральный бюджет, отдельные категории граждан и бизнеса.

Правительство России в октябре 2004 года приняло порядок оптимизации сети организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. На основе анализа данных ведомственной и налоговой отчетности, реестра федерального имущества Правительственной комиссией по проведению административной реформы было выделено четыре группы подведомственных предприятий и учреждений.

К первой группе относились те, которые целесообразно сохранить (обеспечивающие оборону и безопасность страны, сохранение национальных ценностей и прочие общественные блага). Управление этими организациями передавалось из министерств профильным агентствам и Росимуществу России.

Вторую группу составили организации и предприятия, передаваемые на уровень субъектов РФ в соответствии с законодательством о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами.

Предприятия, вошедшие в третью группу, подлежали приватизации или ликвидации. Оснований для их сохранения в прежнем статусе не нашлось. Среди таких организаций попадались и вполне экзотические - типа яхт клубов, иметь которые в своем подчинении не отказался бы ни один государственный орган в мире.

Наконец, четвертая группа состояла из организаций, обслуживающих органы власти, в том числе предоставляющих услуги государственным служащим в рамках их социального пакета (медицинские центры, учреждения санаторно-курортного и транспортного обслуживания и др.). Решение по ним было отложено до принятия указов по компенсационному пакету государственных служащих.

Впервые в постсоветский период была изучена деятельность более 25 тысяч организаций, подведомственных федеральным органам власти. Из них треть была предложена к ликвидации, реорганизации или приватизации. Однако мониторинг реализации этих решений не проводился. Проблема «навязанных» услуг государственных предприятий и учреждений и передачи им «несвойственных» государству функций сохранилась до сих пор.

В 2007 году был проведен анализ платных услуг ведомств и подведомственных им организаций. Данная работа позволила выявить «теневой» рынок услуг, оказываемых государственными учреждениями, подведомственными главным образом контрольно-надзорным органам. Оценка его объема в 2007 году составляет около 1,5 трлн. рублей. Эти услуги, в основном, касаются проведения разного рода предлицензионных и иных экспертиз, консультирования и т.п. По итогам анализа был подготовлен проект постановления правительства, утверждающий закрытый перечень платных государственных услуг, за оказание которых федеральные органы исполнительной власти, а также подведомственные им учреждения, вправе взимать плату с граждан и организаций.

2.3. Формирование и динамика структуры государственной службы

Принятие Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004) означало, что окончательно сложились законодательные рамки структуры социального института государственной службы как совокупности связей ее основных элементов (т.е. должностей) друг с другом и с внешней средой.

В соответствии с современным законодательством о государственной службе Российской Федерации, к структуре государственной службы относятся: категории и группы должностей; система классных чинов как существующий в России механизм иерархического выстраивания государственной службы; квалификационные требования к должностям; механизмы отбора на государственную службу и должностного роста (включая образовательные механизмы).

Основные структурные компоненты института государственной гражданской службы России таковы:

  • Должности, устанавливаемые Конституцией России и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, а также должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов России для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов России (так называемые «государственные должности», по смыслу примерно соответствующие международным понятиям «выборных должностей» и «должностей политических назначенцев») к государственной службе не относятся. К государственной гражданской службе относятся должности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц на государственных должностях. В отличие от многих стран, в России учителя, врачи, работники почт, и т.д., не являются гражданскими служащими, поскольку они не участвуют непосредственно в государственном управлении;
  • имеются четыре категории должностей государственной службы, а именно категория «руководители», категория «помощники (советники)», категория «специалисты» и категория «обеспечивающие специалисты;
  • в составе категорий должностей существуют группы должностей. Общий перечень групп должностей, от старших к младшим, состоит из пяти групп – высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности. При этом, в категории «обеспечивающие специалисты» нет высшей группы должностей, в категории «специалисты» нет младшей группы, а в категориях «помощники (советники)» и «руководители» нет младшей и старшей групп должностей;
  • общие перечни должностей, в государственных органах, включая их названия и соответствие категориям и группам, регулируются посредством реестров должностей[30] ;
  • иерархия должностей государственной гражданской службы и их соотнесение с иерархиями должностей в правоохранительной и военной службе задается через систему классных чинов, присваиваемых по итогам проведения квалификационного экзамена[31] ;
  • категории и группы должностей отличаются по предъявляемым к ним профессиональным квалификационным требованиям (профессиональным знаниям, умениям и навыкам – тем, что принято обозначать понятием «профессиональные компетенции»). Наиболее значительные квалификационные требования, наличие высшего профессионального образования, относятся к должностям категорий «руководители», «помощники (советники)», специалисты всех групп должностей, и к главной и ведущей группам должностей категории «обеспечивающие специалисты». Наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению служебной деятельности, необходимо для старшей и младшей групп должностей категории «обеспечивающие специалисты». Кроме того, к квалификационным требованиям для всех категорий и групп должностей относится наличие стажа (опыта) работы по специальности и соответствующих навыков, причем к стажу работы относится не только время работы на государственной и муниципальной службе[32] ;
  • замещение вакантных должностей государственной гражданской службы (прием на службу) осуществляется на основании открытого конкурса, который не проводится только в случаях замещения полномочий на определенный ограниченный срок (для руководителей и помощников (советников), нахождения гражданина в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе, для младшей группы должностей (где конкурс обеспечить трудно, часто бывает только один претендент на место, либо вообще желающих занять должность нет), либо в случае должностей, для который необходим допуск к государственной тайне[33] ;
  • соответствие государственного гражданского служащего замещаемой должности определяется на основании регулярной аттестации (не реже одного раза в три года)[34] . Присвоение очередного классного чина, соответствующего группе должностей (должностной рост), производится на основе результатов сдачи квалификационного экзамена[35] ;
  • существенным фактором должностного роста является получение государственным гражданским служащим дополнительного профессионального образования[36] , призванного выработать определенные профессиональные компетенции.

Не регулируются законодательно, но зависят от установленных правовых норм, два динамических компонента структуры, описывающие институт государственной гражданской службы, и одновременно фиксирующие взаимоотношение института гражданской государственной службы с внешней средой: количественные и качественные характеристики состава государственной службы; конкуренция должностей государственной службы с соответствующими должностями иных профессиями публичного сектора (спрос и предложение на рынке труда).

Динамические компоненты структуры государственной службы хорошо показывают, какова в действительности ситуация с государственной гражданской службой: реализуются ли, и как, принятые правовые нормы, какие основные структурные проблемы существуют, в каком направлении развивается государственная гражданская служба, какое влияние на это развитие оказывает проведение других институциональных реформ, в частности административной реформы.

Изменения численности, возрастного состава, гендерных характеристик, уровня профессионализма (образование), оплаты труда государственной гражданской службы (до 2006 года включительно)[37] показывают, что эволюция государственной гражданской службы происходит противоречиво, с элементами как положительных, так и отрицательных изменений. Представим описание этих изменений в виде таблицы:

Динамический компонент структуры государственной гражданской службы

Направление происходящих изменений

Оценка изменений (положительные или отрицательные изменения)

Количественный состав

Сократился в 2004 году, сразу после начала административной реформы, и увеличивается с тех пор, превзойдя дореформенные показатели

Изменения отрицательные, поскольку предполагалось, что устранение дублирующих функций приведет к устойчивому сокращению аппарата

Возрастной состав

Процент в возрасте выше 40 лет на федеральном уровне уменьшился по должностям категории руководителей (по сравнению с 2005 годом)

Изменения положительные, поскольку тем самым происходит омолаживание госаппарата

Гендерный состав

Устойчиво держится в соотношении более 70% женщин / менее 30% мужчин[38]

Изменения нейтральные

Образовательный состав

Устойчиво около 70% имеет высшее профессиональное образование. Одновременно, процент гражданских служащих с высшим профессиональным образованием в области специализаций государственного управления повышается

Изменения положительные, т.е. профессиональный уровень растет

Уровень оплаты труда

Повышается, в среднем поднявшись в 2008 г. приблизительно до 17 тыс.руб. в центральных аппаратах министерств (600 долларов США при текущем курсе на ноябрь 2008 г.), т.е. более, чем в 2 раза по сравнению с 2005 годом

Изменения формально положительные, однако происходит увеличение разрыва в оплате между младшими и старшими группами должностей, плюс надокладные выплаты занимают до 90% общей суммы денежного содержания

Привлекательность профессии на рынке труда

В 2007-2008 гг. начала повышаться по ряду федеральных органов[39] , что измерялось в ходах опросов студентов (при прохождении практик) и выпускников факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ

Изменения положительные, однако причина возможно скрывается как в положительной динамике заработных плат в государственных федеральных органах

2.4. Проблемы создания системы управления государственной службой

Создание системы управления государственной службой России может быть рассмотрено с нескольких сторон. С одной стороны, эволюционно сложилась «многополярная» система управления государственной службой, имеющая в целом «консенсусно-распределенный» характер. Основные центры этой системы и их взаимодействие будут описаны ниже. С другой стороны, федеральное законодательство предполагает формирование иной системы, с акцентом на создание федерального органа по управлению государственной службой. Однако, на пути к созданию такого органа имеются значительные нерешенные проблемы, в том числе относящиеся к области взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой. С третьей стороны, имеются начатки программно-целевого метода управления государственной службой (идущие от Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы). Опишем эти подходы по порядку.

Существующая система управления государственной службой . В настоящее время, если не говорить об управлении государственной службой в законодательной ветви власти, имеются четыре основных центра управления государственной службой, причем все они в большой степени распространяют свое влияние на государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти.

Первый центр – Администрация Президента России. В описываемый нами период (с реорганизации в 2004 году[40] ) функции по управлению государственной службой оказались сосредоточенными в Администрации в Управлении по вопросам государственной службы Президента России[41] , перейдя к этому Управлению в основном от Управления по кадрам и государственным наградам Президента России (также здесь можно упомянуть Контрольное Управление и Главное государственно-правовое Управление, впоследствии переименованное в Государственно-правовое Управление). В настоящее время, в Администрации Президента России Управление по вопросам государственной службы, все его 3 департамента, активно взаимодействуют с Управлением по кадрам и государственным наградам, с Государственно-правовым Управлением Президента, с Контрольным Управлением, что необходимо при подготовке нормативных правовых актов, при решении кадровых вопросов, при осуществлении функций координатора Федеральной Президентской программы реформирования государственной службой. Управление по вопросам государственной службой Президента России готовит вопросы для Президента России, для вынесения на Комиссию и на МРГ (по проблемам реформирования государственной службы), координирует исполнение различных мероприятий по Федеральной Президентской Программе, занимается подготовкой указов Президента России (с передачей проектов в Государственно-правовое Управление Президента России). Распределение функций трех департаментов Управления по вопросам государственной службы выделяет следующие типы функций: аналитические и организационные функции по проведению реформы и дальнейшему развитию системы государственной службы, координация деятельности по функционированию системы дополнительного профессионального образования государственных служащих, ведение вопросов взаимодействия с государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и с муниципальной службой[42] . Управление призвано обеспечивать бесперебойное функционирование системы государственной службы, вырабатывать стратегические предложения, но не является федеральным органом по управлению государственной службой, осуществляя координационные функции в режиме децентрализованного взаимодействия с другими ответственными государственными органами.

Второй центр – Аппарат Правительства России, в котором вплоть до недавнего времени функции управления государственной службой, с акцентом на контроль исполнения решений и координацию работы федеральных органов исполнительной власти, возлагались на отдел государственной службы Департамента управления делами Правительства Российской Федерации, при взаимодействии с Департаментом государственного управления и местного самоуправления. В октябре 2008 г. функции по управлению государственной службой вместе с отделом государственной службы были переданы из Департамента управления делами Правительства Российской Федерации в Департамент государственного управления и местного самоуправления. При этом, в Департаменте управления делами был создан отдел по работе с кадровым резервом, и данная функция из ведения отдела государственной службы изъята.

Третий центр – Минздравсоцразвития России, ставший правопреемником Минтруда России (с 2004 года). С 2008 года в Минздравсоцразвития России создан Департамент государственной службы (до этого – Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы), к ведению которого отнесены вопросы координации управления государственной службой в исполнительных органах власти (впредь до создания федерального органа по управлению государственной службой), социальных гарантий (однако, здесь главные функции денежного обеспечения социальных гарантий отнесены к ведению Минфина России), вопросы дополнительного профессионального образования государственных служащих (за исключением зарубежных программ, закрепленных за Управлением по вопросам государственной службы Президента России). Эффективность работы Минздравсоцразвития России по данному направлению критически зависит от объемов финансирования мероприятий, определяемых Минфином России.

Четвертый центр, а точнее множество центров, это департаменты (управления) или структурные подразделения в составе департаментов (управлений) федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах. Здесь традиционно сильные позиции у Минэкономразвития России, которое с самого начала современного этапа реформы государственной службы активно участвовало в проведении мероприятий этой реформы.

В выполненных в 2007 году двух мероприятиях Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации (по линии Минэкономразвития России) изучались вопросы современного функционирования таких структурных подразделений и методов оценки эффективности их работы. В результате этих работ были проанализированы практически все локальные (изданные федеральными органами исполнительной власти) нормативные правовые акты, в которых даются функции структурных подразделений этих органов по управлению государственной службой и кадрам, произведена классификация функций по их частотности (распространенности) и по особенностям встречающихся компетенций указанных структурных подразделений, выделен класс функций, подлежащих оценке эффективности и результативности их исполнения, сформированы методы такой оценки и предложены проекты нормативных правовых актов, вводящих в действие систему оценки эффективности деятельности структурных подразделений по управлению государственной службой и кадрами, предложен механизм контроля качества этих оценок эффективности, наконец предложен перечень организационных мероприятий по внедрению всей системы оценки и контроля ее качества. Среди выводов, сделанных по итогам данных исследований, можно отметить:

  • обнаружено значительное различие структурных характеристик (от названий, и до степени самостоятельности) и закрепленных функций (по их объемам и по степени сочетания с исполнением других, не-кадровых функций) подразделений федеральных органов власти, отвечающие за кадровые вопросы и управление государственной службой в этих органах;
  • имеется только слабая координация «по горизонтали» деятельности и дублирования функций этих структурных подразделений, принадлежащих разным федеральным органам исполнительной власти, по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
  • отсутствует ясная, предполагаемая федеральным законодательством, схема взаимодействия «по вертикали» с предполагаемым к созданию федеральным органом по управлению государственной службой или (до его создания) с уполномоченным федеральным органом;
  • в работе этих подразделений мало применяются новые информационные кадровые технологии;
  • отсутствуют показатели эффективности и результативности управления государственной службой и кадрами со стороны данных структурных подразделений;

· слабость контроля над органами управления государственной службой со стороны структур гражданского общества.

Недостатками сложившейся многополярной системы управления государственной службой являются постоянное столкновение интересов ведомств, снижающее эффективность и потенциал управления, значительные затраты времени на консенсусную выработку решений, а также стратегический проигрыш во взаимодействии с механизмом управления административной реформой, взявшей на себя лидерство в принятии решений. Можно сказать даже более резко: с начала административной реформы потенциал управления государственной службой, равно как и активность в проведении реформы государственной службы, снизились.

Создание федерального органа по управлению государственной службой . Значительное развитие и трансформация системы управления государственной службой предполагается законодателем. С 2003 года в федеральном законодательстве о государственной службе закреплено положение[43] о создании системы управления государственной службой на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Требование создания федерального органа по управлению государственной службой косвенно следует из данной формулировки. Таким образом, предлагается переход от имеющейся децентрализованной «многополярной» системы управления государственной службой к централизованной системе.

Положение о создании системы управления государственной службой, применительно к государственной гражданской службе, присутствует и в следующем Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004), однако здесь система управления государственной службой упоминается только в контексте других норм (вхождение представителей «гипотетического», т.е. покуда не созданного органа по управлению государственной службой в различные комиссии, отсылки к координационным функциям данного органа).

Однако, несмотря на требования законодательства, до сих пор федеральный орган по управлению государственной службой не создан, что означает неполноту складывающейся системы управления государственной службой. Этому имеется несколько причин. Первая и основная причина - управление государственной службой является одной из важнейших, можно сказать чрезвычайных функций государственного управления в целом, и ее нельзя сочетать с другими обязанностями. Решающая политическая значимость этой функции («кадры решают все») делает создание федерального органа по управлению государственной службой потенциально опасным в случае наличия определенных политических амбиций руководства этого органа. Поэтому без твердой убежденности политического руководства России в необходимости создания такого органа и без наличия неоспоримой, профессионально безупречной деполитизированной кандидатуры руководителя этого органа, создание федерального органа по управлению государственной службой, с наличием контрольно-распорядительных (а не только консультационных) функций, не может состояться.

Вторая причина относится к проблемам взаимодействия реформы государственной службы с административной реформой, поскольку функции федерального органа по управлению государственной службой не укладываются в принятую с 2004 года классификацию функций по типам государственных органов. Все варианты (модели) федерального органа по управлению государственной службой в той или иной степени включают функции, свойственные как министерствам (выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование), так и агентствам (оказание государственных услуг и управление государственным имуществом) и службам (контроль). Различие между вариантами (моделями) возможного федерального органа по управлению государственной службой заключается лишь в степени реализации указанных функций: от «сильных», так называемых «распорядительных» функций регулирования, концентрации в данном органе большого объема государственных услуг, значительных полномочий по контролю, и до «слабых», так называемых «»консультативно-совещательных» функций, от управления федеральной государственной службой всех ветвей власти, и до управления государственной службой только федеральной исполнительной власти.

Программно-целевой метод управления государственной службой

Реализация Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы привела к накоплению опыта программно-целевого метода управления государственной службой, хотя основой задачей данной Программы было не установление нового метода управления государственной службой, а только исполнение мероприятий реформирования с привлечением экспертного сообщества. Тем не менее, при всем, неоднократно отмечаемом несовершенстве взаимодействия государственных заказчиков и координатора Программы, при отсутствии механизмов внедрения полученных при исполнении мероприятий предложений, возникли предпосылки применения этого метода управления в области государственной службы.

Суть применения программно-целевого метода к управлению государственной службой заключается в следующем. Среди задач управления государственной службой выделяются те задачи, которые требуют разработки и внедрения новых инструментов управления. Это может быть разработка и внедрение реестров должностей в государственных органах, разработка и экспериментальная реализация новых типов программ повышения квалификации для государственных служащих, принципов оплаты труда государственных служащих в соответствии с эффективностью служебной деятельности, формирования кадрового резерва (отбор в резерв и работа с резервом), и т.д. Особенностью таких задач должна быть их новизна и наличие ясных критериев достижения результатов. Далее, под задачи выделяются целевые средства, устанавливаются сроки реализации задач, назначаются ответственные за достижение результатов государственные органы. Вводится механизм ответственности государственных органов за внедрение принятых результатов. Установленные задачи, совокупно с выделяемыми средствами и критериями достижения результатов, называются программными мероприятиями.

Ряд задач управления федеральной государственной гражданской службой уже решается Минздравсоцразвития России с помощью программно-целевого метода[44] , и перечень этих задач может быть расширен. Однако, масштабное внедрение программно-целевого метода управления государственной службой потребует совершенствования порядка финансирования тех государственных органов (для федеральной государственной гражданской службы - Минздравсоцразвития России, Минэкономики России, Минфина России, и Управления по вопросам государственной службы Президента России как координатора), которые ответственны за решение такого рода задач.

Заключая рассмотрение изменений функционалов государственных органов и структуры этих органов с одной стороны, и изменения структуры института государственной гражданской службы в этих органах, управления государственной гражданской службой, правомерно задать вопрос о том, проводятся ли эти изменения взаимосвязанно.

Практика взаимодействия функционально-структурных процессов в административной сфере и сфере государственной службе показывает, что координация процессов оптимизации функционала органов исполнительной власти и развития кадрового потенциала государственной службы недостаточна. В частности, парадоксальным является увеличение количественного состава аппарата на фоне упорядочивания функций органов исполнительной власти, с устранением дублирующих функций. Кроме того, требуемое законодательством создание системы управления государственной службой, в том числе на федеральном уровне, должно так или иначе соответствовать разделению типов федеральных органов, что предполагается административной реформой.

3. Административные и должностные регламенты

Регламенты занимают особое, центральное место в административной реформе. Именно с их созданием в понимание государственных служащих ассоциируется административная реформа. К административным регламентам примыкают должностные регламенты, введенные в ходе реформирования государственной службы.

Термин «регламент» укоренился в российском административном лексиконе еще со времен Петра I. Различные регламенты неоднократно применялись на практике, а результаты внедрения нередко высмеивались в художественной литературе.

Тем не менее, идея регламентации под другим названием (реинжениринг, оптимизация бизнес-процессов, упорядочение операций и проч.) давно проникла в современный бизнес, поскольку стала одним из реальных инструментов снижения издержек и повышения конкурентоспособности. В европейских странах в последнее время широко стали применяться процедуры «административного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией.

В современной российской практике идея создания административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг для улучшения государственного управления возникла у экспертов Государственного университета Высшей школы экономики в 2003-2004 годах. Она основывалась, с одной стороны, на модели «идеального» бюрократа М. Вебера, требующей соблюдения определенных правил, с другой, на концепции управления по результатам, ориентирующей на достижение качественных стандартов государственных услуг. По сути, административный регламент – это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения.

При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утвержденный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников, прежде всего, при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг.

Для стран со сложившейся правовой культурой и административными традициями идея регламентации, возможно, не столь актуальная, как для России, в которой бюрократия и гражданское общество все еще находятся в поиске баланса взаимных прав и обязанностей. В России административные регламенты выступают в настоящее время своеобразными публичными обязательствами органов исполнительной власти, в которых выражены гарантии качества услуг и взаимодействия гражданского общества с государством.

Благодаря созданию административных регламентов гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия, трактовать результаты своей деятельности. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень прозрачности бюрократии. Однако открывающиеся в связи с этим возможности еще недостаточно осознаны и востребованы не только гражданским обществом, но и самой бюрократией.

3.1. Развитие системы административных регламентов

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг создаются в России органами исполнительной власти с 2005 года для каждой законодательно установленной функции. При этом регламенты наиболее социально и экономически значимых государственных функций рассматриваются на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Все регламенты проходят экспертизу Минюста России и входят в единую законодательную базу.

Порядок разработки и утверждения, структура и содержание административных регламентов определены постановлением правительства[45] . Органы власти самостоятельно или с привлечением консультантов проводят описание последовательности административных процедур и их юридических оснований, обращая внимание, прежде всего, на устранение избыточных действий, упрощение административных процессов, включая уменьшение сроков их исполнения. Степень упрощения административной процедуры в большинстве случаев является критерием качества административного регламента.

Условием утверждения административного регламента является проведение его независимой экспертизы, в которой участвуют научные, отраслевые, консалтинговые организации. Экспертиза должна определить соответствие процедуры и стандарта качества услуги, заложенных в регламенте потребностям тех общественных групп, на которые действие этого регламента будет распространяться. К сожалению, сам порядок проведения экспертизы до сих пор недостаточно регламентирован, что позволяет проводить ее иногда формально с привлечением подведомственных, т.е. зависимых организаций и в минимальном объеме учитывать требования граждан и бизнеса.

Раздел по стандартам качества услуги и комфортности взаимодействия является неотъемлемой частью административного регламента и содержит обязательные требования к информированию, срокам исполнения, перечню и формам необходимых документов, а также к качеству обслуживания, включая оборудование помещений приема граждан.

Стандарты государственных функций и услуг нацелены на снижение всех видов издержек граждан и организаций при их взаимодействии с государственными органами, повышение открытости государственных органов, обеспечение доступности информации о порядке и ходе исполнения функции и предоставления услуги на каждой их стадии. Наличие стандарта создает реальные возможности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Развитие практики подготовки стандартов и регламентов проходит три закономерных этапа. На первом, создаются административные регламенты, которые можно назвать регламентами первого поколения. В них стандарт выступает как элемент регламента, конкретизирующего сложившиеся процедуры исполнения ведомственных полномочий и предусматривающего их некоторое улучшение. Такой подход «от сложившихся ведомственных процедур» был объективно необходим, позволил не только описать, но в ряде случаев, существенно улучшить процедуры взаимодействий, устранить «узкие места», в том числе и на межведомственном уровне. Однако зафиксированные стандарты в значительной степени исходили из ведомственных возможностей.

На следующем этапе возможен переход к созданию регламентов второго поколения, изначально настроенных на стандарты. Регламенты второго поколения требуют гораздо больше средств и усилий для внедрения. Поэтому в первую очередь их целесообразно создавать применительно к стандартам и регламентам наиболее массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан.

Регламенты второго поколения можно брать за основу для создания административных регламентов третьего поколения – электронных административных регламентов, основанных на высоких стандартах государственных услуг, обеспечивающих взаимодействие, обмен документами и данными в электронной форме.

В 2009 году планируется охватить регламентами первого поколения не менее 70% функций федеральных органов исполнительной власти, а также завершить формирование нормативно-правовой и методической базы для создания административных регламентов второго и третьего поколения.

Наряду с переходом в 2009 году к созданию регламентов второго и третьего поколения крайне важной является задача актуализации и корректировки ранее созданных административных регламентов с широким участием институтов гражданского общества.

Еще одним направлением развития системы регламентации стало создание так называемых многофункциональных центров, т.е. организаций обеспечивающих предоставление услуг по системе «одного окна».

Многофункциональный центр представляет собой единое место приема, регистрации и выдачи заявителю документов при предоставлении различных государственных и муниципальных услуг. Его организационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена и документооборота между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта и муниципалитетами.

К концу 2008 года создано более 50 многофункциональных центров в не менее чем 30 субъектах Российской Федерации с предоставлением в каждом из них более 10 государственных и муниципальных услуг.

До сих пор эти центры создавались за счет средств федерального бюджета на административную реформу. Однако в дальнейшем необходимо выработать модель финансирования их оперативной деятельности, сложность которой состоит в том, что она должна объединить на стабильной основе средства бюджетов разных уровней – федерального, регионального и муниципального.

3.2. Административные регламенты и электронное правительство

Разработка административных регламентов имеет непосредственное отношение к формированию электронного правительства (электронных сервисов для граждан и бизнеса, электронного и информационного межведомственного взаимодействия). В настоящее время работа по переходу к электронным государственным услугам ведется, прежде всего, по тем из них, для которых уже утверждены «бумажные» регламенты. Такой подход позволяет избежать «автоматизации хаоса». Кроме того, расходы на создание электронных услуг при наличии регламента снижаются на 30-40%.

В международной и российской практике выделяются несколько стадий «зрелости» электронных услуг. Первой является стадия информирования, т.е. предоставления на сайте ведомства исчерпывающей информации о государственной услуге. Вторая стадия «персональной доступности» позволяет заявителю самостоятельно подготовить все необходимые документы для обращения в орган государственной власти. Третья стадия частичной интерактивности дает возможность первичного обращения в орган государственной власти с использованием сети интернет при необходимости последующего личного обращения. Наконец, четвертая стадия интерактивности предполагает исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги) без очного участия заинтересованного лица.

Анализ электронных ресурсов федеральных и региональных органов власти, проведенный в 2008 году в рамках всероссийского мониторинга внедрения административных регламентов, показал, что средний уровень соответствия первой информативной стадии электронного взаимодействия по всем исследуемым органам власти составляет менее 14%. Реализовать третью стадию электронного взаимодействия смогли лишь 6 государственных органов на федеральном и 2 на региональном уровне. В целом уровень готовности федеральных органов к электронному взаимодействию составляет чуть более 3%, т.е. находится на начальной стадии, далекой от обеспечения интерактивного взаимодействия граждан с органами власти.

Вместе с тем, созданная в настоящее время инфраструктура Объединенного государственного информационного центра (ОГИЦ) позволяет формировать единые государственные информационные ресурсы и защищенную сферу электронного взаимодействий, включая электронную подпись и электронный нотариат. Технические возможности в данном случае опередили организационные решения.

В настоящее время, идет разработка модели единого портала государственных услуг, объединяющего электронные ресурсы и услуги различных ведомств федерального и регионального уровней власти. Проекты такой модели созданы по заказу трех различных ведомств - Минкомсвязи, Росинформтехнологии, Минэкономразвития России. Наряду с этим в 2008 году разработаны модели информационной инфраструктуры межведомственного информационного обмена для предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров обслуживания граждан по принципу «одного окна».

Одна из наиболее острых проблем на пути создания электронного правительства в России связана с выработкой общей концепции, формированием объединенных информационных ресурсов и правил взаимодействия, устраивающих правительство и все влиятельные ведомства.

3.3. Должностные регламенты

Процессная регламентация исполнения функций органом власти предполагает ее продолжение на уровне должностей государственных служащих. В целом можно сказать, что всякая должность государственной службы предполагает наличие круга требований и обязанностей , так или иначе связанных с реализацией функций государственного органа (в том числе, оказанием государственных услуг). Замещение должности подразумевает, что государственный служащий исполняет эти требования и обязанности, и они должны быть зафиксированы.

Федеральное законодательство о государственной гражданской службе предполагает три инструмента (формы) фиксации требований и обязанностей государственных гражданских служащих. Это должностные регламенты (Ст.47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), представляющие собой описание квалификационных требований к уровню и характеру знаний и навыков по данной должности, необходимому образованию и стажу (опыту работы по специальности), должностные обязанности, права и ответственность служащего. Важными компонентами должностных регламентов являются перечни вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан самостоятельно принимать решения, и по которым он должен участвовать в принятии решений. В должностном регламенте фиксируются также сроки и процедуры подготовки и рассмотрения решений, порядок согласования и принятия решений. По сути, должностей регламент – это система предписаний для профессиональной деятельности, в том числе предписаний процедурно-технологического характера. Второй инструмент (форма) фиксации обязанностей – служебный контракт (Глава 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), т.е. соглашение, заключаемое с государственным гражданским служащим при поступлении и прохождении службы[46] . Поскольку в служебном контракте устанавливаются права и обязанности государственного гражданского служащего, то в содержании служебного контракта в числе прочего фиксируется описание его профессиональной деятельности. Наконец, составление государственным гражданским служащим программы индивидуального профессионального развития призвано дать стратегические ориентиры его должностного роста, возможное направление изменения его профессиональной деятельности.

Первые попытки разработки должностных регламентов проводились как в рамках исполнения мероприятий Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы[47] , так и по ряду международных проектов по линии Европейской Комиссии (ТАСИС)[48] . Основные результаты: 1) по линии мероприятия Минтруда России - Подготовлен обзор зарубежного законодательства и соответствующего опыта по заключению служебных контрактов на государственной (гражданской) службе и составлению должностных регламентов, подготовлен аналитический доклад о возможностях использования зарубежного опыта в российских условиях; разработаны типовые служебные контракты на гражданской службе и методические рекомендации по условиям их применения в зависимости от типа государственного органа, категорий, групп гражданских служащих и выполняемых ими функций, особенностей прохождения гражданской службы; 2) по линии ТАСИС – детализированное описание, по ряду Европейских стран (Германия, Франция, Великобритания, Швеция), некоторых избранных моментов систем управления персоналом применительно к положениям должностного регламента; выделение основных групп функций государственных гражданских служащих по их частотности и составление типового проекта должностного регламента; случаи и области применения должностного регламента, методические рекомендации по написанию ряда разделов должностного регламента (в целом).

При разработке проблемы формирования должностных регламентов, определились основные теоретические и практические затруднения по вопросам составления должностных регламентов.

К теоретическим затруднениям относится неопределенность описания профессиональной деятельности и относительность понятия «цели деятельности». Эти затруднения можно преодолеть, если рассматривать профессиональную деятельность государственных служащих как следование поведенческим образцам (социальные эстафеты)[49] ). В таком случае, возникает два понимания целей, Одни цели задаются описанием деятельности государственного органа в целом (т.н. «надрефлексивная позиция»), а другие цели характерны для профессиональной деятельности отдельных государственных служащих (т.н. «рефлексивная позиция»). Эти два описания целей взаимодополнительны и не выводятся друг из друга. Поэтому коллизия, когда отдельный служащий считает свою деятельность результативной, а с точки зрения исполнения функций государственного органа это не результаты, а только участие в процессе, в данной концепции преодолима.

К практическим затруднениям относилась сложность перехода от типовых должностных регламентов к должностным регламентам по реальным различным должностям, усугубленная нежеланием многих государственных гражданских служащих работать по точному регламенту, в составлении которого они должны были принимать участие. Поэтому, вплоть до 2006 года процесс разработки реальных должностных регламентов «застопорился» на уровне типовых регламентов по категориям и группам должностей. И только в 2007-2008 годах на федеральном уровне произошел положительный сдвиг в разработке должностных регламентов для Аппарата Минобороны России и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

3.4. Современное состояние административной и должностной регламентации и их взаимодействие

На данный момент правительственной комиссией по проведению административной реформы рассмотрено 146 проектов административных регламентов общественно значимых государственных функций и услуг, одобрен 131 проект. Всего федеральными органами исполнительной власти разработано более 400 административных регламентов, утверждено и зарегистрировано в Минюсте России - 232. На региональном уровне подготовлено около 2 тысяч административных регламентов.

К концу 2008 года административными регламентами охвачено около трети основных функций федеральных органов исполнительной власти, а по отдельным органам власти (федеральная антимонопольная служба, федеральная миграционная служба) около половины функций.

Несмотря на критику со стороны экспертного сообщества и государственных органов, административные регламенты остаются, пожалуй, единственным реальным технологическим инструментом оптимизации бюрократии. Президент России неоднократно упоминал о необходимости их скорейшего внедрения.

Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов, проведенный во второй половине 2008 года, зафиксировал положительное отношение граждан и государственных служащих к практике внедрения регламентов[50] . По данным мониторинга более 90% граждан, знакомых с текстами регламентов, указали на их высокую полезность и необходимость обеспечения максимальной доступности этих документов. Аналогично, 90% государственных служащих, опрошенных в рамках мониторинга, положительно оценили результаты внедрения административных регламентов, отмечая, что это упорядочило их деятельность, улучшило процесс взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти.

Вместе с тем, работа по регламентации проходит не так быстро и беспроблемно, как хотелось бы, сталкивается со значительными объективными и субъективными препятствиями.

Во-первых, ведомства по своей инициативе не стремятся к регламентации, ограничивающей свободу их действий и делающей их прозрачными как для граждан, так и для вышестоящего руководства. Сроки разработки, согласования и утверждения регламентов постоянно затягиваются.

При подготовке планов регламентации ведомствами зачастую выбираются не самые массовые и востребованные обществом функции. В числе приоритетных регламентов зачастую фиксировались функции (услуги), не относящиеся к категории массовых, проблемных, социально значимых. По значительному количеству регламентов реальный поток заявителей был минимальный, многие функции реально не исполнялись. Ведомства сознательно включали в планы приоритетных регламентов «пустые», заведомо неисполняемые, не массовые функции, оставляя в тени наиболее важные и проблемные

Во-вторых, качественная оптимизация административных процедур, как правило, требует изменения законодательства и структуры органов. Из-за сложности и длительности внесения законодательных и организационных изменений около четверти запланированных на 2008 год регламентов не были разработаны.

В то же время, в планы работы было включено избыточное количество регламентов. В результате, на федеральном уровне из-за нехватки административных и экспертных ресурсов требования порядка разработки и утверждения регламентов во многих случаях соблюдались ведомствами не полностью. Прежде всего, это касалось сроков согласования проектов регламентов и учета полученных замечаний, проведения полноценной экспертизы, подготовки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы

Низкое качество значительного числа регламентов, вызванное несоблюдением процедуры разработки, приводит к тому, что их внедрение не ведет к повышению качества исполнения государственных функций и степени удовлетворенности потребителей государственных услуг

В-третьих, разработка административных регламентов в 2006-2008 годах носила в основном ведомственный характер. Несмотря на возможность утверждения совместных регламентов, подобные случаи были единичными. Самые сложные и конфликтные вопросы межведомственного взаимодействия оказались вне рассмотрения, во многом потому, что ими мало кому хотелось заниматься. В результате граждане в основном остались один на один с ведомствами, а управление комплексными услугами (функциями) оказалось разделенным на несколько отдельных регламентов, каждый из которых выдвигал свои требованиями к заявителю о предоставлении документов из иных органов власти (иногда разных уровней). Это означало, что заявитель, как и раньше, вынужден осуществлять часть межведомственного документооборота, балансирую между зачастую противоречивыми требованиями ведомств.

В-четвертых, внедрение регламентов проходит без выделения дополнительного финансирования. Однако для части массовых государственных услуг это означает сохранение прежнего качества обслуживания. Мониторинг показал, что положения стандарта по территориальным подразделениям Федеральной миграционной службы, например, выполняются менее, чем на 20% от заявленного в регламенте. Для полноценного обеспечения стандарта в 3500 подразделениях Федеральной миграционной службы России требуется более 2 млрд. руб.

В-пятых, крайне низким оказался уровень информированности о возможностях административных регламентах не только граждан, но и самих государственных служащих (особенно в субъектах РФ). Только 37% граждан читали или знакомились с регламентами, 53% о регламентах ничего не знает.

Тем не менее, работа над административными регламентами позволила провести массовую инвентаризацию законодательства и упорядочить множество административных процедур. Почти в каждом случае разработки регламента удавалось улучшить правоприменительную практику, оптимизировать состав процессов, из которых складывается выполнение функции, сократить сроки, рационализировать содержание документов и инфраструктуру взаимодействия с заявителями.

Накопленная информация позволяет перейти к новому этапу оптимизации функционала государства на уровне полномочий федеральных органов власти.

Кроме того, необходимо отметить антикоррупционный эффект регламентации. Внедрение административного регламента снижает коррупционный потенциал за счет существенного ограничения административного усмотрения и алгоритмизации многих процессов, существенного повышения их прозрачности, лучшего информирования граждан, введения закрытых перечней требующихся от заявителя или проверяемого лица документов, определения механизма обжалования при отказах, персонализации ответственности государственных служащих.

Во многих сферах внедрение административных регламентов позволило существенно повысить наглядность и предсказуемость работы органов исполнительной власти для «клиентов» - граждан, предприятий и общественных организаций, создать основу для контроля снизу.

Применительно к должностной регламентации , можно сказать, что к настоящему времени все федеральные органы исполнительной власти разработали должностные регламенты для всех своих сотрудников, по всем должностям. Однако, в основном должностные регламенты имеют формальный характер, они сводятся к должностным инструкциям и не охватывают все виды должностных обязанностей, прав и ответственности служащих. Часто отсутствуют механизмы и процедуры профессиональной деятельности по данной должности. Не определены или формально поименованы перечни вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан самостоятельно принимать решения, и по которым он должен участвовать в принятии решений.

Зачастую должностные регламенты не используются в процессе проведения аттестаций и квалификационных экзаменов. Недостаточно взаимодействие должностных регламентов с одной стороны, и служебных контрактов и планов индивидуального развития, с другой: они либо повторяют друг друга, либо плохо коррелируют.

Во многом, эти недостатки являются следствием недостаточной координации административных и должностных регламентов, что позволяет аппарату работать неэффективно при наличии ясных и проверяемых по качеству исполнения функционалов федеральных органов исполнительной власти.

4. Управление по результатам в системе исполнительной власти

Создание эффективного государства, где под эффективностью понимается удовлетворенность граждан работой системы государственного управления – одна из главных целей реформ общественного сектора.

Для федеральных органов исполнительной власти это означает, что данные органы должны качественно оказывать услуги, экономно расходовать бюджетные средства, обеспечивать реализации целей социальной и экономической политики.

Эффективность государственной гражданской службы предполагает, что в рамках своих должностных обязанностей, зафиксированных в должностных регламентах, служебных контрактах, в планах индивидуального развития, государственные гражданские служащие вносят вклад в реализацию функций федеральных органов исполнительной власти, руководствуясь принципами общественного служения. Оплата труда и государственные социальные гарантии государственных гражданских служащих должны зависеть от результатов и качества их служебной деятельности, соответствовать условиям региональных рынков труда по сопоставимым специальностям, уровню квалификации.

4.1. Управление и бюджетирование по результатам в контексте административно й реформы

Согласно Концепции административной реформы, первое направление работы связано с внедрением методов и процедур управления по результатам, проектного управления. Предполагалось, что реализация этого направления позволит создать и внедрить системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами, управленческого учета и контроля за достижением результатов их деятельности. Кроме того планировалось обеспечить разработку ключевых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям, определять персональную ответственность и эффективность работы руководителей и должностных лиц за решение установленных задач.

Однако, ситуация сложилась таким образом, что системы и механизмы управления по результатам стали в основном формироваться не в рамках административной реформы «в узком смысле». Дело в том, что эти вопросы курировала Правительственная комиссия по результативности бюджетных расходов (под руководством Жукова А. Д.), а не Правительственная комиссия по административной реформе (Нарышкин С. Е.). Вопросами бюджетирования ориентированного на результат непосредственно занимался Минфин России. Кроме того, в 2006 году Администрация Президента России выступила с самостоятельной инициативой внедрения показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В результате тематика управления по результатам не получила развития в рамках административной реформы, которая сосредоточилась в основном на проектах разработки и внедрения административных регламентов. В то же время необходимо отметить, что сами регламенты содержали целевые ориентиры и показатели деятельности, зафиксированные в стандартах предоставления государственных услуг и обслуживания. Однако до самого последнего времени характеристики стандартов не рассматривались в качестве возможных целевых показателей эффективности и оценки деятельности.

Начало внедрения механизмов управления по результатам можно отнести к маю 2004 года, когда было выпущено постановления Правительства Российской Федерации о «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»[51] . Это постановление включало Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и план ее мероприятий, а также Положение о Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (так называемых ДРОНДах), ставших в последующие годы основным инструментом управления по результатам на федеральном уровне.

Концепция реформы бюджета включала широкий круг инициатив, охватывающих помимо упомянутых ДРОНДов, упрощение и расширение функциональности бюджетной классификации, введение различных режимов планирования и утверждения бюджетов действующих и вновь принимаемых обязательств, увеличение до 3х лет бюджетного горизонта, расширение полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, применение программно-целевого планирования. С учетом этих новаций была подготовлена новая редакция Бюджетного кодекса РФ.

Нужно отметить, что с точки зрения внедрения управления по результатам большое значение имело внедрение с 2007 года 3х летнего «скользящего» бюджета (первый трехлетний федеральный бюджет был принят на 2008–2010 годы). Дело в том, что однолетний бюджет в принципе не соответствует технологии бюджетирования по результатам, поскольку в силу инерционности экономики в течение одного года невозможно обеспечить выход на результирующие показатели, отражающие стратегические цели. Многолетний бюджет расширяет возможности маневра получателей бюджетных средств, позволяет им вырабатывать более гибкую политику расходов и управление по целям. Таким образом, внедрение 3х летнего бюджета создало необходимые условия для реального, а не формального бюджетирования по результатам.

Развивалась практика планированная деятельности органов исполнительной власти, совершенствовалась методика подготовки ДРОНДов, которые каждый федеральный орган исполнительной власти ежегодно подготавливает на предстоящий 3х летний период и направляет в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти[52] для рассмотрения. ДРОНДы стали своего рода индикативными планами деятельности органов власти с выделением задач, мероприятий, показателей результатов.

Несмотря на повышение качества ДРОНДов, определение порядка их рассмотрения в правительстве, эти документы до сих пор не увязаны с планированием бюджетных заявок ведомств, их не используют для оценки эффективности бюджетных расходов. Разрыв в цепочке «бюджет – результаты» сохранился. Введение нового инструмента – Плана мероприятий по достижению количественных и качественных показателей, в котором дается детальная характеристика мероприятий по решению установленных в ДРОНДах задач, указываются ответственные исполнители и сроки исполнения и проч., также не привело к установлению четкой связи результатов с расходами бюджета. Более того, анализ подготовленных к началу 2008 года ведомственных планов мероприятий и ДРОНДов показал, что содержание мероприятий в них трактуется, зачастую, по-разному.

На полпути остановилась и работа по внедрению планово-программных методов управления, которые персонифицируются с ведомственными целевыми программами (ВЦП), введенными в практику бюджетного планирования весной 2005 года и зафиксированными в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в числе инструментов планирования бюджетных ассигнований.

ВЦП в современной российской интерпретации является группировкой комплекса мероприятий ведомства, направленных на решение установленной в ДРОНДе задачи. В ВЦП определяется объем необходимых бюджетных расходов, система управления программой, проводится анализ рисков недостижения целевых показателей. Таким образом, сформированная модель ВЦП обладает существенным потенциалом эффективного управления расходами для достижения установленных целей.

Однако до настоящего времени ВЦП – это лишь аналитический инструмент. ВЦП почти не используются как как стандартное обоснование и условие получения дополнительного финансирования для решения новых задач. Нужно сказать, что даже в этом своем качестве они достаточно полезны, поскольку заставляют изменить логику анализа бюджетного управления в ведомствах, акцентируют внимание на комплексности задач, обеспечивающих достижение целей, и необходимости специальной организационной поддержки их решения.

ВЦП позволяют реализовывать в рамках технологии бюджетирования ориентированного на результат новую финансово-управленческую модель административной реформы. В 2008 году одним из основных сюжетов (одним из двух) административной реформы была как раз подготовка ведомственных целевых программ по тематике «Повышение качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде на базе создаваемых многофункциональных центров». В результате конкурсного отбора были выделены средства на подготовку ВЦП в 16 федеральных органах исполнительной власти. Разработанные программы претендуют на получение средств из бюджета вновь принимаемых обязательств, т.е. дополнительных бюджетных ассигнований в 2009-2011 годах (в среднем около 200 млн. рублей на программу). Проекты программ находятся на экспертизе в Минэкономразвития России и в случае их одобрения должны быть направлены на согласование в Минфин. Однако шансы на выделение средств для их реализации не велики. Во-первых, ВЦП не еще не стали общепринятой, стандартной практикой обоснования дополнительных ассигнований и поэтому у Министерства финансов может быть много аргументов для отклонения запросов в их финансировании. Во-вторых, тема увеличения финансирования государственного аппарата, даже если это связано с повышением качества его услуг, крайне не популярна и не поддерживается на верхних уровнях власти. В-третьих, существенные ограничения федерального бюджета в связи с финансовым кризисом еще больше снижают вероятность финансирования разработанных ВЦП.

Тем не менее, ВЦП выявили в первом приближении потребности в дополнительном финансировании новых стандартов государственного управления, отразили непосредственную связь между качеством государственных услуг (результатом) и необходимыми для его обеспечения средствами. Конечно, дополнительные потребности, заявленные в ВЦП ведомствами, являются в определенной степени потребностями «максимизирующего бюрократа». Однако это не означает, что их можно полностью игнорировать. Актуальной задачей становится выработка процедуры обсуждение ВЦП и определения критериев принятия по ним решений. Только при решении этой задачи можно будет говорить о внедрении программно-целевого управления, в том числе и в рамках административной реформы.

Еще одним новым инструментом управления и бюджетирования по результатам, в определенной степени связанным с административной реформой, является так называемое государственное (муниципальное) задание, которое планировалось ввести с 1 января 2009 года. На данный момент планы полномасштабного внедрения этого инструмента не реализованы, поскольку в Бюджетном кодексе установлены лишь самые общие его характеристики и еще предстоит большая работа по созданию необходимой для его использования методической и нормативной базы. В настоящее время подготовлены лишь нормативные акты, регулирующие порядок использования государственного задания для автономных учреждений[53] .

Государственное задание представляет собой форму контракта между бюджетом и получателем бюджетных средств под обязательства обеспечения стандартов бюджетных (public) услуг. Под получателями бюджетных средств имеются в виду главным образом государственные (бюджетные и автономные) учреждения, но не органы исполнительной власти, являющиеся непосредственным объектом административной реформы. Тем не менее, в принципе отвергать возможность применения государственного задания по отношению, например, к территориальным органам агентств и служб, а также на уровне муниципального управления нецелесообразно. В тех случаях, когда работа этих организаций протекает по стандартной рутинной процедуре, зафиксированной в административном регламенте и стандарте оказания услуги, вполне возможно установить нормативы финансового и ресурсного обеспечения стандартов деятельности. Это позволило бы напрямую связать требования административного регламента (включая стандарт услуги) и объем бюджетных ассигнований, т.е. прямо реализовать принцип бюджетирования по результатам в сфере государственных услуг.

Планирование бюджетных расходов на основе механизмов государственного задания или ВЦП в принципе позволяет изменить практику обоснования ведомственных бюджетов «от достигнутого», безотносительно к результатам деятельности. При такой практике соблюдение общественно значимых стандартов, определяющих качественные требования к государственным услугам, и административных регламенты, служащих оптимальными «технологическими картами» выполнения государственных функций, становится не обязательным, поскольку ресурсы планируются и выделяются исходя их иных критериев.

Разрыв между совершенствованием бюджетирования госорганов и работой по регламентации их деятельности во многом обесценивает и то и другое. Бюджетирование оказывается в немалой степени формальным, а стандарты и регламенты либо намеренно нечетки, чтобы быть пригодными чуть ли не при любых вариантах ресурсной обеспеченности, либо включают нормы отложенного действия.

При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть предложений по оптимизации административных процедур, как показал опыт разработки, исключается из регламента, так как является слишком затратной для ведомства. Проекты внедрения регламентов не развиваются до уровня реализации их в электронной форме.

За последние годы были внедрены и другие инструменты результативного управления. Среди них следует упомянуть об оценках эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[54] . Эти инструменты введены указами Президента РФ, утвердившими перечни показателей результативности соответствующих администраций, методики оценки и формы докладов о достигнутых результатах.

Доклады субъектов РФ представляются Президенту России ежегодно, до 1 сентября, а доклады глав местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно направляют, до 1 мая, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Эта информация позволяет высшему руководству страны получать стандартизированную картинку по тем сюжетам, которые представляются для них наиболее важными. В рамках оценки деятельности субъектов РФ предусмотрено рейтингование регионов (муниципальных образований) и распределение среди наиболее успешных средств специального фонда стимулирования.

Система отчетности по указам Президента РФ изначально была настроена на оценку продвижения регионов в реализации национальных проектов и эффективности использования на их цели бюджетных средств. Это определило набор показателей, характеризующих в основном здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. Лишь один показатель - удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ (местного самоуправления городского округа, муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных), имеет отношение к административной реформе и реформированию государственной службы.

Как видно, многочисленные инструменты управления и бюджетирования по результатам, во-первых, требуют большей увязки между собой (правовой, методической, организационной, информационной), во-вторых, с административными регламентами и стандартами, как целевыми характеристиками деятельности органов исполнительной власти. Все они должны рассматриваться как элементы единой системы управления по результатам. В противном случае субъекты, находящиеся в поле мониторинга, получают слишком много разнонаправленных сигналов о приоритетах, не говоря уже о том, что все больше сил и времени уходит на подготовку усложняющейся отчетности.

На данный момент недостаток координации проявляется во многих моментах. Например, ДРОНДы и планы мероприятий оказались фактически оторванными от процесса бюджетного планирования. Практически отсутствует связь между ними и оценочными показателями, с одной стороны, и административными регламентами и стандартами государственных услуг, призванными определять повседневную деятельность органов власти, с другой.

Попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности (оплата по результатам) по сути не корреспондируют с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности в ДРОНДах.

Внедрение каждого из этих инструментов необходимо синхронизировать с продвижением в использовании остальных и, уж во всяком случае, эти инструменты не должны формировать разнонаправленные импульсы, причиной которых зачастую являются интересы ведомств, «курирующих» тот или иной инструмент.

4.2. Результативность служебной деятельности и оплата труда государственных гражданских служащих

Оценку результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих в федеральных исполнительных органах необходимо проводить с учетом их полномочий и областей ответственности. В России эти полномочия и области ответственности структурированы вертикально, что означает возложение ответственности за принятие решений только на руководителей, имеющих право подписи в рамках своих полномочий. Более того, самые ответственные решения принимаются руководством коллегиально, что затрудняет установление персональной ответственности за принятое решение.

«Горизонтальные» схемы принятия решений в структуре аппарата не распространены, в особенности при согласовании позиций между различными органами исполнительной власти: здесь главенствует «вертикально-горизонтальный» подход согласования. Сначала государственный гражданский служащий в рамках своих полномочий предлагает проект решения (например, нормативного правового акта), затем он передает этот проект руководству, руководство передает проект решения коллегам (также руководителям) из другого заинтересованного федерального исполнительного органа, они передают проект своим подчиненным, рассматривающим проект по существу, с позиций интересов данного ведомства, затем передают проект своего отношения к данному проекту своему руководству, оно утверждает замечания или вносит в них коррективы, и передает обратно в исходное ведомство согласованный документ или перечень разногласий. Эта процедура может повторяться неоднократно, занимая время до года и более. Сроки «рассмотрения» задают ограничения только на один элемент процедуры, но не ограничивают количество повторений и время окончательных согласований. Для полноты картины добавим, что в процесс согласования вовлечено как правило несколько (более двух) ведомств, и этот процесс является многоступенчатым, переходя от фазы межведомственного согласования к фазе контроля и согласования с Аппаратом Правительства Российской Федерации и иногда Администрации Президента Российской Федерации. Если речь идет о проектах федеральных законов, разрабатываемых федеральными исполнительными органами, то в данный процесс на заключительных стадиях входят обсуждения и три чтения проекта федерального закона в Палатах Федерального Собрания.

В таких сложных условиях распределения ответственности только некоторые государственные служащие ясно представляют себе, в чем заключаются результаты их работы. Большинство полагает, что их служебная деятельность не более, чем вносит вклад в достижение конечных (финальных) результатов ведомства, т.е. что их деятельность имеет процессный характер. Это затрудняет решение проблемы определения показателей эффективности и результативности служебной деятельности, поскольку имеется неясность в разделении конечных и промежуточных результатов деятельности, процессов и результатов.

С учетом указанных сложностей, становится ясно, что разработанные международные критерии формирования теоретически полных систем оценки в практике работы отечественного государственного аппарата плохо применимы. Именно поэтому ранее, при попытках внедрения имеющихся зарубежных систем оценки эффективности и результативности (smart, 4C, cream) и близких к ним отечественных систем оценки, несмотря на их строгость и теоретическую привлекательность, наблюдались проблемы с практическим применением этих систем при включении показателей эффективности и результативности в должностные регламенты государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Преодоление этих проблем в практике создания эффективных и результативных должностных регламентов основывается на следующих принципах:

  1. Невозможность четкого разделения конечных результатов и непосредственных результатов служебной деятельности при имеющейся организации работы государственных органов Российской Федерации. Государственный гражданский служащий ориентируется на получение непосредственных результатов, а конечные результаты чаще всего относятся к окончательному принятию решений на уровне руководства. Тем самым, все виды результатов целесообразно объединять в общем понятии «результативной деятельности».
  2. Переплетение вспомогательной (но необходимой) и основной (входящей в Положения о госорганах и в их административные регламенты) служебной деятельности в государственных органах Российской Федерации предоставляет возможность наличия эффективной деятельности (эффективного участия в процессе подготовки и реализации управленческих решений) государственных гражданских служащих при отсутствии результативной деятельности, и наоборот.
  3. Невозможность достижения исчерпывающей полноты оценки и ее конкретности вследствие специфики распределения обязанностей и ответственности в российских государственных органах. Отсюда следует, что невозможно полное сведение оценки к точным количественным показателям. Часто оценка может иметь только качественный характер, что не отменяет ее объективности (наличие качественных, но не количественных критериев результативности и эффективности).

Исходя из этих принципов, можно сформулировать адаптированные к российской практике методики, которые так или иначе уже применяются в ряде государственных органов при разработке нового поколения должностных регламентов, включающих в себя показатели эффективности и результативности служебной деятельности.

При участии самих государственных гражданских служащих и структурных подразделений по управлению государственной службой и кадровой работе данных органов, в ходе обсуждений, индивидуально или в малых группах, выделяются, во-первых, Показатели результативной и эффективной деятельности (количественные характеристики, если и где они имеются. При формировании показателей следует избегать двух «ловушек»: а) не следует стремиться формировать показатели (количественные) эффективности служебной деятельности в виде процента приемлемо исполненных поручений (мероприятий) от общего количества исполненных, поскольку «мало поручений – не значит мало работы»; б) не следует стремиться в каждом случае требовать предъявления показателей (количественных) результативности служебной деятельности, здесь чаще всего будут присутствовать только критерии (качественные характеристики) результативности.

Во-вторых, выделяются Индикаторы результативной и эффективной деятельности (т.е. области такой деятельности, входящие в перечень должностных обязанностей служащего. Здесь должно соблюдаться фундаментальное разделение индикаторов (т.е. направлений служебной деятельности) на две группы: а) индикаторы, отражающие результативную служебную деятельность (где результаты в опосредственном виде, либо непосредственно представляют направления и цели деятельности государственных органов или, либо соответствующих структурных подразделений государственных органов, либо отражают этапы реализации направлений и целей деятельности). В данной группе индикаторов объединены непосредственные цели и результаты, а также конечные цели и результаты; б) индикаторы, отражающие эффективную деятельность (процессы), связанную с исполнением должностных обязанностей на высоком уровне безотносительно достижения целей и результатов деятельности. государственных органов и их структурных подразделений. Первая группа индикаторов в конечном итоге ориентирована на достижение тех конечных целей (эффектов) служебной деятельности, которые отражены в Положениях о государственных органах, а также в их административных регламентах., фиксирующих объемы, качество и показатели предоставления гражданам государственных услуг. Вторая группа индикаторов имеет процессный характер и отражает должностные обязанности государственных служащих, не являющиеся непосредственно результативными (не достигают конечных целей, обозначенных в Положениях о государственных органах и в административных регламентах, а являются вспомогательными действиями, обеспечивающими проведение действий по достижению конечных целей).

В-третьих, выделяются Критерии результативной и эффективной деятельности (т.е. качественные показатели эффективности и результативности служебной деятельности. Здесь следует учитывать нецелесообразность сведения качественных оценок эффективности и результативности служебной деятельности к отзывам только непосредственного руководителя. Требуется, как правило, наличие нескольких оценок и их интегрирование в суммарной оценке.

Таким образом, получаются ПИК-оценки (PIC-evaluation: Positions, Indicators, Criteria), не претендующие на полноту и непротиворечивость, но практически применимые в российских условиях.

В принципе, должна иметь место тенденция: чем выше категория и (или) группа должностей, тем больше процентное соотношение индикаторов (т.е. направлений служебной деятельности) результативности и индикаторов эффективности склоняется в пользу индикаторов результативности. Однако, на практике государственные гражданские служащие более низких групп и категорий зачастую принимают больше решений (в пределах «рефлексивной позиции»), чем их руководители.

Переход к оплате труда государственных гражданских служащих в соответствии с показателями эффективности и результативности их служебной деятельности предусмотрен Статьей 51, параграф 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Здесь указывается, что по отдельным должностям может устанавливаться такой (особый) порядок оплаты труда, если соответствующие показатели определены в срочном контракте. При этом, обобщенные показатели эффективности и результативности для государственных гражданских служащих утверждаются Правительством Российской Федерации. Из ранее сказанного следует, что в настоящее время разработка показателей эффективности и результативности не завершена, поэтому данное законодательное положение, несмотря на всю свою значимость для реформирования государственной службы и для реализации административной реформы, покуда не реализуется.

Имеются и дополнительные причины, задерживающие внедрение оплаты труда по результатам в федеральных исполнительных органах. К ним относится, во-первых, необходимость пересмотреть принципы определения и расходования бюджетов органов. Однако, в настоящее время, в противоречии с целями реформы, функция определения заработной платы федеральных государственных гражданских служащих, равно как и финансирование обязательств государства по их социальным гарантиям, в рамках разделения функций по административной реформе, была отдана Минфину России, прямо заинтересованному в экономии бюджетных средств, а не другому, независимому ведомству (ранее, до слияния с Минздравом России, это был Минтруд России). Это привело к тому, что оплата труда стала увеличиваться главным образом за счет надокладных выплат, а сам оклад ныне составляет менее 10% (для центральных аппаратов). В свою очередь, акцент на надокладных выплатах приводит к резкой дифференциации оплаты по старшим и младшим группам должностей: и без этого, по окладным выплатам, разрыв составляет 5-6 раз (для центральных аппаратов), а с учетом надокладных выплат этот разрыв резко увеличивается. Еще хуже ситуация для территориальных органов как структурных подразделений федеральных органов, составляющих более 80% общей численности федеральных органов исполнительной власти. Для них, как правило, дается только один оклад денежного поощрения в год, т.е. для них разрыв в оплате по старшим и младшим группам должностей «зашкаливает» более, чем в 10 раз. Таким образом, средняя величина оплаты, хоть и растет, но ее внутренняя структура и пропорции уничтожают эффект общего повышения уровня зарплат федеральных государственных гражданских служащих, что обусловлено в том числе закреплением данной функций за Минфином, принятым в при поведении административной реформы. Это – всего лишь один из примеров, каковы масштабы влияния решений, принятых в рамках административной реформы, на реформу государственной службы.

В целом, попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности (оплата по результатам) по сути не корреспондируют с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности в ДРОНДах.

5. Коррупция и профессиональная этика

Распространение коррупции стало одним из основных факторов, препятствующих проведению административной реформы и реформы государственной службы. Уровень коррупции является интегральным показателем того, насколько эффективно функционирует система власти. Отсюда следует, что анализ коррупции, содержания и особенностей реализации антикоррупционных программ и антикоррупционной политики, специфики этического профессионального поведения государственных служащих, работы законодательно принятых механизмов разрешения конфликта интересов на государственной службе, дает возможность определить, есть ли общий прогресс в проведении административной реформы и реформы государственной службы.

5.1. Противодействие коррупции в органах исполнительной власти.

Прежде всего, необходимо отметить, что одним из наиболее действенных инструментов противодействия коррупции, затрагивающим ее основы, связанные с неограниченной свободой выбора чиновником вариантов решений, являются административные регламенты, жестко определяющие диапазон допустимых действий и ответственность. Экспертиза проектов регламентов в этой точки зрения является, по сути, элементом антикоррупционной экспертизы.

Однако концепция административной реформы предусматривает разработку и других инструментов противодействия коррупции – антикоррупционных программ ведомств и администраций субъектов РФ, проведение антикоррупционной экспертизы законодательства и мониторинга коррупции, внедрение технических средств мониторинга и проч.

Решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы в июле 2007 года были одобрены типовые программы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и в субъекте Российской Федерации. Эти программы включают следующие разделы:

создание уполномоченного органа по противодействию коррупции;

совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа;

внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти;

проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов;

внедрение ведомственных программ противодействия коррупции;

внедрение систем внутреннего контроля;

организацию обратной связи с потребителями государственных услуг;

формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции;

обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов власти.

Пик разработки этих программ пришелся на 2007 год, и сейчас многие из них находятся в стадии реализации. Однако эффективность данных мероприятий оценить сложно. С одной стороны, положение России по индексу восприятия коррупции не улучшилось за последние годы. С другой стороны, ситуация с коррупцией могла бы быть, вероятно, еще хуже, если упомянутые программы не были бы приняты. Для оценки эффективности антикоррупционных программ необходимо провести специальный мониторинг, методика которого еще не разработана.

Если отдельно говорить о совершенствовании законодательства о противодействии коррупции, то среди современных нормативных актов следует выделить Указ Президента Российской Федерации № 815 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции». Этим Указом создан Совет по борьбе с коррупцией и им же утвержден состав Совета и его Президиум. В развитие Указа, 19 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором получила развитие законодательная основа противодействия корупции в системе исполнительной власти. Далее, 18 мая 2009 г. Президент Российской Федерации внес 5 указов, вступивших в силу 20 мая 2009 г.:

  1. "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей";
  2. "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
  3. "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
  4. "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
  5. "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".

В целом, принятие данного пакета антикоррупционых актов способствует проведению соответствующих мероприятий (в частности, разработке и исплнению типовых программ противодействию коррупции) в системе исполнительной власти[55]

5.2. Профессиональная этика и проблемы разрешения конфликта интересов

Борьба с коррупцией на гражданской службе может и должна проводиться по ряду различных направлений. Среди них и повышение уровня оплаты труда государственных гражданских служащих вместе с внедрением новых принципов оплаты служебной деятельности на основании показателей эффективности и результативности, и усовершенствование способов социальной защищенности гражданских служащих, и устранение слабой зависимости должностного роста гражданских служащих от их профессиональных заслуг и достоинств, и принятие антикоррупционно сформулированных должностных регламентов, исключающее основания для принятия так называемых «усмотренческих» решений, и налаживание контроля над доступом к распоряжению материальными ресурсами одновременно с введением адекватной ответственности за их распределение, и усовершенствование системы запретов на занятие дополнительными видами деятельности, которая включает в себя как ряд неоправданных запретов, так и «лазейки», позволяющие заниматься коррупционно обеспечиваемыми видами деятельности.

Однако, устранение всех названных причин распространения коррупции на гражданской службе не будет действенным, если оно не будет сопровождаться созданием этической среды (профессиональной этики) в государственном аппарате, препятствующей коррупции. Таким образом, противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти России, осуществляемое в рамках административной реформы, естественным продолжением имеет мероприятия по формированию профессиональной этики федеральных государственных гражданских служащих.

Перед Россией стоит выбор, какую стратегию формирования профессиональной этики государственных гражданских служащих предпочесть. Возможные стратегии реализуются в различных странах в виде тех или иных подходов к содержанию этических кодексов как нормативных конструкций, воплощающих в себе стандарты этического поведения. Эти подходы можно описать в виде континуума[56] . На одном конце такого континуума будет располагаться так называемый «подход десяти заповедей», предполагающий, что в этических кодексах закрепляются лишь базовые ценности и самые основные стандарты, но не содержатся детализированные процедуры этического регулирования. На другом конце континуума будет располагаться «подход кодекса Юстиниана», предполагающий, что основной акцент в кодексе сделан на чрезвычайно подробные правила поведения и описания административных процедур. Эти два подхода, подход Кодекса Юстиниана («детализирующий» подход) и подход Десяти заповедей («усмотренческий» подход), обладают своими преимуществами и недостатками, причем в зависимости от культурно-исторических традиций в одних странах более проявляются преимущества одного из подходов (соответственно, недостатки второго из подходов), а в других странах дело обстоит в точности наоборот. Можно утверждать, что чем более в данной стране работают индивидуальные этические регулятивы, социальные этические традиции и общекультурные основания этического поведения, тем более допустим усмотренческий подход к детализации (регулированию) стандартов служебного поведения государственных служащих. Наоборот, в случае ослабленных оснований этического поведения граждан, присутствующих на всех трех уровнях поведения и его обоснования (индивидуальном, социальном и культурном), регулирование стандартов служебного поведения должно быть более детальным. Таким образом, не существует абсолютных преимуществ или недостатков одного подхода по отношению к другому: все зависит от того, в какой стране и на коком этапе развития этой страны указанные подходы предполагается применять.

Применительно к этическому поведению гражданских служащих это означает:

А) этика идеологического служения (производящим классам, группам, руководству как идеологически главенствующему) - уже отсутствует; этика служения гражданам и обществу в целом (этика гражданского долга) – еще не сложилась;

Б) этика оградительного отношения к общественной собственности – уже отсутствует; этика оградительного отношения к частной собственности – еще не сложилась;

В) этика коллективного (корпоративно-аппаратного) достоинства как направляющей деятельности для достижения общественно-идеологических идеалов – разрушена; этика индивидуального достоинства государственных служащих – еще не сложилась;

Г) этика коллективной ответственности - уже разрушена; этика индивидуально-профессионального совершенствования и перфекционизма (индивидуальной ответственности за результат) – еще не сложилась;

Д) из пунктов в) и г) также следует, что этические запреты на ложь и на двуличное поведение (двойные стандарты поведения), являющиеся ключевыми факторами публичного функционирования государственного аппарата, временно ослаблены ввиду переходного периода от одних оснований этического поведения к другим основаниям.

Таким образом, этические преграды асоциальному (включая негражданское), непрофессиональному, коррупционному служебному поведению ослаблены или сняты совсем. Их место занимают краткосрочные стимулы и основания служебного поведения: личный интерес, цинизм, равнодушие, карьеризм и т.д. В России, как и в других переходных странах, этика государственных служащих не имеет ясных гражданских ориентиров, что затрудняет противодействие коррупции.

Если «усмотренческий» подход, часто ассоциируемый с применением модели New Public Management, поместить в эту почву отечественных реалий, то результаты будут прямо противоположны ожидаемым. Таким образом, в настоящий период своего развития этическое регулирование гражданской службы Российской Федерации более эффективно проводить посредством детального описания стандартов служебного поведения, нежели посредством внедрения усмотренческого подхода (описания этих стандартов только посредством введения общих принципов, с оставлением наполнения этих принципов содержанием на усмотрение самих гражданских служащих).

Однако в чистом виде детализированный подход не может быть реализован в принципе (равно как и, впрочем, усмотренческий подход). Невозможны: а) описание всех ситуаций служебного поведения, поскольку система служебной деятельности не является замкнутой; б) исчерпывающая детализация содержания стандартов служебного поведения, поскольку стандарты не могут предусмотреть всех возможных ситуаций служебного поведения. В то же время, каждому случаю некорректного служебного поведения должна быть дана оценка, опирающаяся на ясные основания.

Отсюда первый вывод: даже в детализирующем подходе регламентация требований к служебному поведению должна включать в себя моменты необходимости оценки ситуаций самими гражданскими служащими и необходимости усмотренческих действий. Поэтому важным является ясное для самих гражданских служащих описание принципов служебного поведения, которыми должны руководствоваться эти гражданские служащие при исполнении должностных обязанностей.

Отсюда и второй вывод: перечень этических принципов служебного поведения должен быть сформулирован таким образом, чтобы он допускал не только ясное истолкование этих принципов самими гражданскими служащими применительно к их служебным обязанностям, но и мог послужить основанием для внешней оценки служебного поведения. Другими словами, этот перечень принципов должен быть операционально и организационно интерпретируемым. Именно в организационной схеме, предусматривающей связь общих принципов служебного поведения с операциями, предпринимаемыми в рамках организационного механизма принятия решений, оба подхода могут быть совмещены .

Третий вывод: для Российской Федерации необходим синтез усмотренческого и детализирующего подходов, с преобладанием детализирующего подхода, в некоторой работоспособной (т.е. применимой при рассмотрении конкретных случаев нарушения принципов служебного поведения) нормативной конструкции, а ее исполнение должно контролироваться соответствующими комиссиями.

Основные усилия по формированию профессиональной этики государственных гражданских служащих предпринимаются именно в данном направлении[57] . В статье 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (79-ФЗ, 2004) был введен ряд ключевых понятий – в особенности, понятия личной заинтересованности и конфликта интересов. Конечно, законодатель не мог ограничиться только описанием основных понятий формируемой этической среды. Создание этической среды функционирования гражданской службы, как известно из международного опыта, должно сопровождаться формированием эффективных механизмов создания и защиты этой этической среды, включая создание этического режима гражданской службы (системной совокупности мер по обеспечению и соблюдению этических принципов) и этической инфраструктуры гражданской службы (определение организаций и должностных лиц, в обязанности которых входит обеспечение норм этических кодексов и ценностей гражданской службы)[58] . В статье 19 79-ФЗ были представлены механизмы и процедуры, долженствующие способствовать формированию этической среды, в особенности препятствовать возникновению конфликта интересов и способствовать разрешению конфликта интересов в случае его возникновения. Основной механизм, предложенный данной статьей – создание и функционирование комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Конечно, статья 19 задавала только контуры необходимых механизмов и процедур и не могла работать без принятия дополнительных нормативных правовых актов. Она требовала разработки методических рекомендаций по осуществлению правоприменительной практики, в частности установления процедур работы комиссий по служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов на государственной службе. Соответствующее наполнение (детализация) статьи 19 было осуществлено Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», включая Положение о комиссиях[59] .

Тем не менее, до сих пор данный Указ и Статья 19 79-ФЗ фактически не работают, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в федеральных органах исполнительной власти либо не созданы, либо созданы формально и не приступили к работе. Возникает острая потребность в интенсификации усилий в данном направлении.

Причинами запаздывания развертывания этической инфраструктуры гражданской службы, как представляется, выступают ряд объективных обстоятельств реформирования государственной службы. Во-первых, у нас нет традиций этического регулирования государственной службы. Есть мировой опыт, но он в основном плохо «ложится» на наши реалии. В частности, так называемая “whistleblowing procedure”, предписывающая гражданскому служащему сообщать о конфликте интересов, в котором оказался замешан его коллега, своему непосредственному руководителю или специально уполномоченному лицу (или комиссии)[60] , воспринимается у нас как донос. Во-вторых, в России слабо развито направление административной этики[61] . В-третьих, многие технологические вопросы еще не прояснены (регламентация порядка принятия заявлений и уточнение круга заявителей о наличии конфликта интересов на гражданской службе; определение не репрессивных, но и не снимающих ответственность мер воздействия на гражданского служащего в случае, если он сам информировал комиссию о наличии конфликта интересов; внедрение прецедентного разбора случаев этически неправомерного поведения; внедрение механизмов самооценки и регулярного мониторинга («оценки на 360 градусов») служебного поведения; способы защиты государственных гражданских служащих, совершающих служебные разоблачения); и т.д.).

Заключение

Накопленный в России опыт проведения административной реформы и реформы государственной службы показывает, что данные реформы влияют друг на друга, эффективность одной из них зависит от эффективности другой. Возникающие при этом проблемы взаимодействия реформ имеют многоплановый характер, затрагивают разные аспекты реформ (по направлениям их реализации), уровни реформ (организационный и методический уровни), временные параметры реализации реформ (синхронизация по времени). Решение указанных проблем дается крайне тяжело и требует постоянных усилий как со стороны власти, так и со стороны экспертного сообщества, нуждается в общественной поддержке. Проведение реформ еще не достигло той стадии, когда изменения стали необратимыми. Наблюдается постепенное продвижение, с недостатками, с возможностью попятных движений. В целом, реформы, если их брать в единстве, отнюдь не закончены. Дальнейшая судьба реформ еще долго будет предметом теоретических исследований, а практическое осуществление реформ – ареной столкновения различных интересов, проверкой общества и власти на приверженность принципам демократического устройства России.


[1] Соотношение патриархальной модели управления, коммунистической идеологии и патримонально-идеологического поведения представителей власти в советский период истории России требует отдельного рассмотрения, выходящего за пределы настоящей статьи.

[2] Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ

[3] Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ.

[4] Как указывал А.В. Оболонский уже в 2005 году, «в целом позитивная административная реформа, к сожалению, на определенное время сместила приоритеты и даже отчасти парализовала аппарат и блокировала изменения в нем» - А.В. Оболонский «Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны» - журнал «Общественные науки и современность», № 6, 2005 г., с.67.

[5] Детализированный анализ статистических данных приведен в статье: A.Barabashev, J Straussman “Russian Public Service and its Reform in Comparative Perspective” – Journal “Public Administration Review” (USA), No ¾, 2007, p.374.

[6] См. также: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). М., Изд-во ГУ-ВШЭ, 2006 г., с. 16-17.

[7] В распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации на 2005-2008 годы» в 2008 году были внесены изменения (распоряжения Правительства РФ от 09 февраля 2008 года № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008 года № 221), скорректировавшие ее приоритеты и продлившие действие до 2010 года.

[8] В настоящее время по тематике административной реформы существует лишь программа повышения квалификации Государственного университета - Высшей школы экономики, подготовленная и реализуемая по заказу Минэкономики России, в том числе в виде дистанционного курса.

[9] См. также Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 года № 1208 «О совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» и редакцию этого Указа от 6 февраля 1996 года № 152.

[10] Подробнее см.: Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., Весь Мир, 2003, с. 179-210.

[11] Современный этап организации реформирования государственной службы начался в 2003 году, т.е. раньше, чем начало практической реализации административной реформы в марте 2004 года. Такая несинхронность начала современного этапа этих двух реформ объясняется разной предысторией реформы государственной службы и административной реформы: постепенным проведением реформы государственной службы с начала 1990-х гг., и резким, взрывным началом масштабной реализации административной реформы с 2004 года.

[12] Описание результатов за 2003 год представлено в книге: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 – 2003 годы). М., Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006.

[13] В новой Федеральной Президентской программе «Развитие и реформирование системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» состав государственных органов – государственных заказчиков дополнен и изменен.

[14] Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» на 2006 – 2007 годы»

[15] Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года.

[16] В состав комиссии по вопросам реформирования государственной службы в тот период входили - Касьянов М.М., Председатель Правительства РФ (председатель Комиссии); Медведев Д.А., первый заместитель Руководителя Администрации Президента (заместитель председателя Комиссии); Шувалов И.И., Руководитель Аппарата Правительства - министр Российской Федерации (заместитель председателя Комиссии); Блохин А.В., Министр по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации,; Брычева Л.И., начальник Главного государственно-правового управления Президента; Греф Г.О., министр экономического развития и торговли; Егоров В.К., президент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте РФ; Кузьминов Я.И., ректор Государственного университета - Высшей школы экономики; Лукин В.П., заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания; Починок А.П., министр труда и социального развития; Рушайло В.Б., Секретарь Совета Безопасности.

[17] Порядок рассмотрения проектов нормативных правовых актов на заседаниях Комиссии и совещаниях образованных при ней Межведомственных Рабочих Групп (МРГ), регулирующий технологические вопросы координации реформ, был утвержден Руководителем Администрации Президента России Д. А. Медведевым 15 ноября 2004 года (№А4-17344).

[18] Распоряжение Руководителя Администрации Президента Российской Федерации от 27 августа 2008 года № 1153 «Об образовании рабочей группы по подготовке предложений по формированию резерва управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации»

[19] В частности, Общественная Палата.

[20] A.Obolonsky “Why it is so Difficult to Reform Russian Officialdom? Notes of a Reformer” – in the book “Russian Officialdom form Alexander III to Putin”, Palgrave Macmillan Publ.House (in print).

[21] A.Barabashev, M.Krasnov, A.Obolonsky, T.Zaytseva “The Fate of Russian Officialdom: Fundamental Reform or Technical Improvements?” – in the same book (in print).

[22] A. Obolonsky, the same article (in print).

[23] Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года, №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах».

[24] Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года №451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы».

[25] Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М.: Издательство «Алекс», 2005

[26] Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года, №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

[27] Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года , №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

[28] Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года, №30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

[29] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года, №452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

[30] Реестры должностей имеются на федеральном уровне (федеральные должности регулируются Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 года № 1131 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»), на уровне субъектов Российской Федерации. Предполагается создание Сводного реестра должностей государственной гражданской службы.

[31] См также: Указ Президента Российской Федерации от 01 февраля 2005 года №113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим".

[32] Квалификационные требования к стажу работы федеральных государственных гражданских служащих уточнены в Указе Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы или иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих».

[33] Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года №112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" конкретизирует процедуры проведения конкурса.

[34] Механизмы аттестации, включая работу комиссий, введены Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

[35] Механизмы проведения квалификационного экзамена определены Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».

[36] Виды программ дополнительного профессионального образования (ДПО) и требования к ДПО описаны в Указе Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 года № 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации».

[37] Данные приведены в статье: A. Barabashev, J. Straussman “Russian Public Service and its Reform in Comparative Perspective” – Journal “Public Administration Review” (USA), No ¾, 2007, p. 374-376.

[38] По усредненным данным Российского мониторинга экономического положения и здоровья (РМЭЗ) за 2000-2003 гг., среди бюджетных работников в целом женщины составляют 76% (против 46% женщин в коммерческом секторе). – См: В. Гимпельсон, А. Лукьянова «Быть бюджетником в России: удачный выбор или несчастная судьба?» М., ГУ-ВШЭ, Препринт WP3/2006/07. Серия WP3 «Проблемы на рынке труда», 2006 г., с. 10.

[39] По усредненным данным МЗСР за 2000-2003 гг. (с учетом компенсационного пакета, включающего льготы и нематериальные выгоды), разрыв между оплатой бюджетников и работниками коммерческого сектора составлял около 20% - см.: В. Гимпельсон, А. Лукьянова «Быть бюджетником в России: удачный выбор или несчастная судьба?» М., ГУ-ВШЭ, Препринт WP3/2006/07. Серия WP3 «Проблемы на рынке труда», 2006 г., с. 29.

[40] Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 2004 года № 298.

[41] Положение об Управлении, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 года № 727, предусматривало, что Управление содействует определению основных направлений реформирования и развития государственной службы, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; участвует в работе по совершенствованию правовых основ государственной службы; обеспечивает реализацию полномочий Президента Российской Федерации по проведению государственной политики в области государственной службы. Управление участвует в подготовке проектов федеральных целевых программ по вопросам государственной службы, осуществляет организационное обеспечение деятельности рабочих органов по подготовке мероприятий, связанных с реформированием государственной службы. Отметим, что данное Управление было создано, в соответствии с Указом, на основе секретариата Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации.

[42] Подробный перечень функций департаментов Управления по вопросам государственной службы, анализ этих функций, даны в статье: А.Г. Барабашев, М.А. Штатина «Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации» - в книге «Содействие реформе государственного управления в России». М., изд-во Норма, 2005 г., с.74-75.

[43] Статья 16 Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»

[44] Баснак Д.В. Формирование системы управления государственной гражданской службой в современных условиях – журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», 2009, № 1

[45] Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

[46] Примерная форма служебного контракта дана в Указе Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 года № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»

[47] Лот № 143 Минтруда России за 2003 год по теме «Подготовка и проведение экспериментов и пилотных проектов по применению служебных контрактов и внедрению должностных (служебных) регламентов гражданских служащих»

[48] Содействие реформе государственного управления в России. М., Норма, 2005; Реформа государственной службы. М., изд-во ЛЕНАНД, 2006

[49] М.А. Розов «Теория социальных эстафет и проблемы эпистемологии». Смоленск, изд-во Смоленского госуниверситета, 2006.

[50] Головным исполнителем работ по мониторингу был Институт государственного и муниципального управления Государственного университета Высшая школа экономики. Итоговые данные мониторинга по всем регламентам, точкам предоставления государственных услуг, рейтингам федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ размещены в информационной системе Минэкономразвития России «Мониторинг качества и доступности государственных услуг» на портале http://www.ar.gov.ru.

[51] Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

[52] До ноября 2007 — Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов.

[53] Постановление Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 года №662 «Об утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения».; Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 года №182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания учредителя».

[54] Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

[55] Подробный анализ пакета антикоррупционных актов в его соотношении с мероприятиями по разрешени ю конфликта интересов на государственной службе проводится в статье: В.И. Александров, А.Г. Барабашев, Е.П. Стружак «Коррупция и конфликт интересов» - журнал «Общественные науки и современность» (в печати).

[56] Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Подготовка предложений по регламентации соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе». 1этап «Анализ мирового опыта в сфере создания стандартов поведения и процедур регулирования конфликта интересов для государственных гражданских служащих». Шифр темы: 1.12. Исполнитель – ГУ-ВШЭ. М., Минздравсоцразвития России, 2005 г.

[57] Cм также: А.В. Оболонский «Этические аспекты регулирования государственной службы» - в журнале Общественные науки и современность». М., № 5, 2004 г, с. 53-64; А.В. Конов «Этика публичной политики: российский и британский опыт в мировом контексте» - в книге «Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании». М.: Институт права и публичной политики, 2005;

[58] А.В. Оболонский «Этические аспекты регулирования государственной службы» - журнал «Общественные науки и современность», № 5, 2004 г., с.59.

[59] Указ Президента Российской Федерации от 03 марта 2007 года № 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»

[60] А.В. Конов «Прозрачность и дисциплина: происхождение принципа прозрачности государственной власти в контексте идей Мишеля Фуко» - в журнале «Вестник Московского университета. Серия 21 Управление (Государство и общество)». № 3, 2005 г., с.54.

[61] Параграф «Новый взгляд на политическую и административную этику» - в книге «Государственная служба. Комплексный подход». Под редакцией А.В. Оболонского. М., изд-во Дело, 2009, с. 146-150.

Оценить/Добавить комментарий
Имя
Оценка
Комментарии:
Привет студентам) если возникают трудности с любой работой (от реферата и контрольных до диплома), можете обратиться на FAST-REFERAT.RU , я там обычно заказываю, все качественно и в срок) в любом случае попробуйте, за спрос денег не берут)
Olya17:07:31 01 сентября 2019
.
.17:07:30 01 сентября 2019
.
.17:07:30 01 сентября 2019
.
.17:07:29 01 сентября 2019
.
.17:07:28 01 сентября 2019

Смотреть все комментарии (6)
Работы, похожие на Реферат: Административная реформа и реформа государственной службы в России вопросы реализации и координации

Назад
Меню
Главная
Рефераты
Благодарности
Опрос
Станете ли вы заказывать работу за деньги, если не найдете ее в Интернете?

Да, в любом случае.
Да, но только в случае крайней необходимости.
Возможно, в зависимости от цены.
Нет, напишу его сам.
Нет, забью.



Результаты(265743)
Комментарии (3595)
Copyright © 2005-2020 BestReferat.ru support@bestreferat.ru реклама на сайте

Рейтинг@Mail.ru